Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

нормы регламента, которые весьма гибко применяются политиками в зависимости от содержания и типа того или иного государственного решения.

Вовторых, всякий процесс согласования и утверждения практически любого государственного решения проходит в четких границах тех или иных организационных форм, будь то заседание комитета или подкомитета парламента, коллегии министерства или кабинета министров, согласительной комиссии палат парламента или же межведомственного комитета правительства. Поэтому можно заметить, что сам ход утверждения решений зависит также от характера иерархической структуры и организационных отношений, сложившихся внутри различных законодательных и исполнительных институтов.

Если сопоставить с точки зрения принципов координации

исубординации отношения между ЛПР очень близких по численному составу (20-30 человек) коллегии Правительства Москвы и Московской городской Думы, то выяснится довольно весомая разница в рангах и статусах участников утверждения решения, заседающих в «иерархическом» исполнительном и «паритетном» законодательном органах власти. Это проявляется, к примеру, в «вертикальносубординационной» форме обсуждения и утверждения постановлений Правительства Москвы, когда мэр и заместители мэра дают подчиненным им департаментам поручения подготовить проект решения, который «снизу-вверх» (от сектора и отдела до департамента

икомплекса) проходит по инстанциям согласования с руководителями соответствующих подразделений административного аппарата. Затем вопрос докладывается руководителем ответственного департамента на заседании правительства Москвы, где решающими голосами при принятии решения обладают мэр и вице-мэр, тогда как первые заместители и заместители мэра, министры и префекты, будучи

141

членами коллегии, на которой происходит утверждение постановления, участвуют в обсуждении, соблюдая при этом определенную бюрократическую субординацию и избегая выступлений против своих прямых начальников. Решение принимается на основе так называемого «протокольного одобрения», то есть достижения «согласия всех», хотя при этом допускается возможность высказывания «особого мнения» участниками обсуждения, не совпадающего с мнением доминирующего руководителя.

Еще более ярко выраженную «вертикальную» форму организации совместной деятельности чиновников по принятию государственных решений имеет работа по согласованию и утверждению указов и распоряжений Президента РФ. Данный вариант решений принимается в организационных рамках пирамидальной функционально-дивизонной структуры, включающей сложные способы многочисленных межведомственных и внутриведомственных согласований, которые выступают в качестве инструментов фильтрования и блокировки тех или иных проектов указов. Согласование проекта президентского указа предполагает использование формы ознакомления заинтересованного органа или ведомства с содержанием решения для того, чтобы получить предварительное согласие или одобрение в виде визы ответственного чиновника. Подобная форма «заочного» (хотя все же кооперативного, а не индивидуального) согласования и утверждения проекта указа Президента РФ включает в себя, как минимум, следующие фильтрывизирования: исполнителем и руководителем соответствующего подразделения Администрации Президента; министром или руководителем ведомства, который представил проект; должностным лицом госоргана, которому в документе даются задания или поручения; руководителями заинтересованных координационных и консультативных органов при Президенте; работниками и начальником

142

Главного государственно-правового управления, осуществляющими юридическую экспертизу и редактирование; Министерством юстиции, и, наконец, руководителем Администрации Президента. Лишь после этого «визирования», представляющего собой в основном заочную форму обсуждения и согласования проекта, текст указа передается на утверждение и подпись Президенту РФ (75).

Совсем иную, «горизонтально-паритетную», форму приобретает организационный механизм утверждения и одобрения решений в представительно-законодательных органах власти. Здесь каждый депутат, будучи официально равноправным участником процесса принятия решений, имеет один паритетный голос в ходе парламентских чтений, завершающихся голосованием по законопроекту. Конечно, и здесь встречаются некоторые элементы субординации: в Госдуме РФ существуют выборные должности Председателя и его заместителей, председателей и заместителей парламентских комитетов и подкомитетов, а также координационный орган – Совет Думы, включающий в себя руководителей фракций и депутатских групп. И все же основным способом утверждения решений здесь выступает не ведомственное согласование, а паритетное голосование, когда решение должно приниматься на основе получения большинства голосов, а не просто одобрения руководством, хотя и здесь существует форма отклонения закона Президентом при помощи использования им права вето, которое, в свою очередь, может быть преодолено квалифицированным большинством депутатов парламента.

В целом же в механизме согласования и утверждения государственных решений можно было бы выделить три основных типа организационных отношений и структур с точки зрения выполняемых ими функций: 1) субординационно-резолютивный; 2) координационно-согласовательный, и 3) консультативносовещательный. Первый, субординационнорезолютивный, тип

143

организационных отношений и структур связан с описанными уже формами продвижения «снизу-вверх» и утверждения административных и законодательных актов на заседаниях парламента и правительства как легитимных центров принятия решений. Ко второму, координационно-согласовательному, типу отношений и структур относятся многочисленные формы внутригосударственной координации: межведомственные комиссии и комитеты, согласительные комиссии и рабочие группы парламента, ставящие задачи согласования и доработки проектов государственных решений. И, наконец, особенность последнего, консультативно-совещательного, типа организационных отношений и структур при выработке и принятии публичных решений состоит в создании «внутренних», государственно-общественных органов, несущих совещательные функции.

Здесь предполагается включение в эту работу деятельности не только штатных чиновников и выборных политиков, но и участие таких негосударственных организаций, как политические партии и общественные объединения, профсоюзы и предпринимательские организации, комитеты самоуправления и ассоциации муниципалитетов, и др. Характерным примером последнего типа организации предстает Общественный совет по архитектуре и градостроительству при мэре Москвы, который рассматривает те или иные проекты городских решений до того момента, как они становятся правительственными распоряжениями и постановлениями. Что же касается представительных институтов власти, то кроме официально положенных трех базовых резолютивных чтений рядового законопроекта, там наряду с ними часто проводятся парламентские слушания, которые как раз и выполняют во многом совещательноконсультативную роль, поскольку помимо депутатов и чиновников в них участвуют представители различных общественных объединений

144

(75). Конечно же, решения, принимаемые в рамках консультативных структур, носят лишь предварительный и рекомендательный характер и вовсе не обязательно становятся государственными актами, а выглядят скорее своего рода «протоколами о намерениях». Примером тому служит деятельность так называемых Трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений, в которых работают представители администрации, работодателей и наемных рабочих. (76).

В-третьих, процесс согласования и утверждения публичных решений содержит в себе сами активные методы и операциональные действия различных участников ППР (как государственных, так и негосударственных акторов), то есть реальные мероприятия по продвижению тех или иных вариантов закона или постановления. Одни участники ППР своими акциями и операциями пытаются оказать воздействие на поведение других участников этого процесса. Методы воздействия одних акторов на другие могут быть самыми разными: от прямой административной команды до использования рациональных аргументов убеждения. Во многом эти методы зависят от характера организационных отношений в том или ином государственном институте (представительно-законодательном или административно-исполнительном). К примеру, распоряжение Президента РФ заместителю Председателя Правительства побыстрее завизировать предпочтительный для него вариант правительственного постановления звучит как прямой приказ вышестоящего начальника, тогда как в парламенте указание руководителя партийной фракции рядовому ее члену проголосовать за избранный фракцией вариант закона, несмотря даже на всю мощь партийной дисциплины и политических обязательств, не становится абсолютно обязательной к исполнению командой, а оставляет все же депутату место для известного маневра.

145

Итак, какие же наиболее ходовые методы воздействия на поведение участников утверждения административных и законодательных решений используются в современной политической практике. В государственном управлении управленческие инструменты обычно подразделяются на методы убеждения и принуждения, прямого административного воздействия и косвенного экономического регулирования, и, наконец, на методы внешнего воздействия на социальные объекты, внутриорганизационного действия и процедурного действия (77). В отношении такой управленческой фазы, как согласование и утверждение публичного решения, можно выделить следующие семь основных методов операционального воздействия на ЛПР (в границах двухполюсной шкалы «принуждениеубеждение»): 1) силовое давление (например, угрозы применения санкций или насилия); 2) прямое приказывание (например, команда министру со стороны премьера); 3) косвенное указание (например, устная рекомендация патрона-руководителя своему политическому клиенту);

4)процедурное маневрирование (например, ускорение прохождения законопроекта или затягивание визирования административного акта);

5)ресурсное стимулирование (гарантии компенсировать затраты за проделанную работу посредством предоставления адекватных им ресурсов); 6) информационно-психологическое манипулирование (например, оказание воздействия при помощи компрометирующей информации и средств антирекламы), и 7) рациональное аргументирование (например, последовательное обоснование преимуществ и достоинств того или иного проекта решения). Нередко происходит так, что для того, чтобы обеспечить успешное прохождение в параламенте какого-то законодательного акта, заинтересованная в нем политическая группировка перед решающим голосованием использует не один лишь из этих методов, а целую их комбинацию, «надавливая на несколько работающих педалей

146

одновременно». Именно так происходило в Госдуме РФ в период голосования по процедуре импичмента Президенту Б.Н. Ельцину в конце 1990-х годов, который был инициирован оппозиционными ему депутатами из КПРФ.

В четвертых, процесс утверждения публичных решений содержит в себе, помимо уже перечисленных трех компонентов, типовые способы политического взаимодействия между основными участниками ППР, Использование типовых взаимодействий между главными игроками в ходе утверждения решений зависит во многом от характера упомянутых ранее видов организационных отношений, доминирующих в административных и законодательных институтах государственной власти: субординации и координации, «вертикального» подчинения и «горизонтального» соподчинения. Рядом американских политологов выделяются такие достаточно устоявшиеся в демократических институтах способы взаимодействия как процедурная игра, взаимоубеждение, торг, коалиционное строительство, взаимообмен т пакетная взаимоувязка, которые используются акторами при утверждении политических решений для реализации стратегий поддержки или оппонирования альтернативных проектов (78). Что же касается современной России, то очень часто политологи отмечают в ППР использование специфического обмена ресурсами, которое ныне получило такие названия, как неофициальное «телефонное право» и корпоративный «административный торг». Контроль за процессом утверждения государственных решений в постперестроечной России приобрел статус своего рода «политических денег», а «выпуск и исполнение указов Президента и законов (чистой административной валюты) были и остаются предметом ожесточенного торга между субъектами федерации и ветвями власти, минимизирующего их административную эффективность» (79). Политический торг является одним из наиболее

147

распространенных способов взаимодействия в ходе согласования и утверждения государственных решений как в исполнительных, так и в законодательных институтах. «Торг можно определить, как процесс, в котором двое или более участников, обладающих властными или управленческими статусами, пытаются приспособить свои частично несовпадающие цели для того, чтобы сформулировать такой курс действий, каковой являлся бы приемлемым, хоть и не оптимальным для каждого из игроков» (80), - отмечает Дж. Андерсон. Кроме политического торга конечно же используются и другие интерактивные способы согласования (или блокирования) поведения ЛПР.

Для того, чтобы несколько упорядочить существующий многообразный опыт взаимодействия игроков при утверждении публичных решений, можно выделить следующие основные типы политических интеракций: 1) «прямое доминирование» (когда президент отдает прямую команду подчиненному ему главе правительства принять нужное ему постановление); 2) «косвенное патронирование» (когда глава администрации президента предлагает лидерам проправительственной фракции провести через голосование в парламенте интересующие исполнительные органы законопроекты); 3) «политический торг» (когда лидеры двух ведущих и конкурирующих фракций парламента достигают временного компромисса по одному вопросу, несмотря на наличие расходящихся интересов по многим другим более крупным и серьезным вопросам); 4) «договорная коалиционность» (когда две или болеее влиятельных политических группировок достигают соглашения об образовании прочного союза (или блока) по целому «пакету решений» и на относительно длительный срок, поскольку ими признается наличие пересекающихся или сходящихся интересов), и наконец, 5) «взаимное сдерживание» (когда идет острая конкурентная борьба вокруг проекта решения, где

148

участники его утверждения применяют взаимное блокирование соревнующихся проектов и не желают идти на компромиссы).

Выделяя подобные «идеальные типы» взаимодействий между участниками утверждения решений, нельзя забывать о том, что

впрактике политического общения могут соединяться взаимосвязи разного характера. Внутри государственного аппарата «довольно часто починенные участники пытаются конвертировать отношения простого подчинения в отношения ведения торга» (81). Несмотря на то, что «прямое доминирование» и «косвенное патронирование» вытекают во многом из «вертикально-субординационных» отношений акторов, неравных по своему политическому статусу, тогда как прочие способы взаимодействия в основе своей имеют горизонтальнокоординационные» отношения статусно относительно равных участников, грани между этими «архетипами» в реальной жизни порой весьма подвижны. К примеру, в ряде российских регионов трудно порой точно идентифицировать «сигналы», исходящие от губернатора

внаправлении политически зависимых от него «своих» (но вроде бы статусно автономных) депутатов местного парламента, в момент ключевого голосования: «мягкая просьба» по форме это или же «жесткий приказ» по содержанию.

Витоге в результате соединения работы различных блоков механизма утверждения на выходе этой фазы появляется официальное решение, имеющее легитимную и легальную силу. Перед политиками и администраторами теперь встает уже новая задача – воплотить утвержденное решение в жизнь и добиться получения от его реализации удовлетворительных результатов.

2.5. Реализация государственных решений и результаты их осуществления.

149

После того, как государственное решение утверждено и подписано, обнародовано и опубликовано, данный правовой акт вступает в законную силу. Теперь решение становится государственным документом, который должен быть принят к практическому применению и обязательному исполнению. С этого момента и начинается фаза осуществления государственного решения, связанная с механизмом обеспечения реализации его положений и контроля за ходом исполнения принятого правового акта.

Что же подразумевается под понятием «реализация решений»? В современной российской практике государственного управления весьма часто употребляется словосочетание «механизмы реализации (или исполнения)» в отношении тех или иных административных решений, тогда как словосочетание «механизмы правоприменения» (или нормоприменения) используется в отношении выполнения актов законодательных. Известные американские политологи Дж. Пресман и А. Вилдавски дают следующее определение понятия «реализация решений» (policy implementation), подразумевая под последним «процесс взаимодействия совокупности целей с набором акций, которые претворяются в жизнь адекватно достижению этих целей» (82). Довольно близко подходит к данной дефиниции В.В. Лобанов, определяя реализацию государственных решений, как постоянный, динамичный и планомерный процесс использования ресурсов для достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти, и, прежде всего, исполнительная власть, а также институты гражданского общества» (83). Таким образом, реализация решений в известной степени выражает сам ход претворения определенными акторами реальных мероприятий в практической деятельности для достижения ожидаемых результатов, тогда как на предыдущих фазах эти меры и их результаты содержатся в дизайне решения только в виртуальной ипостаси – в

150