kovalev_ns_red_territorialnoe_planirovanie_i_prognozirovanie

Все разрабатываемые планы составляют с учетом следующих требований:

они должны являться частью физического планирования (Physical planning), т. е. трансформировать земельную политику в конкретную схему развития территории и показывать, как, почему, где и когда изменять целевое назначение земельных участков, строить или сносить здания и сооружения, осуществлять природоохранные и другие меры; это не планы охраны здоровья, социальной поддержки или экономического развития, это перспективы развития землепользования, хотя и учитывающие вышеперечисленные моменты;

разрабатывают их на длительную перспективу: генеральный план – 20...30 лет, план развития территории округа (района – 15 лет, муниципальный план – 5...15 лет), хотя должны учитывать реальный переход от настоящего к будущему, что может повлечь за собой разработку плана первой очереди с обычным сроком в 5 лет;

данные планы должны быть комплексными, всесторонними (Comprehensive Plan), учитывать не только использование земель, но и развитие строительства, транспорта, коммунальных систем, рекреации и др.;

планы должны проводить в жизнь земельную политику, хотя в ряде штатов США они могут и не приобретать силу закона; в других случаях они служат юридической основой для зонирования, перепланировки, планирования бюджета и различных улучшений;

данные планов должны помогать властям, планировочным комиссиям, мэрам, главам администраций различного уровня, менеджерам принимать решения в области развития землепользования.

Основу планирования использования земель в штатах США составляет зонирование территории. Согласно определениям Американской ассоциации планировщиков и Международной ассоциации городского управления (The International City Management Association), под зонированием понимают деление территории муниципалитета (или округа) на зоны (районы) для целей регулирования использования земель, находящихся в частной собственности. Зонирование территории закрепляется соот-

281

ветствующим местным законом или декретом (Zoning ordinance), который включает в себя план зонирования и правила использования земель в различных зонах.

ВСША наиболее распространены виды зон: жилая (низкой, средней и высокой плотности застройки); промышленная; коммерческая; транспортная, коммуникаций и утилизации; торговая; обслуживания (сервиса); культурная, развлечений и рекреации; использования ресурсов и добычи полезных ископаемых (сельскохозяйственная, лесная, имеющая отношение к сельскому и лесному хозяйству, рыболовства, добычи полезных ископаемых и др.); водные площади, неразвиваемые и резервные территории.

Всоответствии со «Стандартной инструкцией кодирования использования земель» в США предлагалось выделить 9 основных категорий и 99 классов земель для зонирования.

Для каждой зоны устанавливают одинаковый правовой режим, в рамках которого дают перечень основных, вспомогательных и временных видов использования земли и строений, предельные размеры площади участка, ограничения размеров строений и их размещения на участке, плотности застройки, соотношение площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.

Вплане зонирования территории города также показывают: минимальный размер земельного участка, его минимальную протяженность (длину) со стороны улицы, предельную высоту застройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка, минимальную или максимальную площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка), совместимость зданий с точки зрения эстетико-архитектурных требований.

Вдополнение к плану зонирования разрабатывают правила межевания или перепланировки земель (Land Subdivision Regulation), которые вместе с первым документом используют для контроля землепользования.

Правила межевания или перепланировки содержат требования и стандарты, которые необходимо выполнять при разделении фермерских или резервных (свободных) земель на массивы и зе-

282

мельные участки в ходе развития городских территорий. Эти требования и стандарты определяют размер и форму земельных участков, кварталов, ширину и длину улиц, строительные нормы

иправила размещения дорог, обочин, коллекторов, водопроводных магистралей, тротуаров, пешеходных дорожек.

Всвязи с урбанизацией в США постоянно требуются новые земли для роста и развития городов. Как правило, это прилегающие сельскохозяйственные территории с плодородными землями, которые находятся в частной собственности. Поэтому через механизм планирования использования земель и зонирования территории государство ищет компромисс между общественными и частными интересами, между природоохранными требованиями

иинтенсификацией природопользования, ограничивая изъятие ценных сельскохозяйственных угодий для нужд городов, промышленности, транспорта и иных несельскохозяйственных целей.

Поэтому в США сформировалась система законодательства, ограничивающая перевод сельскохозяйственных земель в иные категории. К ним относятся: федеральный Закон о защите сельскохозяйственных земель (1981г.), Закон о фермах для будущего (1990 г.), законы штатов о сельскохозяйственных районах. Последние дают земельным собственникам возможность и стимулы войти в эти районы на основе следующих механизмов и льгот: ослабления на уровне штатов и местного уровня законодательных правил, которые, так или иначе, препятствуют сельскохозяйственной деятельности; зонирования сельскохозяйственных земель; дифференциации налогообложения; ограничения на действия, связанные с исключительным владением землей; программ получения «права на развитие». Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает изъятие сельскохозяйственных земель.

Отношение земель к разряду сельскохозяйственных в плане зонирования дает возможность ряду судебных органов запретить несельскохозяйственное использование земель.

Планы использования и охраны земельных ресурсов реализуются через специальные программы регулирования землепользования.

283

внутрихозяйственного землеустройства. Эта помощь заключалась в предоставлении фермерам соответствующего оборудования, техники, а также кредитов и консультационных услуг по выполнению некоторых технических работ по реконструкции землепользования.

Рекомендации по организации рационального использования фермерских земель основаны на классификации сельскохозяйственных угодий по следующим признакам: почвы, их гранулометрический состав, агрохимические и водно-физические свойства, гидрология, степень подверженности эрозии, уклоны и другие характеристики рельефа.

При составлении карт классов земель в США применяют метод так называемого «фракционного кодирования» (Fractioncode). Признак, учитывающийся при полевых обследованиях территории, соответствующим образом зашифровывают и присваивают определенное буквенное или цифровое обозначение. Выделенному внутри классов ареалу земель, в зависимости от сочетания присущих ему особенностей, также присваивают тот или иной комплексный индекс. Таким образом, каждый контур получает конкретную оценку качества земель.

Обычно это небольшие участки, имеющие детальные характеристики. Это имеет большое практическое значение, так как землепользователь, располагающий подобными данными, получает возможность дифференцированно подходить к проблеме использования земель даже в пределах одного и того же класса.

Затем проводят комплексную группировку контуров на топографической основе или по аэрофотоснимкам. В результате этого выделяются классы земель по сложности их хозяйственного использования. Все их делят на две большие категории. В первую категорию входят земли, относящиеся к I...IV классу и пригодные с той или иной степенью ограничений для выращивания сельскохозяйственных культур. Ко второй категории относят земли V...VIII класса, пригодные в основном для пастбищного использования. Исключение составляет лишь VIII класс земель, которые можно использовать для создания на них либо зон отдыха, либо заповедников, либо вообще исключить их из использования.

285

Большое значение в США при планировании развития сельского хозяйства придают и ландшафтным признакам: топографии (степени расчлененности территории, размещению различных видов угодий, дорог и т. п.), водному режиму, размещению заболоченных земель, видовым характеристикам.

С целью защиты от изъятия ценных сельскохозяйственных угодий для жилого и производственного строительства и иных несельскохозяйственных нужд в США применяют экономические методы регулирования, в основном на уровне штатов. Наибольшее распространение получил метод льготного налогообложения сельскохозяйственных земель. К началу 90-х годов XX в. такие законы были приняты во всех штатах, за исключением Канзаса. Основная идея заключалась в том, чтобы оценку сельскохозяйственных земель для целей налогообложения проводить не по реальной стоимости (как для всех остальных видов недвижимости), а исходя из их фактического использования. Поскольку рыночная цена земельного участка, используемого под застройку, значительно выше цены фермерской земли, заметно уменьшается потенциальная выгода для фермера, желающего продавать землю для последующего несельскохозяйственного использования.

Однако эффективность льготного налогообложения ограничена. Так, в районах, где существует очень высокий устойчивый спрос на земли под застройку (и соответственно формируются очень высокие цены на них), льготное налогообложение не сдерживает сокращение площадей сельскохозяйственных угодий, так как у фермера сохраняются мощные стимулы продавать землю для последующего несельскохозяйственного использования. Таким образом, льготное налогообложение сельскохозяйственных земель достигает своей цели только в условиях среднего и низкого спроса на землю.

Другой метод, используемый с той же целью, получил название «приобретение права застройки». Он пока не очень распространен, но его считают достаточно перспективным. Суть его заключается в том, что местные органы власти выкупают право застройки, сохраняя за землевладельцем все остальные права на земельный участок. В итоге он оказывается не вправе самостоятельно принимать решение о застройке, и земля сохраняется для сельскохозяйственного использования.

286

Участие в подобных программах добровольное, но предполагается, что фермер заинтересован продать право застройки, чтобы уменьшить свои долги, купить дополнительно еще участок земли, вложить полученные средства в улучшение земель и т. д. Соответствующий опыт имеется в основном в северо-восточных штатах (Нью-Йорк, Массачусетс), где площади сельскохозяйственных угодий ограничены.

Еще один метод – так называемое сельскохозяйственное зонирование территории, применяемое зачастую в комбинации с другими. На территории административной единицы выделяют зоны преимущественного использования земель для сельскохозяйственных целей, а другие виды использования существенно ограничивают. Имеются различные механизмы такого ограничения, но все они основаны на регулировании плотности застройки. Например, установить для сельскохозяйственной зоны минимальный размер отводимого под застройку участка (обычно равный размеру средней фермы в данной зоне).

Поскольку перевод сельскохозяйственных земель в несельскохозяйственное использование немедленно приносит фермеру доход, и зачастую значительный, ограничения, связанные с зонированием, постоянно критикуют различные политические группы влияния. Поэтому успех данного мероприятия во многом зависит как от методов его практической реализации, так и от степени его общественной поддержки.

Земельная политика на сельскохозяйственных землях США опирается на хорошо отрабатываемую информационную базу, включающую, в частности, цифровые электронные карты. Так, служба консервации природных ресурсов Министерства сельского хозяйства осуществляет программу картирования почв. Работы проводит специальное подразделение (Национальная кооперативная служба картирования почв), об их масштабах можно судить по следующим данным. Меньше чем за год (с 1 октября 1993 г. по 30 августа 1994 г.) были составлены новые почвенные карты территорий общей площадью около 5,7 млн га и обновлены имеющиеся карты на площади 4,6 млн га. Всего за период работы программы составлены почвенные карты территорий общей площадью более 700 млн га.

287

Все программы Министерства сельского хозяйства США сопровождаются необходимой научно-исследовательской, консультативной, внедренческой, пропагандистской и образовательной деятельностью. Научные разработки проводит сельскохозяйственная исследовательская служба Министерства, а кооперативная служба исследования, образования и внедрения через систему грантов финансирует аналогичную деятельность в других науч- но-исследовательских учреждениях. Служба экономических исследований изучает экономические аспекты природоохранного землепользования. Служба консервации природных ресурсов наряду с широким кругом обязанностей по администрированию природоохранных программ также собирает необходимые данные, проводит специальные исследования состояния почв, водоразделов рек, примыкающих к районам интенсивного земледелия, и т. д.

Издержки государства на осуществление мероприятий в области рационального использования и охраны земли и других природных ресурсов в США за последние годы значительно выросли. С 1985 по 1996 г. соответствующая часть бюджета министерства почти утроилась в текущих ценах или удвоилась при их пересчете в постоянные. В значительной степени это произошло благодаря проведению программы консервационного резерва, связанной с большими компенсационными платежами за вывод земель из оборота. В 1991-1996 гг. на эти цели было израсходовано около 51% всех средств, направленных по линии Министерства на природоохранные цели.

В целом земельную политику США можно рассматривать как совокупность компромиссов, имеющих скорее динамический, чем постоянный характер. Укрепляются позиции тех, которые считают землю общественной ценностью, и соответственно расширяются масштабы контроля за использованием частных земель. Эта тенденция постоянно встречает сопротивление сторонников невмешательства государства в бизнес и собственников, стремящихся к получению абсолютных прав на землю.

288

Система органов, осуществляющих землеустроительные работы

Работы по организации рационального использования и охраны земель в США встроены в общую систему землеустроительных и природоохранных мероприятий. Их проводят несколько организаций: Министерство сельского хозяйства, Министерство внутренних дел, Агентство по защите окружающей среды, Армейский корпус инженеров и др. В стране действует Ассоциация частных землемеров.

Государственные земли находятся в ведении Землеустрои-

тельного бюро (Bureau of Land Management, BLM), являющегося подразделением американского Департамента (Министерства) внутренних дел. Это бюро учитывает и организует рациональное использование и охрану 262 млн акров государственных земель, владеет правами на разработку недр на площади 300 млн акров, поддерживает легальный статус для 331 млн акров заповедников, созданных на государственных землях, таких как национальные парки, заказники, заповедные леса, обеспечивает управление минеральными ресурсами и кадастровую съемку для 56 млн акров индейских земель (2002 г.).

Бюро землеустройства (BLM) было учреждено в 1946 г. и объединило главный земельный офис, созданный в 1812 г. при Министерстве финансов, и Пастбищную службу, функционирующую с 1934 г. Учрежденная BLM Программа кадастровой съемки включает в себя документальную регистрацию и определение официальных границ земель общей площадью более 700 млн акров. Современные межевые знаки BLM, устанавливаемые на поворотных точках границ государственных земель, снабжены надписью Unlawful to disturb («Трогать запрещено законом»).

В структуру Бюро по землеустройству входит 12 отдельных штатов, 58 отделений графств и 140 местных отделений. Всего в системе работают около 10 тыс. чел. Основные функции бюро:

1)ведение земельных информационных систем; проведение кадастровых съемок; ведение земельных архивов 31 штата; подготовка конкретных планов регионального развития; проведение земельных съемок и землеустройство; выпуск лицензий и других разрешений на использование земель и полезных ископаемых;

2)инспектирование правильности использования выданных лицензий и разрешений;

289

3)проектирование и строительство дорог, других коммуникаций и зданий;

4)мониторинг ресурсов;

5)продажа федеральных земель и покупка земель в федеральную собственность.

Указанные функции выполняют специалисты и эксперты бюро на местах и координируют с другими органами государственной власти соответствующих уровней (федерация, штат, графство).

Работа Бюро по землеустройству – один из источников денежных поступлений в федеральный бюджет (около 800 млн долл. ежегодно). Главные статьи дохода – продажа древесины и общественных земель, сдача в аренду пастбищ, а также дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработку полезных ископаемых, предоставление услуг (обучение кадров, проведение исследований, оценка проектов, проведение закупок).

Бюро по землеустройству поддерживает архив свидетельств

особственности на земли, ранее находившиеся в общественной собственности.

В архиве нет данных по штатам, составляющим 13 первоначальных колоний, земли которых никогда не были собственностью федерального правительства. Информация по этой территории находится в архивах соответствующего штата.

Ежегодно Бюро выдает более 10 тыс. копий документов, подтверждающих право собственности на конкретные участки. Архив бюро централизован, все документы находятся в одном месте.

За свою историю Федеральное Бюро по землеустройству передало в собственность частным лицам и различным организациям 1,1 млрд акров земель, в том числе 287 млн акров бесплатно; 328 млн акров было передано под строительство общественных (бесплатных) школ, транспортных систем и других объектов.

Все имеющиеся документы микрофильмированы; в 1989 году было решено перейти к оптическому сканированию документов, внедряется новая система учета и поиска регистрационных документов. С 1993 г. Бюро землепользования начало продавать компьютерные компакт-диски с оптической информацией всем заинтересованным лицам.

290