kovalev_ns_red_territorialnoe_planirovanie_i_prognozirovanie

ния которых обязательны для соблюдения на уровне муниципалитетов (коммун).

Коммуны осуществляют значительную часть планирования (зонирования) и почти полное регулирование землепользования. Вышестоящие органы управления могут вмешиваться в процессы планирования развития территорий коммун и землеустройства лишь тогда, когда особые общественные цели Федерации или федеральной земли требуют отклонения от принятых коммуной решений. В этих случаях вышестоящие органы компенсируют коммуне возможные потери, ущерб и издержки, возникшие при переработке или корректировке местных планировочных документов.

Основной документ, определяющий развитие территории в муниципальных образованиях, – Планы использования земель (территорий) коммуны. Только в 2002 г. на основании этих планов и проектов землеустройства в Германии было сформировано около 230 тыс. новых земельных участков.

План использования земель (территории коммуны) состав-

ляют в масштабе 1:10 000 для всей территории муниципалитета. Он должен соответствовать планам более высокого уровня. В этом плане территорию муниципалитета делят по видам использования и на его основе разрабатывают планы застройки земель.

В плане использования земель:

уточняют общую площадь, структуру и виды использования земель общины, а также ее границы;

определяют, исходя из планов более высокого уровня, предполагаемое размещение объектов инфраструктуры, имеющих значение для государства, федеральной земли и региона;

устанавливают вид (целевое назначение) использования территории;

разрабатывают перспективы градостроительного развития территории, определяют земельные участки для расширения поселений, под промышленные и другие объекты и т. д.;

уточняют месторасположение и площади застраиваемых земельных участков;

определяют площади под транспортные коммуникации, зеленые насаждения, водные объекты, территории расположения и разработки полезных ископаемых;

301

уточняют площади сельскохозяйственных и лесных угодий. Планы использования земель коммун разрабатывают на перспективу в 5 ...15 лет. Они дают представление о развитии территории в общих чертах и взаимно согласовывают с соседними муниципальными образованиями и с вышестоящими органами управления, которые могут оказать существенное воздействие на эти планы. Эти органы вправе установить определенные цели, процедуру составления и утверждения планов использования земель, размеры земельных участков; дать указания относительно способов их застройки; определить подлежащие и не подлежащие застройке земельные участки; утвердить порядок определения застраиваемых территорий на участках различного целевого назначения и принимать решения о допустимости строительства

на той или иной территории.

Планы использования земель подлежат широкому общественному обсуждению в течение одного месяца с целью обеспечения «прозрачности» целей планирования, поиска альтернативных решений, соблюдения общественных и личных интересов, получения и рассмотрения жалоб.

Поэтому при разработке планов руководствуются следующими принципами:

созданием здоровой среды для жизни, труда населения; обеспечением равных условий для формирования и развития

собственности разных слоев населения, удовлетворение их социальных и культурных потребностей, социально ориентированное развитие землепользования на благо всего общества и отдельных граждан;

охраной окружающей природной среды; охраной объектов и сооружений исторического и культур-

ного наследия; экономным обращением с землей, оптимизацией использо-

вания земельных участков; созданием условий для поступательного развития экономи-

ки, транспорта, снабжения, культуры и спорта; выводом промышленных предприятий из жилых зон, недо-

пущением жилого строительства вблизи промышленных районов, предотвращением губительного воздействия индустриальных и

302

коммунальных объектов на окружающую природную среду, недопущением образования анклавных поселений.

Процесс разработки планов использования земель (территорий) муниципальных образований состоит из четырех стадий:

1)инвентаризация существующего землепользования;

2)анализ состояния и использования земель;

3)составление прогноза и альтернативных сценариев развития землевладения и землепользования на перспективу;

4)разработка плана организации рационального использования и охраны земель общины на перспективу.

План использования земель общины в соответствии с § 2 Строительного кодекса разделяют на подготовительный и окончательный. Окончательный вид данный план приобретает после его обсуждения, рассмотрения, внесения поправок и утверждения.

Он имеет текстовую (обоснование) и графическую (карты) части.

План застройки земельного участка имеет форму проекта.

Его разрабатывают на конкретный земельный массив, подлежащий застройке. В нем показывают застраиваемые и незастраиваемые площади, размер, ширину, глубину, минимальные площади строительных участков, дают предложения по технологии и методам строительства. Данный план в городских условиях разрабатывают в масштабе 1:500, а при менее сложной ситуации в масштабе 1:1000 или 1:2000.

Перечисленные выше планы служат основой для вынесения постановлений о размерах и месторасположении земельных участков для строительства, видах строительства, территориях с надстраиваемыми элементами, допустимых строительных элементах и конструкциях и т. д.

Программа планирования использования территории разработана в Германии очень основательно, от самого низкого уровня

–застройщика, действия которого обоснованы Положением о строительстве в Федеральном законе страны, до самого высокого

–государства, т. е. нормативно-правовая база данной страны может обеспечить комплексное решение возникающих проблем, увязывает национальные, региональные и местные интересы при

303

организации рационального использования земель и охраны, служит средством реализации земельной политики Германии.

4. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Швеции

ВШвеции, как и в Канаде, система прогнозирования относится

кчислу наиболее централизованных. По существу там функционирует общегосударственная служба прогнозирования. Секретариат по проблемам изучения будущего при канцелярии премьер-министра отвечает за мобилизацию прогнозной информации для министерств, правительства в целом, а также для ведущих финансовопромышленныхкорпораций. Секретариат координирует прогнозные разработки в исследовательских центрах, организует при необходимости специальные исследовательские группы, выступает посредником при подряде контрактов на прогнозы и инициатором разработки комплексных прогнозов по наиболее актуальным для правительства общим проблемам (энергетика, материально-сырьевая база, внешняя торговля, социальные последствия научно-технического прогресса и др.). За разработку военно-политических прогнозов отвечает Национальный институт оборонных исследований. Обмен информацией осуществляется через Шведскую ассоциацию изучения будущего.

Система планирования и использования земель в Швеции сводится к следующему.

Каждый земельный собственник в соответствии с законодательством отвечает за устройство принадлежащего ему земельного участка. При этом, если он хочет изменить целевое назначение в использовании своей земли или начать строительство, необходимо разрешение от местных (муниципальных) властей, а в ряде случаев – и от специальных служб (охраны природы, лесного хозяйства и т. д.). Если собственник земель хочет изменить границы своего участка (продать часть земель, присоединить дополнительный земельный участок, свести свои земельные участки в один массив и т. д.), он должен получить, кроме того, разрешение

304

у землеустроительных органов (Real Property Formation Authority).

Политику в области планирования использования земель в Швеции определяют местные органы власти (муниципалитеты, коммуны). Они ответственны за развитие инфраструктуры территории и осуществление природоохранных мероприятий [физическое (территориальное) и природоохранное планирование].

Государственные органы власти через свою региональную (окружную) администрацию могут влиять на планировочные решения местных органов только:

при конфликтах и территориальных спорах между коммунами;

необходимости соблюдения национальных интересов в области землепользования, охраны здоровья и безопасности;

в случае размещения природных объектов или элементов инфраструктуры, имеющих региональное или государственное назначение (автомагистралей, заповедников, аэропортов и т п.).

Основной закон, регулирующий планирование использования земли в Швеции, – Закон о планировании и строительстве. В соответствии с этим законом каждая коммуна (муниципалитет) составляет на всю площадь, находящуюся в ее ведении, план развития муниципальной территории (The Municipal Comprehensive Land Use Plan). Этот план разрабатывает на уровне схемы планировщик или архитектор муниципалитета при участии землеустроителя.

Он содержит в себе предложения по развитию местной промышленности, жилищно-коммунального хозяйства, резервированию территорий для расширения населенных пунктов, размещению природоохранных зон и зон рекреации, охране природы, использованию прибрежных территорий. Аналогом такого плана на сельские территории в России служили схемы районной планировки, составляемые в сельских административных районах в 60...70-е годы прошлого столетия, и градостроительные генеральные планы, разрабатываемые в городах.

Общий план развития муниципальной территории не имеет форму закона, т. е. не является юридическим документом. Он со-

305

держит в себе лишь принципиальные, общие решения намечаемой на перспективу организации рационального использования и охраны земель административно-территориального образования.

Юридическую силу имеет Детальный план развития части территории (Detailed Development Plan). Данный план разрабатывают на срок от 5 до 15 лет, и он обязателен как для земельных собственников, так и для различных властей (управлений). Использование земель и всю застройку территории регулируют этим планом. Если инвесторы хотят застроить район, они обязаны согласовать намеченные мероприятия с этим планом, а при его отсутствии – заказать его разработку. Окончательное решение о том, составлять этот план или нет, принимает муниципалитет. Он также обязывает планировщиков согласовать этот план с Общим планом развития территории.

Вдетальных планах развития части территории в различных муниципалитетах Швеции отображают:

деление земель на различные функциональные площади (жилая зона по типам застройки, общественные земли: улицы, скверы, парки и т. д., площади под водой и прибрежные земли, резервные зоны);

дизайнерские решения по устройству этих площадей (разбивка на кварталы, участки и т. п.);

размещение основных элементов инфраструктуры: дорог, проездов, инженерных сетей.

Всоставе детального плана или в качестве самостоятельного документа разрабатывают План ограничений и обременений в использовании земли (Area Regulations).

Вэтом документе обязательно устанавливают природоохранные требования, охранные и санитарно-защитные зоны, сервитуты в соответствии с планируемым использованием земельных и водных ресурсов. Система планирования использования и охраны земель в Швеции показана на рис. 2, а на уровне муниципального образования – на рис. 3.

306

Разработка общего и детальных планов развития территории муниципальных образований в Швеции состоит из множества этапов и достаточно длительна. Это объясняется тем, что различные изменения в организации территории в будущем на многие годы будут определять земельные отношения и вид использования земель, что требует учета многочисленных интересов (собственников земли, органов местной власти, государства). Поэтому процесс планирования использования и охраны земель имеет большой общественный резонанс.

Разработку планов осуществляют в несколько этапов:

1)разработка концепции развития территории и ее обсуждение в законодательных органах власти;

2)составление предварительного плана и предложений по развитию территории, которые предлагают органы архитектуры, строительства и землеустройства;

3)проведение консультаций и предварительных согласований основных предложений по развитию территории с администрацией графств (областей), департаментами и управлениями по регистрации недвижимости, сельского и местного хозяйства, муниципальными властями и другими заинтересованными лицами;

4)уточнение предварительного плана по результатам согласований;

5)всенародное обсуждение плана, опубликование его положений в средствах массовой информации, организация выставок, референдумов и т. д.;

6)подготовка общего доклада и рекомендаций по совершенствованию плана по результатам проведенных дискуссий;

7)составление окончательного варианта плана развития территории;

8)утверждение плана муниципальными властями и его опубликование.

Важный инструмент планирования и организации рационального использования и охраны земель в Швеции – проекты территориального (межхозяйственного) землеустройства, связанные с консолидацией земельных участков. Эти проекты называют проектами консолидации земель (Land Consolidation project).

308

Консолидация (объединение) земель была необходимой в связи с тем, что уже в XVIII в. мелкое парцеллярное землевладение с чересполосицей, узкополосицей, длинно- и дальноземельем тормозили сельское хозяйство. Мозаичность (фрагментация) земель сделали крестьян сильно зависящими друг от друга. Они должны были сеять и собирать урожай в одно и то же время, преимущественно коллективно, и выращивать одни и те же культуры.

Первый Закон о консолидации земель в Швеции был принят в 1757 г. Новые правила были введены в действие в 1807 году, а затем и в 1827 г. В 1828-1922 гг. консолидация земель была проведена на 20 млн га сельскохозяйственных и лесных земель. Число хозяйств, затронутых консолидацией, составляло 287 тыс. Причем 83 тыс. из них пришлось переселять на новое место.

С 1922-го по 1972-й гг. в Швеции действовали специальные правила консолидации земель, учитывающие специфические условия отдельных округов. В 1972 г. в Швеции был принят закон «Акт о формировании недвижимости», который определял основные требования землеустройства и упорядочил процедуру консолидации земель.

5. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в Китае

Большая заселенность Китая, необходимость обеспечения всех людей продовольствием и их занятости в целях предупреждения социальных потрясений и конфликтов, которые могут привести к разрушению государства, обусловливают жесткую земельную политику Центрального Правительства, четкий порядок и контроль развития землепользования.

Земельная политика КНР в соответствии с Законом об управлении землями (ст. 3) основывается на оценке земель, их рациональном использовании и эффективной защите обрабатываемых территорий.

Для этого народные власти всех уровней составляют генеральные планы, в которых определено целевое назначение и использование земельных участков, улучшение земельных ресур-

309

сов, усиление контроля землепользования, предотвращение незаконного занятия и использования земельных участков.

Для этого все земли классифицируют на три категории: используемые для сельского хозяйства, для строительства и неиспользуемые земли. Государство строго ограничивает перевод земель для сельского хозяйства в земли для строительства, контролирует общую площадь земель, используемых под строительство, и предоставляет особую защиту обрабатываемым землям.

Земли сельского хозяйства – это земли, непосредственно используемые для сельскохозяйственного производства, включая пашню, луга, орошаемые участки и водохранилища, а также водные поверхности для ведения аквакультуры.

Земли для строительства – это земли для строительства зданий и других строений, включая участки для городской и сельской жилой застройки, для коммунального хозяйства, для промышленности и добычи полезных ископаемых, для средств связи и водохранилищ, для туризма и военных объектов.

Неиспользуемые земли – земли, не относящиеся к сельскому хозяйству и строительству.

Все предприятия и граждане должны использовать землю в строгом соответствии с ее целевым назначением, определенным в генеральных планах.

Для планирования и осуществления землеустроительных мероприятий в Китае в соответствии с Законом об управлении землями разрабатывают генеральные планы использования земель на перспективу на срок, который устанавливает Госсовет. Эти землеустроительные документы разрабатывают народные власти всех уровней на основе планов экономического и социального развития с учетом необходимости улучшения земельного фонда страны, защиты национальных ресурсов и окружающей среды, наличия земли и потребностей в земле под строительство различных производственных объектов.

Основные задачи генеральных планов:

определение потребности в земле и контроль общего количества земли, используемой под строительство;

310