Эффективность для государства

?т

Гибкая налоговая система

С

Стимулирование малых компаний

Эффективность для нгс

Прирост бюджетных доходов

Рост добычи на ма л орентабел ьн ы х объектах

«Поддержка» НГС при низких ценах

Разработка гибкого налогообложения

Мониторинг освоения и добычи

Справочные цены

Контроль обосно­ванности затрат

Издержки нгс

Измерение производ­ственных показателей

Раздельный учет по объектам добычи

Рис. 4.1. Выгоды и издержки применения гибких подходов к налогообложению

нефтегазовых компаний

Основные выгоды и издержки, связанные с формированием и под­держанием системы гибкого налогообложения, позволяют рассматривать государство и НГС как партнеров, интересы которых совпадают по боль­шинству вопросов. Проводя институциональные преобразования в нефте-

газовом секторе (включая разработку и реализацию гибких подходов к на­логообложению), государство должно учитывать соотношение потенци­альных выгод и затрат для всех участников процесса недропользования (рис. 4.1).

Основные подходы к формированию гибких систем налогообложе­ния. В мировой практике существуют различные подходы к дифференци­рованию уровня налогового изъятия в зависимости от качественных ха­рактеристик месторождений (условий разработки месторождений) [Тока­рев, 2000; Крюков и др., 2006]. Соответственно, формируются и различ­ные структуры системы специального налогообложения:

• система с одним налогом, взимаемым в соответствии с гибкой ставкой. Например, в канадской провинции Альберта применяется гибкий на­лог на добычу (роялти);

• система, включающая нескольких специальных налогов. Данный под­ход используется, например, в Великобритании (роялти, налог на неф­тяные доходы) и в Норвегии (роялти и специальный налог). Причем один налог (роялти) не зависит от финансовых результатов деятельно­сти недропользователя. Другой налог взимается с учетом разницы ме­жду доходами и расходами, рассчитанными в особом порядке, и на­прямую связан с показателями эффективности разработки месторож­дения [Воробей, 2002].

В России для сферы недропользования в период 1992-2001 гг. с раз­личной степенью обоснованности и результативности предпринимались попытки использовать гибкие подходы. К таким подходам могут быть от­несены:

• дифференцированные в заданных пределах (от 6 до 16%) ставки пла­тежей за право пользования недрами (роялти) для различных месторо­ждений. Ставки платежей в этих случаях во многом зависели от каче­ственных характеристик участков недр, которые выставлялись на тен­дер. Необходимо отметить, что вплоть до настоящего времени относи­тельно небольшое количество нефтегазовых месторождений разраба­тывается на основе лицензий, полученных в результате конкурсов и аукционов;

• дифференцированные (по предприятиям и компаниям, а не по объек­там или месторождениям) акцизы на нефть, которые взимались в 1992-1999 гг. Дифференциация акцизов носила во многом субъектив­ный характер - критерии были не вполне прозрачными, а ставки акци­за для различных компаний часто имели противоречивый характер;

• системы гибкого налогообложения (для определенных категорий до­бываемой продукции), применяемые в ряде российских нефтегазовых регионов в 1995-2001 гг., прежде всего, в ХМАО и Республике Татар­стан.

Уже реализуемые в мировой практике и предлагаемые к примене­нию подходы к формированию гибких систем изъятия доходов рентного характера можно разделить на две основные группы.

• Производственные подходы, основанные на производственных пара­метрах, горно-геологических характеристиках запасов, технических и технологических показателях освоения и разработки. В рамках произ­водственных подходов дифференциация ставок налогов может осуще­ствляться в зависимости, например, от дебитов скважин, уровня добы­чи, периода открытия месторождения, качества и состава добываемой продукции, стадии освоения месторождения, глубины залежей, места добычи (суша или шельф).

• Экономические подходы, основанные на финансово-экономических показателях деятельности недропользователей. В рамках экономиче­ских подходов, как правило, предусматривается взимание специально­го налога в зависимости от уровня рентабельности или соотношения накопленного дохода к накопленным расходам (на основе «Р- фактора»). Экономический подход к формированию гибкой системы изъятия рентных доходов нашел широкое применение в странах, ос-

ваивающих ресурсы нефти и газа на шельфе Северного моря (в Норве­гии и Великобритании). Каждый из названных подходов имеет свои «плюсы» и «минусы». Например, обоснование дифференциации налогообложения в недрополь­зовании при производственном подходе не всегда очевидно.⁹ Большие по объемам запасов месторождения могут быть менее эффективными, чем маленькие и при дифференциации в зависимости от уровня добычи разли­чие в эффективности может только увеличиваться. Маленькое месторож­дение будет платить, например, роялти по пониженной ставке, а большое (менее рентабельное) - по высокой ставке. Но, как правило, крупные ме­сторождения экономически более эффективны.²³

Таким образом, нельзя гарантировать, что дифференцированный на­лог на добычу будет удовлетворять требованию прогрессивности (с уве­личением прибыльности государство будет изымать большую часть дохо­да) и будет адекватно учитывать рентабельность проектов. В свою оче­редь, экономический подход к дифференциации налогообложения в не­дропользовании может быть невыгоден государству в условиях относи­тельно низких цен на углеводородное сырье, когда оказывается низким и общий уровень рентабельности добычи. В этом случае распределение до­ходов может быть не вполне адекватным с точки зрения государства.

В мировой практике производственный и экономический подходы к дифференциации налогообложения часто не применяется в чистом виде. Например, при экономическом подходе, как показывает опыт Норвегии и Великобритании, могут использоваться такие элементы, как налог на до­бычу (роялти), гарантирующий некоторый минимальный уровень изъятия рентных доходов в пользу государства. В рамках производственного под­хода к дифференциации налогообложения могут использоваться элемен­ты, учитывающие уровень рентабельности добычи (США).

И в рамках производственного, и в рамках экономического подходов гибкое налогообложение проектов по добыче УВС должно предусматри­вать двойную дифференциацию ставок налогов:

• межпроектную (статическую) дифференциацию, которая учитывает природные условия (например, геологические, географические) каж­дого месторождения;

• внутрипроектную (динамическую, стадийную) дифференциацию, ко­торая учитывает различные этапы эволюции, через которые проходит каждый инвестиционный проект в сфере недропользования, для учета динамики рентных доходов по мере перехода от одного этапа к друго­му [Линник, 2002].

При разработке дифференцированной системы изъятия рентных до­ходов необходимо учитывать специфику освоения месторождений. Для многих новых месторождений характерен длительный период разведки и обустройства, во время которого не генерируются положительные денеж­ные потоки. Если учитывать высокую степень финансового и техническо­го риска для НГС, то необходимо создать условия для более быстрой оку­паемости инвестиций. Из этого вытекает необходимость применения ми­нимальных ставок специальных налогов на ранней стадии и максималь­ных ставок с момента окупаемости капиталовложений.

В мировой практике часто применяются достаточно простые и про­зрачные нормы и правила дифференциации. В условиях трансформируе­мой экономики требования прозрачности и простоты администрирования еще более высоки, поскольку обычно формируемые институциональные условия не могут гарантировать четкого выполнения норм и правил вследствие вмешательства «человеческого фактора».

Возможности применения производственного подхода к формиро­ванию гибких налоговых систем в России. Примером наиболее разрабо­танного подхода, применяемого на практике в течение длительного пе­риода (что косвенно свидетельствует об эффективности трансакционных издержек со стороны государства, связанных с обеспечением гибкости), является производственный подход к дифференциации роялти в Канаде [Токарев, 1997а; Alberta, 1999; Oil, 1999]. Например, в провинции Альбер­та система взимания роялти включает формулы для расчета, которые при­меняются к добыче УВС из каждой скважины. Формулы являются гибки­ми и отражают следующие аспекты: различия в экономике и технологии добычи нефти и газа; ценовую чувствительность; уровень добычи (про­дуктивность скважин); время открытия (этап освоения нефтегазовых ре­сурсов); различия в качестве добываемой продукции. При этом целями системы изъятия роялти являются: оптимизация устойчивого дохода от добычи невозобновляемых ресурсов Альберты в интересах жителей про­винции; установление единого, понятного и стабильного режима взимания роялти, применимого ко всем новым проектам; гарантирование того, что условия разработки нефтегазовых ресурсов в Альберте будут конкурент­ны по сравнению с другими регионами мира.

В России к настоящему времени уже накоплен определенный опыт применения гибких норм и правил изъятия рентных доходов на основе производственного подхода. Наиболее детальная Методика дифференциа­ции специальных налогов, основанная на производственном подходе, бы­ла разработана в 1998 г. применительно к акцизам на нефть. Дифферен­циация средневзвешенной ставки акциза на нефть должна была осуществ­ляться для отдельных месторождений по совокупности их горно­геологических и экономико-географических факторов.¹⁰ Ставка акциза для конкретного месторождения должна была зависеть от ряда поправочных коэффициентов, которые учитывали: этап освоения месторождения; каче­ство запасов (глубина залегания основных объектов, расстояние до маги­стрального трубопровода, размер месторождения, уровень обводненности добываемой продукции); удаленность участка недр от основных рынков сбыта продукции (через соотношение фактического и среднеотраслевого транспортного тарифа); сложность климатических условий освоения уча­стка недр (через соотношение фактического и среднеотраслевого район­ного коэффициента к заработной плате).

По ряду причин, включая сложность ее практического применения (администрирования), необходимость значительных издержек на ее реали­зацию, эта методика так и не заработала. Необходимы были также и зна­чительные издержки со стороны государства на формирование и функ­ционирование системы сбора, мониторинга и контроля соответствующей информации по месторождениям. Иначе введение подобной системы мог­ло привести к сокращению налоговых поступлений из-за издержек, свя­занных с «управлением» со стороны нефтегазовых компаний параметра­ми, влияющими на уровень налоговой нагрузки [Токарев, 1998а].

В период подготовки данной методики (1997-1998 гг.) цены на угле­водородное сырье находились на низком уровне, а мероприятия по фор­мированию эффективной системы государственного регулирования тре­буют дополнительных издержек. Современный период высоких цен на нефть и газ мог бы стать особо важным для разработки и эффективного применения гибких налогов в рамках адекватной системы государствен­ного регулирования.

Дифференциация налога на добычу. Попытки дифференциации нало­гообложения НГС, основанной на производственном подходе, были пред­приняты при разработке главы Налогового кодекса РФ, посвященного на­логу на добычу. Предлагалось использовать систему коэффициентов к ба­зовой ставке данного налога. Предусматривалось использование трех ба­зовых коэффициентов: выработанности запасов; сложности геологическо­го строения; районирования [Налоговая, 2003; Воробей, 2002]. Для нефте­добычи предлагалось использовать три дополнительных коэффициента: дебитности участка недр, характеризующий продуктивность месторожде­ний; качества сырья (в зависимости от вязкости); экономических условий, характеризующий условия разработки в зависимости от мировых цен на нефть.

Основной вклад в интегральный коэффициент должны были внести показатели, характеризующие выработанность и уровень цен на УВС. До­полнительные издержки администрирования имеют место даже для такого относительно прозрачного показателя как выработанность запасов. Для налогового администрирования по этому критерию необходим коммерче­ский учет добычи УВС по каждому лицензионному участку/Влияние «че­ловеческого фактора» может значительно возрасти, если от него будут за­висеть конкретные суммы платежей в бюджет. Чтобы уменьшить возмож­ности нефтегазовых компаний по «управлению» производственными по­казателями, необходимо организовать раздельный коммерческий учет до­бычи по каждому месторождению.

Более высокие издержки для нефтегазовых компаний могут быть связаны также с оборудованием скважин телеметрической системой уче­та, связанной с центральным государственным диспетчерским управлени­ем. В этом случае каждая скважина может оказаться под контролем госу­дарственных органов управления природными ресурсами (для оценки, в том числе, полноты выполнения лицензионных соглашений). Такие усло­вия, с одной стороны, вызывают дополнительные трансакционные из­держки измерения у недропользователей, но с другой, помогут ему в слу­чае объективного ухудшения процесса добычи обоснованно доказать го­сударству необходимость снижения уровня специального налогообложе­ния [Сапун, 2004].

В 2005 г. была разработана новая версия детализированной методики дифференциации налога на добычу для нефти [Иршинская, 2005]. Было выделено 8 наиболее значимых факторов дифференциации: начальная плотность извлекаемых запасов; выработанность запасов; крупность запа­сов; глубина залегания пластов; вязкость нефти в пластовых условиях; расположение (зоны в зависимости от сложности освоения нефтегазовых провинций); расстояние до производственной инфраструктуры; глубина моря.

Были установлены пороговые значения факторов, после достижения которых происходит резкий рост затрат в добыче нефти. Соответственно, этим пороговым значениям были установлены поправочные коэффициен­ты (в интервале от 0 до 1). После длительных согласований с министерст­вами и ведомствами было принято решение разделить реализацию пред­лагаемого подхода на несколько этапов. На первом этапе предлагалось дифференцировать налог на добычу в зависимости от: стадии разработки (начальная стадия и выработаннность); расположения участка недр; нали­чия особых условий разработки. Данные факторы наиболее прозрачно ад- министрируются и отвечают задачам развития НГС, в том числе целям ос­воения новых нефтегазовых провинций, включая Восточную Сибирь и шельф. Данный подход реализуется на практике с 2007 г.

При взимании налога на добычу был введен поправочный коэффи­циент, учитывающий выработанность нефтяных месторождений, установ­лены льготные условия налогообложения (налоговые каникулы) для вновь вводимых нефтяных месторождений Восточной Сибири на период до дос­тижения добычи на этих месторождениях 25 млн т. Такой подход заслу­живает положительной оценки, однако механизмы его реализации вызы­вает ряд вопросов, замечаний и возражений [Панфилов, 2006; Даниленко, 2006].

Основные замечания связаны с формулой расчета выработанности, неопределенностью толкования ряда показателей, а также порядка учета добываемой продукции. Степень выработанности является управляемой величиной, может подвергаться изменению в сторону увеличения или уменьшения. Например, объем первоначальных извлекаемых запасов мо­жет увеличиться в результате доразведки или изменения технологическо­го процесса разработки месторождения.

Оценивая предлагаемые к реализации подходы к дифференциации налогообложения, необходимо отметить, что их результат во многом бу­

дет зависеть от системности институциональных изменений, учета ком­плементарное™ институтов. Необходимо вводить новые нормы и правила налогообложения в увязке с развитием системы государственного регули­рования процессов освоения месторождений УВС.

Факторы дифференциации налога на добычу

Отмеченные выше факторы и условия с точки зрения простоты ад­министрирования и стимулирующих эффектов могут быть охарактеризо­ваны следующим образом (табл. 4.2).

Таблица 4.2

Факторы	Администрирование	Вероятный эффект
Степень выработанности месторождений	Необходим мониторинг и контроль участков недр по их выработанности	Стимулирует инвестиции в ос­воение и полную отработку ис­тощенных месторождений
Дебит скважин (продук­тивность участков недр)	Необходим мониторинг и контроль участков недр по продуктивности	Не стимулирует использование современных технологий добычи
Экономические условия (мировые цены на УВС)	Мировые цены на УВС хо­рошо администрируются	Снижает конкурентоспособность компаний, не экспортирующих продукцию
Сложность геологиче­ского строения	Субъективный показатель ввиду масштабов разброса факторов, его определяю­щих	Выравнивает рентабельность, но не стимулирует использование новых технологий добычи
Районирование (удален­ность от инфраструкту­ры, новые провинции)	Хорошо администрируется	Выравнивает рентабельность
Качество добываемой продукции (вязкость)	Администрируется относи­тельно просто	Стимулирует освоение месторож­дений высоковязкой нефти
Сроки освоения место­рождений (льготы для новых объектов)	Необходима единая шкала жизненного цикла для ме­сторождений	Стимулирует открытие и разра­ботку новых месторождений
Глубина залежи	Необходим мониторинг и контроль по глубине зале­жей	Стимулирует разработку глубо­ких залежей
Величина запасов	Необходим мониторинг и контроль по величине за­пасов	Стимулирует разработку мелких месторождений

Составлено на основе: [Сапун, 2004].

Особенности экономического подхода к формированию гибкой сис­темы налогообложения: проблемы применения. Экономический подход к формированию гибкой системы изъятия рентных доходов нашел широкое распространение в странах, осваивающих ресурсы углеводородного сырья

Северного моря¹¹, при реализации соглашений о разделе продукции [Ко­нопляник, 1989; Конопляник, 2000; Конопляник, 2002; Конопляник, Суб­ботин, 1996; Токарев, 19966]. В России к гибким подходам, основанным на экономических параметрах, могут быть отнесены предложения по при­менению налога на дополнительный доход от добычи углеводородов (НДД) [Бобылев, 2001; Белов, Макаркин, 2005].

Попытки введения в России НДД имеют уже достаточно продолжи­тельную историю. Сначала в его применении были заинтересованы нефте­газовые компании - особенно в условиях высоких ставок акциза и низких цен на углеводородное сырье на мировых рынках [Токарев, 1998а]. Затем в целях увеличения изъятия рентных доходов активизировались попытки государства. Применение данного налога, например, активно обсуждалось в связи с принятием Налогового кодекса РФ.

В соответствии с предлагаемым порядком применения этого налога, ставка НДД должна зависеть от соотношения между накопленными дохо­дами и накопленными затратами. На начальных этапах освоения месторо­ждения, пока не возмещены капитальные затраты, компании не платят НДД. Специфика НДД заключается в том, что компании должны вести учет эксплуатационных и капитальных затрат, а также доходов раздельно по месторождениям, поскольку расчет НДД базируется на учете денежных потоков по объектам разработки, а не по компании в целом.

НДД направлен на стимулирование инвестиций в нефтегазодобычу, поскольку его применение (вместо, например, части налога на добычу) ведет к уменьшению налоговой нагрузки компаний на начальных стадиях осуществления проектов, что позволит быстрее окупить капитальные вложения и снизить риски инвесторов. Применение НДД может привести к сокращению бюджетных доходов в первые годы после его введения. Однако повышение гибкости налогообложения должно способствовать притоку инвестиций в нефтегазовый сектор, что создаст основу для до­полнительных поступлений в бюджеты в перспективе. К тому же приме­нение НДД стимулирует освоение месторождений, которые в рамках су­ществующей налоговой системы не могут рентабельно эксплуатироваться.

Налоги на сверхприбыль применяются в развитых нефтегазодобы­вающих странах (Норвегия, Великобритания, Австралия) как элементы системы специального налогообложения. Подобные налоговые механиз­мы при создании адекватной системы регулирования позволяют государ­ству изъять более высокую долю рентных доходов с высокорентабельных месторождений углеводородов и стимулировать разработку низкорента­бельных объектов.

Один из вариантов применения НДД был внесен в качестве законо­проекта в Государственную думу РФ в 2004 г.¹² Особенность данного за­конопроекта связана с использованием новых норм и правил, направлен­ных на защиту от оппортунизма со стороны НГС, связанного с занижени­ем налоговой базы за счет применения трансфертных цен и роста «отчет­ных» издержек. Для определения стоимости реализуемой продукции предлагается применять справочные цены. К вычитаемым расходам отно­сятся накладные расходы, рассчитываемые как произведение стоимости добытой продукции и норматива накладных расходов (10%), увеличенное на определенную сумму для каждой эксплуатируемой скважины. Кон­кретные налоговые ставки НДД устанавливаются в процентах в зависимо­сти от «Р-фактора», который применительно к каждому лицензионному участку определяется как отношение накопленного дохода к накопленным расходам.

Данный законопроект ограничивает рост издержек недропользовате­лей только в части накладных расходов. Остается довольно широкое поле для управления затратами по другим элементам вычитаемых расходов. В рамках Налогового кодекса РФ должен быть более подробно представлен состав расходов на освоение природных ресурсов (ст. 261), иначе введе­ние НДД может привести к необоснованному снижению рентных доходов государства. Представляется особо актуальной начавшаяся в 2002-2003 гг. в Минэнерго РФ работа по формированию стандартов (регламентов) по выполнению и мониторингу проектных решений обустройства месторож­дений УВС; по организации мониторинга разработки месторождений УВС; по измерению, учету и контролю количества добываемых нефти и газа. Реализация данных стандартов будет связана с издержками как со стороны нефтегазовых компаний, так и государства. Но они необходимы для создания адекватных условий для реализации прав государства, как собственника недр, для проведения реальной налоговой реформы в НГС, для перехода к гибким механизмам налогообложения.

Слабые стороны НДД связаны со следующими обстоятельствами:

• «Р-фактор» не отражает эффективности хозяйственной деятельности в текущем налоговом периоде (а только «накопленную» эффектив­ность), т.е. возможны периоды, когда компании необходимо уплачи­вать большие суммы налога при низкой текущей рентабельности;

• НДД не всегда стимулирует снижение затрат; данный налог может в определенных обстоятельствах стимулировать умышленное завыше­ние затрат (управление «отчетными» затратами);

• требуется увеличение издержек на ведение производственного, финан­сового, бухгалтерского учета по месторождениям со стороны недро­пользователей, а также рост затрат на администрирование со стороны государства. Финансовая отчетность в настоящее время в большинстве компаний ведется не по месторождениям, а по добывающим предпри­ятиям. Поэтому для дифференциации налоговой нагрузки на основе финансовых показателей необходимы изменения в системе учета.

Сравнительная характеристика производственного и экономиче­ского подходов. Рассмотренные подходы к построению гибкой системы

налогообложения в НГС имеют положительные и отрицательные стороны. При реализации того или иного подхода возможно возникновение специ­фических трудностей, но есть и общие проблемы, вытекающие из самого требования дифференциации налогообложения независимо от конкретных подходов. В табл. 4.3 представлено сравнение основных характеристик производственного и экономического подходов к формированию гибкой системы налогообложения в нефтегазовом секторе.

Таблица 4.3

Параметр	Производственный подход	Экономический подход
Рентабельность	Любая комбинация производ­ственных факторов лишь при­близительно характеризует рентабельность	Адекватно отражает рентабельность (обычно в динамке). Создает пред­посылки для более адекватного изъ­ятия рентных доходов
Издержки добычи УВС	Контроль за обоснованностью издержек требует частичного реформирования системы уче­та в недропользовании	Контроль за обоснованностью из­держек требует существенного ре­формирования системы учета и от­четности в недропользовании
Управление пара­метрами со сто­роны НГС	Возможно управление произ­водственными показателями: объем запасов, дебиты, качест­во добываемой продукции	Возможен необоснованный рост за­трат со стороны НГС
Издержки госу­дарства на адми­нистрирование	Рост издержек на администри­рование производственных по­казателей	Рост издержек на администрирова­ние цен и обоснованности затрат не­дропользователей
Стимулирование	Не всегда стимулирует прирост запасов, рост дебитов, приме­нение новых технологий	Не всегда стимулирует сокращение издержек
Новые нормы и правила	Точное определение производ­ственных показателей (дебит, запасы) в законодательстве	Механизм определения справочных цен, более жесткие и прозрачные правила ведения отчетности

Экономический подход более предпочтителен с точки зрения конеч­ных результатов, однако производственный подход имеет определенные преимущества с точки зрения издержек на формирование налоговой сис­темы и простоты администрирования. Последнее обстоятельство может иметь решающее значение для российских условий.

Сравнительные характеристики подходов к формированию гибкой

системы налогообложения в НГС

Международный опыт (прежде всего Великобритании и Норвегии), отражающий современные тенденции, показывает, что в большинстве

нефтегазодобывающих стран применяются относительно низкие ставки роялти и высокие прогрессивные ставки налога на прибыль и сверхпри­быль. Таким образом, основной акцент в системе налогообложения дела­ется на экономических факторах. Однако в России пока такого акцента не делается. Например, в нефтегазовых доходах федерального бюджета в 2005 г. налог на добычу и экспортные пошлины составили более 92%, ме­нее 4% приходится на налог на прибыль [Кудрин, 2006]. Такая налоговая политика упрощает сбор налогов, но не создает стимулов для инвестиций, что может отчетливо проявиться при наступлении периодов низких цен на нефть и газ на мировых рынках. В России для стимулирования разработки новых месторождений и провинций в долгосрочной перспективе необхо­дима стратегия, направленная на налогообложение прибыли, а не валового дохода, т.е. построение гибкой системы налогообложения, которая содер­жала бы элементы, характерные для экономического подхода.

Подходы к дифференциации налогообложения в газовой промышленности

С 2007 г. в России началось применение гибкого подхода к налого­обложению в зависимости от выработанности нефтяных месторождений. Отсутствие вплоть до настоящего времени конкретных шагов примени­тельно к газовой отрасли не способствует эффективному освоению ресур­сов недр. Основной предпосылкой для перехода к гибкой налоговой сис­теме в газовой промышленности России является значительное усиление различий в условиях разработки месторождений, вызванное истощением ресурсной базы: особенно наиболее продуктивных и легкодоступных се- номанских залежей - уникальных месторождений (Медвежьего, Уренгой-

Он

ского, Ямбургского), которые вступили в стадию падающей добычи.

Компенсировать падение добычи на этих месторождениях, обеспе­чить поддержание и рост добычи природного газа в стране можно только за счет ввода в эксплуатацию:

• новых относительно небольших месторождений, находящихся в срав­нительно доступных районах (например, на территории ЯНАО на уже освоенных широтах);

• новых крупных месторождений, находящихся в арктической зоне и других труднодоступных регионах страны (например, на полуострове Ямал);

• глубоких горизонтов на эксплуатируемых месторождениях, новых нефтегазоконденсатных месторождений.

При любом из вариантов развития событий в разработку будет вво­диться все большее число месторождений с многокомпонентным составом сырья. Вероятно, будут расширяться масштабы деятельности независи­мых газодобывающих компаний. Действующая налоговая система не со­ответствует условиям и задачам дальнейшего развития газодобычи - она адаптирована к условиям разработки гигантских высокопродуктивных ме­сторождений. Данные обстоятельства должны учитываться при реформи­ровании системы налогообложения газовой промышленности.

К факторам, препятствующим переходу к гибкому налогообложению газовой промышленности, следует отнести высокий уровень монополиза­ции в добыче и транспортировке газа, неразвитость рынка углеводородно­го сырья, слабость государственной системы управления недрами. Высо­кий уровень монополизации добычи при освоении крупных месторожде­ний искусственно сглаживает различия в условиях разработки и снижает актуальность перехода к дифференцированным схемам налогообложения. Практически полная монополизация газотранспортной системы создает дополнительные барьеры входа в отрасль для независимых компаний и объективно снижает стимулирующую роль налогообложения.

Неразвитость рынка УВС имеет двоякого рода последствия. Во- первых, для всех без исключения недропользователей задаются искажен­ные нормативы экономической эффективности, привязанные к регули­руемым ценам. Во-вторых, в значительной степени утрачивается сам смысл существования и деятельности независимых рыночно- ориентированных добывающих компаний [Крюков и др., 2006].

Перечисленные обстоятельства значительно затрудняют переход к гибкому налогообложению в газодобывающей промышленности России. Главным препятствием для реализации экономического подхода при ре­формировании налоговой системы является неразвитость рыночных от­ношений в газовом секторе России. Зарубежный опыт показывает, что формирование гибких систем налогообложения на основе экономического подхода происходит в сочетании с либерализацией рынка природного га­за.

Создание гибкой налоговой системы в газодобывающей промыш­ленности России следует начать на основе элементов производственного подхода, отражающих естественную (геолого-промысловую, географиче­скую) дифференциацию условий разработки месторождений. Учитывая сегодняшние реалии, следует признать, что отечественная система управ­ления недрами в большей степени подготовлена именно к такому пути развития. При построении гибкой схемы налогообложения на основе про­изводственного подхода могут быть использованы уже существующие элементы системы государственного мониторинга и контроля, знания и опыт российских компаний.

При формировании дифференцированной системы налогообложения на основе производственного подхода газодобывающая отрасль в России имеет преимущества перед нефтяной промышленностью в силу значи­тельно меньшего числа объектов (месторождений, залежей, скважин), что сокращает издержки и для государства, и для недропользователей. При построении системы дифференцированного налогообложения по произ­водственному принципу следует прежде всего учесть различия в глубине скважин (залегания продуктивных пластов на месторождениях). Данный показатель является одним из основных факторов, определяющих разли­чия в уровне издержек на добычу газа.

Зависимость показателей издержек при добыче нефти и газа, а сле­довательно и уровня рентабельности, от глубины залегания продуктивных пластов (глубины добывающих скважин) является одной из наиболее зри­мых и устойчивых. Поэтому, как показывает зарубежный опыт¹³, во мно­гих реализованных схемах гибкого налогообложения в НГС на основе производственного подхода присутствует элемент дифференциации по признаку глубины скважин [Alberta, 2003; Marginal, 1999].

Таблица 4.4