Degtyarev_A_A_Prikladnoy_politicheskiy_analiz

высших администраторов и государственных чиновников, работающих в Администрации Президента и Правительстве РФ, тесно связанных с крупным сырьевым бизнесом. В частности, руководитель президентской администрации А. Волошин, являющийся по совместительству председателем Совета директоров РАО «ЕЭС» не без успеха предпринимал попытки притормозить темпы прохождения и изменить содержание «пакета по электроэнергетике» с тем, чтобы выторговать уступки, выгодные крупному сырьевому бизнесу. Достаточно негативное отношение к проекту реформы «по Чубайсу» просматривалось и со стороны «семейной» группировки российского правительства (М. Касьянов и др.), также пытавшейся сдержать и скорректировать «горизонтальную» версию пакета реформистских решений. Далее, важную компоненту «коалиции противостояния» варианту, подготовленному менеджерами РАО «ЕЭС», составила группа представителей политических элит ряда сырьедобывающих регионов, тесно взаимодействующих с соответствующими крупными финансово-промышленными корпорациями. И наконец, по ряду разных материальных, политических и идеологических причин в ходе обсуждения пакета законопроектов по энергореформе, представленного в основном в формате РАО «ЕЭС», определенное противодействие оказали представители ряда депутатских фракций и групп Госдумы (КПРФ, Яблоко и др.) и Совета Федерации.

Тем не менее, «коалиция поддержки» альтернативного «горизонтального» варианта пакетного решения по реформе вначале одержала победу при обсуждении его в Правительстве РФ, а затем добилась положительного исхода голосования по указанным закононпроектам первоначально в Государственной Думе, а затем и в верхней палате парламента – в Совете Федерации. В мае 2003 года Президент подписал пакет федеральных законов по электроэнергетике и реформа отрасли вступила в силу. Таким образом, А. Чубайсу и

131

менеджерам РАО «ЕЭС» удалось продвинуть тот дизайн публичных решений, который удовлетворял «формуле интересов» выстроенной ими «коалиции поддержки» альтернативного варианта, включавшей в себя ряд влиятельных политических акторов, начиная от питерских группировок «либеральных экономистов» и «силовиковадминистраторов», и заканчивая частью отечественного крупного бизнеса (Газпром, Интеррос и др.).

Следующий аспект анализа фазы согласования и утверждения государственных решений связан с принципами и критериями их выбора, а также с правилами игры между политическими акторами, то есть с базовыми ориентирами и регулятивами, выступающими в виде некой «навигационной системы» ППР. Чем или кем руководствуется депутат в момент обсуждения и голосования законопроекта? Мнением руководителя фракции или решением съезда партии, материальными выгодами и корыстными посулами, обещанными или «проплаченными» лоббистами, рациональными принципами диагностики или эмоциональным воздействием массовой психики, нормами права или максимами морали, давлением СМИ или учетом настроений избирателей, звонком из президентской администрации или же собственной гражданской позицией? Попросту говоря, возникает вопрос о том, к чему сводятся основные пружины и ограничения, которые вынуждены учитывать ЛПР в период выбора и утверждения государственного акта. Ответы на поставленные вопросы зависят от многих условий, но, прежде всего, от характера агента, принимающего публичные решения (индивидуального или коллективного), а также от правил и принципов, критериев и ограничений, которыми ЛПР при этом пользуются. Ведь одно дело, когда решение принимается политиком индивидуальным образом (хотя чаще всего далеко не «в гордом одиночестве»); другое дело, когда коллегиальное решение принимается малой группой,

132

насчитывающей одиндва десятка человек, ну а совсем уже особое дело это коллективное принятие законопроекта в парламенте, насчитывающем несколько сотен депутатов, которые разбиты на множество группировок и фракций. «В первом случае центр тяжести переносится на выяснение тех критериев, которые индивид использует для того, чтобы сделать свой выбор, - замечает по этому поводу Дж. Андерсон, продолжая далее, - Ну, а вот в последних фокус смещается на процесс формирования большинства, при помощи которого инициаторы несколько иначе добиваются поддержки специфических решений» (64). Опять же, в одном случае делается индивидуальный выбор, тогда как в других, - выбор групповой или коллективный.

Правила и нормы группового выбора заметно отличаются от принципов и критериев выбора индивидуального. Ведь, как уже ранее говорилось, президенту гораздо проще (с формальной точки зрения) не подписывать свой собственный указ, чем пользоваться правом вето в отношении поступившего к нему законопроекта, принятого и одобренного большинством двух палат парламента. Вначале следует остановиться на рационально-эвристических принципах индивидуального выбора ЛПР. Здесь обычно выделяют три вида стратегии выбора, опирающиеся, соответственно, на три основных принципа (или критерия): 1)»пессимизма»; 2) «оптимизма» и 3) «среднего выигрыша». Для того, чтобы осуществить первую стратегию «пессимистического выбора», политик опирается на правило «рассчитывать на худшее», по другому называемое критерием «максимина». При использовании правила «пессимизма» ЛПР следует осторожной стратегии поведения, учитывая возможность возникновения наихудших для него исходов развития проблемной ситуации при принятии публичного решения. Л.Г. Евланов по этому поводу заключает, что «оптимальное по критерию пессимизма решение определяется путем отыскания для каждого решения наихудшей

133

оценки по всем ситуациям и далее определяется из этих наихудших оценок наилучшая, которая и указывает на оптимальное решение» (65).

Второе правило, наоборот, соответствует оптимистической стратегии выбора и поэтому его называют правилом «оптимизма», или критерием «максимакса». Девиз этой, довольно рискованной, стратегии выбора звучит так: «расчитывай на лучший случай». Исходя из этого правила ЛПР делает выбор публичного решения, основываясь на расчете наилучших исходов при данном индивидуальном выборе. А вот третья, более рациональная и умеренно-прагматическая, стратегия основывается на так называемом правиле «среднего выигрыша», который базируется не на высоком риске, а на расчете вероятности и полезности данного решения. В реальной практике государственного управления политики и администраторы нередко пытаются соединить в одной стратегии выбора разные правила: осторожность «пессимизма» и рискованность «оптимизма», хотя довольно часто используют и умеренный принцип «среднего выигрыша», во многом ориентированный на тот расчет, что возможно не лучшее решение имеет достаточные шансы для того, чтобы его удалось продвинуть и реализовать в практической публичной политике.

По другому дело обстоит с правилами группового выбора при принятии коллегиальных решений. В узком смысле слова под групповым выбором понимается принятие коллективных решений на основе согласования индивидуальных предпочтений членов группы (66). В таком же ракурсе групповой выбор сводится к правилам рационализации и оптимизации коллективных решений, принимаемых коллегиальными органами государственной власти. В широком же смысле понятия группового выбора должно также включить в себя ряд таких характеристик, как учет значения решаемой проблемы и ее контекста, доминирующих (формальных и неформальных) норм и критериев морали и права, качества используемых знаний и

134

информации, культурных стереотипов и психологических установок, и др. Тем не менее, опираясь на рациональную базу принятия решений, можно выделить два основных принципа оптимизации принятия коллективных решений, принцип большинства и принцип диктатора, которые используются, соответсвенно, в коллегиальных органах представительной и исполнительной власти. Несмотря на то, что вроде бы они на первый взгляд находятся на разных полюсах в совокупности ориентиров ППР, задавая демократический или автократический стиль принятия решений, между ними есть и нечто общее. Последовательное использование этих принципов приводит к тому, что ни в первом, ни во втором случае не учитываются в полном объеме интересы всех членов группового органа, принимающего публичное решение. При этом во втором случае этот «неучет» проявляется еще в большей степени, чем в первом, где доминирует все же большинство над меньшинством, а не наоборот.

Принцип большинства при принятии публичных решений исходит из того, что групповой выбор в коллегиальном органе власти должен соответствовать определенному предпочтению коалиции, которая имеет число членов, превышающий некий порог. Если говорить о простом (или арифметическом) большинстве, то данный порог (коэффициент) должен быть больше половины участников группового ЛПР (50% + 1 голос), а в случае абсолютного (или квалифицированного) большинства речь идет о пороге в 2/3 (66% + 1 голос), или даже в 3/4 (75% + 1 голос), который требуется преодолеть для принятия государственного акта. В нашей стране согласно соответствующему регламенту Государственная Дума принимает федеральные законы на основе принципа простого большинства, а федеральные конституционные законы и преодоление вето – на базе принципа квалифицированного большинства.

135

А вот в административно-исполнительных органах власти многие решения, несмотря на коллективный характер их подготовки и обсуждения, утверждаются в соответствии именно с принципами диктатора. Возьмем заседание коллегий министров и ведомств, региональных и муниципальных администраций, и, наконец, принятие решений в федеральном Правительстве или Совете безопасности. Голос Президента России, Председателя Правительства РФ или Мэра Москвы в момент принятия политических решений в рамках органов власти играет определяющую роль по отношению ко всей остальной части членов той или иной коллегии, даже или глава той или иной администрации оказался в «полном одиночестве» в момент утверждения соответствующего акта управления. В соответствии с принципом диктатора в качестве предпочтения группового выбора берется предпочтение руководителя, занимающего более высокое иерархическое положение, чем иные члены коллегии, и поэтому обладающего правом выслушать участников обсуждения и учесть их мнения, но в итоге предпочесть свою собственную точку зрения. «По существу групповое предпочтение в данном случае соответствует индивидуальному предпочтению» (67). Конечно же, в чистом виде «принцип диктатора» используется достаточно редко, например, при военном положении и чрезвычайных ситуациях, когда политику приходится брать на себя всю ответственность за утверждаемые кризисные решения. Таким образом, принятие решений в законодательных органах исходит из правила «паритетности» голосов, тогда как принятие административных актов в коллегиях исполнительных органов опирается на правило «иерархичности» ролей участников их согласования и утверждения.

Последнее по счету (но не по значению) измерение фазы согласования и утверждения публичных решений отражает организационные формы и регламентирующие процедуры,

136

формальные методы и неформальные способы действия и взаимодействия основных политических акторов. Тут, наконец, мы встречаемся с такими различными институциональными типами общения участников ППР, как, во-первых, «внутренняя», то есть внутригосударственная, координация и субординация, и во-вторых, «внешние», общеполитические, консультации государственных агентов с негосударственными акторами при утверждении публичных решений. В указанном ракурсе перекрещиваются разнообразные компоненты механизма принятия решений: организационные структуры и регламентарные процедуры, операциональные действия и кооперативные взаимодействия

Все описанное образует весьма замысловатые рисунки на такой, особого рода материи, как принятие политических решений. Каким же образом их можно истолковать или же, наоборот, изобразить их? Каковы те основные аналитические единицы, при помощи которых становится возможным «декодировать» организационноинструментальный блок решений на этапе их согласования и утверждения?

Попробуем подойти к ответам на поставленные выше вопросы. Прежде всего, здесь, в свою очередь, нужно учитывать «тройственный» характер функционирования организационного механизма согласования и утверждения решений, который обусловлен «триадичностью» и «трехмерностью» самой природы институционального общения людей. Что же здесь имеется в виду? Вопервых, под «триадичностью» политических институтов понимается некий «треугольник политического общения», включающий в себя взаимодействие трех основных сторон: политиков-руководителей (ЛПР), чиновников-исполнителей, и, наконец, самих граждан, выступающих в качестве потребителей и адресатов публиччных решений (68). И, во-вторых, организационно-институциональный блок

137

механизма ППР может быть представлен в ракурсе трех базовых измерений: 1) как «модель-установление» (организационный дизайн), включающая в себя совокупность процедурных (регламентарных) норм; 2) как «иерархия-учреждение», то есть форма кооперативной организации, или организационное объединение (организованная общность), и 3) как «алгоритм-действие», заключающееся в совместной деятельности людей, что состоит из набора последовательных и сопряженных акций и интеракций, которые осуществляются в соответствие с определенным процедурным алгоритмом (69).

Например, если происходит утверждение постановления Правительства РФ, то его подготовка и согласование осуществляется в соответствие с четкими процедурными нормами правительственного регламента и других правовых актов. С другой стороны, обсуждение и согласование этого постановления происходит в рамках тех или иных организационных форм: отделов и департаментов министерств и ведомств, межведомственных совещаний и комиссий, аппарата и секретариатов кабинета правительства, и, наконец, собственно на заседании российского правительства. Но если посмотреть на прохождение этого документа с точки зрения кооперативной и скоординированной деятельности множества людей, которая состоит из последовательных операций и сопряженных взаимодействий (согласования и голосования, обсуждения и убеждения, и др.), то здесь можно заметить реальную работу индивидов и групп по определенному алгоритму. Таким образом, для того, чтобы успешно продвинуть проект правительственного решения, необходимо, вопервых, следовать административно-процедурным нормам регламента, во-вторых, делать все это, переходя «из кабинета в кабинет», то есть привлекая существующие организационные формы (от межведомственного совещания до визирования в секретариате вице-

138

премьера), и, в-третьих, нужно осуществлять свои действия в сопряжении с действиями других чиновников и политиков, при этом работая по принятому в рамках данной бюрократической культуры кодексу формальных процедур и неформальных обычаев, упорно торгуясь со своими оппонентами, и в итоге шаг за шагом двигаясь к моменту утверждения заветного проекта постановления.

Для того, чтобы каким-то образом упорядочить разные компоненты управленческой деятельности, входящие в организационно-инструментальный блок утверждения решений, попробуем построить некую матрицу его форм и методов (см. Таблицу

5).

Во-первых, утверждение государственных решений происходит в соответствии с определенными в рамках той или иной политикоправовой культуры формальными процедурами и неформальными обычаями, которые составляют в целом официальные регламенты и неофициальные ритуалы. В свей известной монографии «Сущность решения» (1971) профессором Гарвардского университета Г. Аллисоном вводится в оборот специальное понятие «стандартных

139

операциональных процедур (СОП)», в рамках которых политиками и администраторами принимаются публичные решения. Г. Аллисон отмечает, что простых конвенций между участниками принятия решений для регулирования и координации отдельных их действий в ходе этого процесса. «Но наиболее важные процедуры коренятся в мотивационной структуре организации или даже в организационных нормах, базовых установках, профессиональной культуре и операциональном стиле ее членов» (70). Здесь следует заметить, что под процедурами понимаются как процедурные нормы, регламентирующие некую идеальную модель порядка действий ЛПР, так и собственно их практические акции и операции, в той или иной степени соответствующие установленному регламенту политического поведения. В публичном, административном и парламентском праве процедуры определяются как особые процессуально-регламентарные нормы, регулирующие порядок действий в ходе принятия решений органами исполнительной и законодательной власти, или же регламентарно установленная последними совокупность последовательных действий по реализации государственных полномочий и функций (71). В подобном ключе М,И, Левина подчеркивает, что парламентские процедуры есть процессуальные нормы, которые «регламентируют порядок, формы и методы организации и деятельности парламента» (72). К примеру, в нашей стране в регламентах Государственной Думы и Правительства четко определены процессуальные нормы, устанавливающие порядок голосования при утверждении законодательных или подзаконных актов: конституционных и федеральных законов, правительственных постановлений и распоряжений, и т.д. (73). Таким образом, такие методы голосования, как использование простого и квалифицированного большинства, открытого и тайного рейтингового или поименного способов, опираются на определенные процедурные

140