2.1.Адміністративна юстиція та її організаційні моделі: компаративний аналіз;

Однією із характерних рис розвитку сучасної держави є постійне зростання важливості діяльності публічної адміністрації. У XX столітті органи публічної влади додатково до свого традиційного завдання - гарантування законності та порядку взяли на себе виконання ряду функцій, що спрямовані на забезпечення добробуту громадян, розвиток матеріальних та соціальних умов життя. Важливою рисою такої діяльності держави є те, що вона повинна мати правову форму - будь-яка дія чи рішення органу влади має базуватись на праві. Згідно з ст. З Основного Закону [1], Україна також взяла на себе обов'язок дотримуватись вимог, які пред'являються до держави, що визнає себе «зв'язаною правом». До таких вимог традиційно відносять, по-перше, запровадження у державному механізмі розподілу влади. Законодавчий орган, будучи вищим колегіальним представницьким органом, має у взаємовідносинах з іншими органами публічної влади. Через закон як акт вищої юридичної сили парламент має можливість усувати із управлінської практики адміністративну сваволю, урівноважувати у взаємних правах та обов'язках громадянина з одного боку та державу - з другого. Друга вимога концепції правової держави випливає із першої та полягає у підзаконному характері діяльності органів публічної адміністрації. Головною ж ознакою держави, що «зв'язана правом», називають гарантованість суб'єктивних прав громадян від порушень з боку адміністративних органів. Зокрема, суб'єктивні права забезпечуються відповідальністю уряду і міністрів перед парламентом, а також можливістю з боку громадян використовувати судову форму захисту проти будь-яких адміністративних органів.Таким чином, адміністративна юстиція як одна із форм судового захисту є неодмінною приналежністю правової держави. Сам по собі термін «адміністративна юстиція» внутрішньо суперечливий, тому що поєднує різні за своєю суттю поняття «адміністрація» і «юстиція». Адміністрація у розумінні діяльності - це управління, допомога ( з огляду на характер діяльності), а в організаційному плані - це виконавчо-розпорядницькі органи державного управління та їх посадові особи. Юстиція - це законність, справедливість, правосуддя, що здійснюється системою судових установ. Між управлінням і правосуддям існують розбіжності як у самому змісті діяльності, так і в зовнішніх формах її прояву.[61,С.678]

Системі органів публічної влади притаманна централізація, підпорядкованість нижчестоящого органу вищестоящому. Органи цієї системи наділені широким комплексом повноважень, у числі яких вирішення питань про право ( юрисдикційна діяльність) складає не основну частину. Не всі дії адміністративних органів можуть і повинні відбуватися в процесуальній формі.

Правосуддя, у свою чергу, полягає у застосуванні права до встановлених в судовому процесі юридичних фактів. Здійснюючи застосування права, органи правосуддя забезпечують захист права. Це головне їх завдання. Діяльність органів правосуддя в силу особливого характеру завдань, що стоять перед ними, виділена в особливу галузь державної діяльності; органи правосуддя формуються в особливому порядку окремо від інших державних органів і займають стосовно всіх цих органів особливе положення. При розгляді конкретних справ судді незалежні і підкоряються тільки закону. Уся діяльність із здіснення правосуддя провадиться тільки в детально регламентованій законом процесуальній формі.

З огляду на ці особливості правосуддя та управління термін «адміністративна юстиція» загалом можна тлумачити як розгляд і вирішення спорів стосовно управління (адміністрація) органами, що здійснюють правосуддя (юстиція).

Отже, сьогодні ще не існує єдиного підходу до визначення поняття адміністративної юстиції. В юридичній літературі існують три основні тенденції, відповідно до яких вона розуміється як:

1. особливий порядок вирішення адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами. Таку позицію у визначенні поняття "адміністративної юстиції"" розділяють, наприклад, Ю. Шемшученко, [96,С.222] В. Стефанюк. [81,С.218]

2. самостійна галузь правосуддя, метою якої є вирішення судами спорів між громадянами та органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство). Такий погляд на адміністративну юстицію пропонує, наприклад, Г. Бребан. [45, С.288]

3) не тільки особливий вид судочинства, а й система спеціалізованих судів або спеціалізованих судових підрозділів, які здійснюють адміністративне судочинство. Таку точку зору розділяють, наприклад, А. Зеленцов, Н. Хаманева, В. Бойцова, В. Бойцов. Спільними для цих визначень є те, що адміністративна юстиція скрізь розглядається як особливий порядок вирішення адміністративних спорів. Різниця полягає в суб'єктах, які уповноважені вирішувати ці спори.

Існуєть ще дві тенденції у розумінні адміністративної юстиції як:

1. системи спеціальних органів (адміністративних судів, квазісудових органів або спеціальних судових підрозділів), що здійснюють адміністративне судочинство;

2. діяльності судів та інших уповноваженими на те державних органів із вирішення публічно-правових спорів у сфері державного управління. Щодо першої тенденції, то історично вона виникла раніше. Дослідники-теоретики французької та німецької доктрини адміністративної юстиції не розмежовували поняття адміністративна юстиція та адміністративний суд. На їх думку, адміністративна юстиція є системою адміністративних судів.

Щодо другої умовної категорії дефініцій адміністративної юстиції, то цей інститут характеризується як діяльність із розгляду та вирішення адміністративно-правових спорів.

Таке розуміння адміністративної юстиції як системи її органів або ж лише діяльності із розгляду адміністративно-правових спорів є занадто вузьким, та не розкриває всього змісту цього інституту.

У зв'язку з цим вважаємо за необхідне запропонувати власне трактування цього інституту. Адміністративну юстицію необхідно розуміти як систему спеціально створених судових та квазісудових органів із вирішення та розгляду за спеціально встановленою процедурою адміністративних спорів щодо незаконності актів, дій чи бездіяльності адміністративних органів, що порушують суб'єктивні права фізичних чи законні інтереси юридичних осіб. Цьому визначенню властивий загальних характер, оскільки має на меті охарактеризувати всі системи адміністративної юстиції, які мають багато суттєвих відмінностей.

У різних державах світу інститут адміністративної юстиції пройшов складні та особливі етапи становлення та розвитку. [75, С.89]

У результаті у кожній країні створювались власні засоби захисту прав та інтересів громадян із урахуванням конкретних історичних традицій, звичаїв, особливостей правової системи. Не зважаючи на всі відмінності способів захисту публічних прав і інтересів громадян, їх об'єднує одна спільна мета - здійснення ефективного контролю за правомірністю актів та дій органів публічної влади стосовно осіб приватного права.

«Сучасна адміністративна юстиція, - відзначав Г.Бребан, - була створена як результат недовіри революціонерів до судової влади і необхідності будь-якою ціною забезпечити юрисдикційний контроль над апаратом управління». [45, С. 288] Адже судова влада довгий час представляла інтереси монарха, і тому виникла необхідність у створенні незалежного органу, який би розглядав адміністративно-правові спори. Проте такий висновок щодо основної причини виникнення даного інституту навряд чи є переконливим. Так, на думку Л. Пахолока, створення адміністративної юстиції в окремих країнах стало можливим через певні соціально-економічні та правові умови, які склалися в них, а також завдяки ґрунтовним теоретичним розробкам ефективних механізмів судового захисту суб'єктивних прав та законних інтересів осіб, що порушуються актами чи діями органів виконавчої влади і посадових осіб. [87,С.403]

Незалежно від способу побудови системи адміністративної юстиції

цьому інституту притаманні такі загальні ознаки:

1. Характерною рисою адміністративної юстиції є те, що вона являє собою правосуддя, судову, а не виконавчу владу. У той же час слід враховувати точку зору В. Бойцової і В. Бойцова, які вважають, що адміністративна юстиція - це особлива, окрема адміністративна галузь правосуддя. Ознака "адміністративна" вказує, на думку цих авторів, по-перше, на наявність адміністративного елемента і в організації адміністративної юстиції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи адміністративного процесу), по-друге, на характер справ, що вирішуються органами адміністративної юстиції (адміністративно-правові чи управлінські спори). [68, С.362]

2. Для всіх систем адміністративної юстиції характерне віднесення до її відання спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і адміністративними (управлінськими) органами - з іншого. Коло і зміст цих спорів індивідуальні в кожній окремій системі адміністративної юстиції, однак загальним для всіх спорів є їх адміністративно-правовий характер. У деяких системах встановлюється принцип, за яким усі адміністративно-правові спори можуть розглядатися в органах адміністративної юстиції, в інших до компетенції відповідних органів віднесені лише окремі категорії спорів. Одні системи допускають розгляд тільки таких спорів, в яких ставиться питання про захист суб'єктивного права, інші допускають і можливість оспорювання законності нормативних актів, що видаються органами управління.

Проте в деяких країнах в порядку адміністративної юстиції вирішуються не лише саме адміністративні спори, а й цивільно-правові, якщо в них беруть участь адміністративні органи і цивільні правовідносини виникли в результаті адміністративних дій, наприклад, спори про відшкодування збитку, заподіяного адміністративними діями. Але це є виключенням із загального правила.

Як би не різнилися між собою окремі системи, наявність спору про адміністративне право, характеризує адміністративну юстицію як спірну юрисдикцію з адміністративних справ.

3. Адміністративній юстиції притаманна наявність системи судових органів, до компетенції яких входить розгляд зазначених справ по скаргах на рішення, дії чи бездіяльність державних органів у сфері управлінської діяльності. З погляду на структурну організацію, адміністративну юстицію характеризує незалежність (відносна чи абсолютна) від будь-яких органів, що дає змогу говорити про можливість існування автономної системи адміністративного правосуддя.

В усіх системах адміністративної юстиції діє орган, спеціально створений і пристосований до вирішення спорів про право. В одних випадках цю роль відіграють незалежні від адміністрації загальні суди, які крім адміністративних можуть вирішувати й інші спори. В інших - юрисдикційні функції покладаються на спеціалізовані адміністративні суди, які створюються поза системою адміністративних органів і вирішують адміністративні спори різного характеру. Можливе використання в якості юрисдикційних органів спеціальних відомчих "квазі-судів", які вирішують спори лише в межах свого відомства, (наприклад у СІЛА - суди агентств).

Теоретики права висловлюють різні думки щодо необхідності формування системи спеціалізованих адміністративних судів. Свого часу за англійською доктриною вважалось, що справжній контроль над

адміністративною діяльністю може бути здійснений тільки за допомогою загальних судів, оскільки будь-який адміністративний суд - це завжди привілей, насамперед для адміністрації. [16]

В останні роки традиційний англійський погляд було істотно похитнуто практикою створення квазісудових органів з вирішення адміністративних спорів як в самій Великобританії, так і в інших англосаксонських країнах (США, Канада, Австралія та ін.). [53, С.121]

Противники англійської доктрини висловлювали думку, що тільки адміністративні суди, об'єднані у систему, формально незалежну від адміністрації, здатні забезпечити ефективний контроль за законністю у сфері державного управління.

Адміністративна юстиція характеризується також наявністю особливих процедур розгляду зазначених справ. Механізм розгляду справ в адміністративних судах побудований на зразок судового процесу в загальних судах і майже цілком відтворює його принципи (гласності, публічності, усності, змагальності). Разом з тим, одна із сторін адміністративно-правового спору - суб'єкт владних повноважень, дії або бездіяльність якого оскаржуються. Кожна система адміністративної юстиції припускає, що розгляд і вирішення адміністративних спорів відбувається з дотриманням судової процесуальної форми. Залежно від відповідної системи можуть застосовуватися цивільно-процесуальна, адміністративно-процесуальна чи, нарешті, так звана "квазісудова" форми. В англосаксонських країнах під "квазісудовою" формою розуміється процесуальна форма, що відповідає принципам так званого "природного правосуддя", серед яких виділяють гласність, змагальність, можливість бути вислуханим, обов'язковість виконання мотивованого рішення, можливість оскарження такого рішення в суді загальної юрисдикції.

Правовим наслідком вирішення спору у сфері управлінської діяльності органом адміністративної юстиції є визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи. Наявність органів адміністративної юстиції – це показник зрілості судової організації і ступеня розвиненості різних форм здійснення правосуддя, необхідний атрибут демократичної правової держави.

Таким чином, адміністративна юстиція - це порядок розгляду і вирішення в процесуальній формі загальними або спеціально створюваними судами спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, - з іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб'єктивного права зацікавленої особи.

Більшість дослідників адміністративної юстиції виокремлює дві моделі (системи) адміністративної юстиції за типом правової системи: континентальну та англосаксонську (англо-американську). Однак цей критерій не може бути визначальним, адже крім типу правової системи, до передумов виникнення певної моделі адміністративної юстиції необхідно віднести також історичні, соціально-економічні та правові умови. На нашу думку, доцільно виокремити такі чотири основні моделі (системи) забезпечення правового захисту громадян у сфері публічного права:

1) адміністративну (французьку, управлінську, континентальну) модель у якій органи адміністративної юстиції входять до складу органів державного управління та у своїй діяльності не є підконтрольним загальним судам; [97, С. 256]

2) адміністративно-судову (німецьку) модель, що характеризується створенням спеціалізованих судів для вирішення адміністративних спорів, які входять в загальну судову систему, проте у своїй діяльності є незалежними від адміністративних органів та звичайних судів;

3) квазісудову ( англосаксонську, англо-американську) модель, за якою основна маса адміністративних справ розглядається спеціальними трибуналами (агентствами, комісіями та ін.), які не входять до системи загальних судів, проте знаходяться під їх контролем, а також можуть бути ними розглянуті;

4) традиційну (азіатську) модель адміністративної юстиції, яка полягає

у розгляді та вирішенні судами загальної юрисдикції ( у порядку окремого

провадження) при використанні цивільно-процесуальної форми скарги на дії

(рішення) органів державного управління порушених прав і свобод.

Зупинемось на аналізі кожної із зазначених моделей.

1. Адміністративна модель адміністративної юстиції. Дана модель характеризується створенням для розгляду всіх адміністративних спорів адміністративних судів, які складають спеціальну систему: від судів нижчого - до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє паралельно із системою загальних судів, що розглядають кримінальні і цивільні справи, суду конституційної юрисдикції та інших судів. У межах даної системи адміністративні суди перебувають у відносному підпорядкуванні адміністративним органам (Франція, Греція, Італія).

Сучасна адміністративна юстиція Франції - продукт двохсотлітнього розвитку системи органів державного управління. Для неї характерна традиційно сильна централізація і наявність відокремлених адміністративних судів, ретельна розробленість правових приписів, що регулюють їх діяльність, висока правова культура.

Існуюча зараз у країні система адміністративної юстиції почала формуватися після Великої французької революції. Теорія поділу влади суттєво вплинула на запровадження адміністративної юстиції. Систему адміністративної юстиції у Франції складають цілком самостійні адміністративні суди, що не підпорядковуються ніяким органам. Дані суди виступають також у ролі радників адміністрації. Адміністративні суди розглядають як малозначущі (пенсії, відшкодування збитків та ін.), так і значні політичні справи. Вони перевіряють законність адміністративних актів - від рядових муніципальних до ордонансів Президента. Судові функції адміністративних судів стосуються всіх сфер життя суспільства: політичної -вибори; економічної - військова економіка, планування, будівництво; соціальної - громадська безпека, професійні корпорації, благоустрій міст, захист навколишнього середовища; культурної - реформа освіти, державне навчання; моральної - цензура преси і кіно.

Спеціалізація судів у питаннях управління допомагає їм глибше проникати в суть аналізованих справ, приймати кваліфіковані рішення. Ротація адміністрації і судів, що практикується у Франції, сприяє зміцненню порозуміння і довіри між ними. Адміністрація більше довіряє адміністративному суду, ніж загальному, тому що бачить, що перший краще розбирається в роботі установи. Разом з тим, тісні взаємовідносини між адміністрацією і судом іноді несприятливо відбиваються на неупередженості й об'єктивності суду.

До адміністративних судів відносяться низові суди (регіональні і спеціалізовані), апеляційні і Державна рада. Попередниками сучасних регіональних судів були ради префектур. Декретом від 30 вересня 1953 р., вони були докорінно реформовані - перетворені в дійсні суди за зразком загальних судів і перейменовані в регіональні адміністративні суди. [74, С. 272]

Система адміністративної юстиції у Франції побудована таким чином. Територія Франції поділена на 25 округів (кожний округ включає від двох до семи департаментів), у кожному окрузі створюється адміністративний суд (трибунал), що діє як суд першої інстанції (наприклад, трибунали округів Сени, Парижа, Руану та ін.).

Адміністративний суд (трибунал) складається з голови і трьох-чотирьох членів, які призначаються урядовим декретом за поданням Міністра внутрішніх справ, узгодженим з Міністром юстиції. Організаційно адміністративний суд (трибунал) перебуває в подвійному підпорядкуванні-органам внутрішніх справ та органам юстиції.

Адміністративний суд (трибунал) має право розглядати скарги на всі акти, видані органами виконавчої влади. Можливе оскарження актів, що порушують суб'єктивні права, а також актів, що носять нормативний характер (не підлягають оскарженню акти, що мають силу закону, усі виконавчі акти, схвалені спеціальним законом, і судові акти). Можна, наприклад, оскаржити рішення місцевих органів по обкладенню податками, рішення муніципалітетів про земельні ділянки, випадки перевищення влади та ін.

До спеціалізованих адміністративних судів відносяться Рахункова палата, дисциплінарні суди, суди з питань соціального забезпечення, що займаються пенсіями й іншими допомогами. Доцільність створення спеціалізованих судів пояснюється ефективністю вузької спеціалізації службовців адміністрації (як у випадку з Рахунковою палатою), а також можливістю залучення представників громадськості до участі в розгляді справ.

Постанови регіональних адміністративних судів можуть бути оскаржені в апеляційні суди, створені в 1987 р. для полегшення роботи Державної ради (декрет від 31.12.1987р.). [62, С.432] Їх усього п'ять. Кожний із них поділений на дві або три палати. Головами судів є члени Державної ради. Рішення по скаргах приймаються палатами, а у виняткових випадках -пленумами судів. До апеляційних адміністративних судів надходять скарги на рішення адміністративних судів першої інстанції, за винятком деяких категорій справ, що оскаржуються безпосередньо в Державну раду. На рішення адміністративних апеляційних судів в Державну раду можуть бути подані касаційні скарги.

Державна рада є вищою інстанцією в системі адміністративних судів Франції. [97, С.256]

За французькою теоретичною доктриною, законодавством і практикою головне завдання адміністративних судів полягає в перевірці законності адміністративних актів. Водночас вважається, що адміністративні суди не вправі контролювати доцільність адміністративної діяльності. М. Валін зазначав, що суддя не повинен розглядати питання про те, чи був адміністративний акт розумним, талановитим, поганим або гарним. Суд, на думку цього автора, повинен відмовитися від внесення у свої рішення положень, які були б справжніми адміністративними актами. У цьому випадку суддя сам стає адміністратором.

Науковці, які підтримують французьку доктрину (Г. Бребан, Жю

Ведель), стверджують, що країни, де адміністративні спори вирішуються загальними судами, позбавлені адміністративної юстиції. [73, С.208] Але і французька модель адміністративної юстиції не позбавлена недоліків, серед яких виділяють надто тісний зв'язок адміністративних судів з вищою адміністрацією та відмовою від деяких традиційних принципів правосуддя (гласність).

2.Адміністративно-судова ( німецька) модель.

Система адміністративної юстиції в Німеччині визначається Конституцією ФРН 1949 р., Положенням про адміністративні суди від 21 січня 1960 р. [84, С.290]

Як і у Франції, у ФРН в основу побудови системи адміністративних судів покладено територіальний принцип. Вищим органом адміністративної юстиції цієї країни є Федеральний адміністративний суд. Судами другої інстанції є Вищі адміністративні суди, утворені по одному у всіх землях ФРН, крім Нижньої Саксонії і Шлезвиг-Гольштейна, де діє загальний суд для двох земель. У деяких землях за традицією вищі адміністративні суди називаються адміністративними судовими палатами. Первинною інстанцією по розгляду адміністративних спорів є суди з адміністративних справ, створені в містах (округах). Наприклад, адміністративний суд в м. Кельн.

Федеральний адміністративний суд, як правило, - касаційна інстанція. Іноколи цей суд розглядає справи по першій інстанції. Наприклад, до компетенції Федерального адміністративного суду віднесений розгляд по першій інстанції спорів неконституційного характеру між землями або між землями і федерацією; звернень федерального уряду з вимогою визнати неконституційною діяльність деяких об'єднань громадян (партій, спілок та ін.); деяких позовів проти федеральних органів. Основна маса адміністративних спорів розглядається судами другої інстанції, тобто вищими адміністративними судами земель. До їх компетенції входить розгляд апеляційних скарг, а за деяких умов і касаційних скарг на рішення місцевих адміністративних судів, а також найбільш важливі справи по першій інстанції.

Суди адміністративної юстиції незалежні як від адміністрації, так і від загальних судів. Ця незалежність носить певною мірою формальний характер, оскільки варто врахувати, що призначення членів Федерального адміністративного суду і членів Вищих адміністративних судів земель відбувається за участю міністрів внутрішніх справ земель і федерального міністра. [83, С. 543]

Місцеві адміністративні суди складаються з президента, директорів (до 10 і більше) і членів суду, кількість яких залежить від необхідності, обумовленої завантаженістю суду. У кожному суді утворюється президія і судові палати. Роль президії зводиться до розподілу справ між палатами. Справи розглядаються судовою палатою у складі трьох професійних суддів і двох "почесних суддів". Інституту почесних суддів присвячений спеціальний розділ Закону "Про адміністративне судочинство" від 21.01.1960 р.

Вищі адміністративні суди земель складаються з президента, сенат-президента і професійних суддів. Справи розглядаються сенатами (колегіями), як правило, у складі трьох суддів.

Закон України "Про адміністративне судочинство" докладно регулює питання підсудності, які особливо гострі в умовах ФРН, де паралельно діє декілька систем спеціалізованих судів (фінансові, трудові, соціальні). Закон забороняє сперечання про підсудність, встановлює преюдиціальну силу рішень загальних і спеціальних судів для судів, що розглядають адміністративні справи.

Можна виділити наступні риси адміністративної юстиції ФРН:

- скаржником (позивачем) можуть бути, а на практиці і є, не тільки громадяни, але й організації (компанії, корпорації і т.д.);

- звернення до адміністративного суду, за загальним правилом, можливе лише після незадоволення скарги, поданої в адміністративному порядку.

Адміністративні суди мають широку компетенцію. Вони можуть

розглядати позови (скарги) як на індивідуальні адміністративні акти, що порушують суб'єктивні права громадян і організацій, так і на нормативні акти адміністративних органів. Не можуть бути оскаржені законодавчі і судові акти. [72, С. 346]

Адміністративні суди не контролюють відповідність закону дій, рішень адміністративних органів. Не розповсюджується судовий контроль на рішення представників виконавчої влади, що базується на вільному розсуді останніх, тобто саме на ту сферу діяльності, де порушення суб'єктивних прав, законних інтересів громадян і юридичних осіб зустрічаються найбільш часто. Відомі адміністративісти ФРН Беттерман, Фелікс, Форстхоф відзначають, що вважаються заснованими на вільному розсуді такі рішення, які прийняті в порядку особистої відповідальності і відповідно до розуміння норми права правомочною особою для досягнення встановленої законом мети.

Позови, що розглядаються в адміністративних судах ФРН, прийнято поділяти на три види:

1. позови, що оскаржують акти управління;

2. позови про видання акта;

3. позови про встановлення факту видання акта.

У позовах, що оскаржують акти управління (наприклад, правоохоронних органів), позивач вказує на дефекти форми або змісту даного акта. Два останніх позови на практиці мають менше значення. Позови про видання акта представляють собою прохання (вимогу) зацікавленої особи про винесення судом рішення, що зобов'язує орган управління видати акт, тобто вчинити дію, в якій зацікавлений позивач (скаржник). У позовах третього виду перед судовими органами ставиться питання про визнання наявності (позитивний позов про визнання) або відсутності (негативний позов) правовідносин, або про анулювання акта.

Оцінюючи німецьку систему адміністративної юстиції, слід звернути увагу на такі її вади. Вона ускладнена і формалізована. Велика кількість судових органів різноманітних систем (загальної, конституційної,

адміністративної, трудової, фінансової, соціальної, військової) юрисдикції призводить до того, що спори про підсудність всередині системи і про розмежування компетенції між системами мають постійне місце на практиці. [70, С. 234]

3. Англосаксонська модель адміністративної юстиції.

Для даної системи властива наявність у межах визначених відомств адміністративних судів, що не складають єдиної судової системи (Великобританія, СІЛА, Австралія та ін.). Одночасно з існуванням таких адміністративних судів, які розглядають певні адміністративні спори, існують загальні суди, в яких зацікавлені особи мають можливість реалізувати своє право на звернення.

Традиційна англосаксонська доктрина стверджувала, що державний лад заснований на двох засадах: верховенстві парламенту і пануванні права. Що стосується панування права, то англійська класична теорія і, головне, практика завжди вважали, що під правом розуміються лише такі правила (норми), які користуються захистом загальних судів. "Які б інтереси не зіштовхувалися, найкращим, хоча не завжди найбільш зручним методом вирішення конфлікту, є застосування певних норм за допомогою судової процедури". [94, С.285]

У Великобританії неправомірні дії адміністративних органів можуть бути оскаржені до загального суду. Поряд із загальними судами подібні справи можуть розглядати спеціальні органи адміністративної юстиції.

У Законі 1958 р. «Про трибунали і розслідування» сформульовані загальні принципи організації і діяльності органів адміністративної юстиції у Великобританії. Такі органи за компетенцією можуть бути поділені на дві групи: трибунали у сфері соціального управління та трибунали у сфері управління економікою. Створюються вони, як правило, актом парламенту, що визначає їх структуру, порядок формування і діяльності. В окремих випадках повноваження на створення трибуналу можуть делегуватися міністру. Характерна риса адміністративних трибуналів у Великобританії - їх інтеграція в систему управління. Проте остаточне рішення за постановами адміністративних трибуналів у випадку апеляції виносить загальний суд. З цього погляду адміністративна юстиція в цій країні виступає як елемент загальної судової системи. [78, С. 68]

Трибунали - специфічне британське явище. Це своєрідні "неформальні"суди. Вони займають проміжне положення між адміністрацією і загальними судами. Завдання трибуналу - встановлення наявності в конкретної особи права на допомогу або послуги, передбачені конкретним законом.

Іншою формою здійснення адміністративної юстиції у Великобританії є щорічні відкриті розслідування, які проводяться міністерствами і пов'язані з примусовим викупом приватних земельних ділянок для цілей загального користування, а саме, для будівництва доріг, ліній електропередач, трубопроводів, ліцензування транспорту та ін. Мета розслідувань - залучення всіх зацікавлених осіб до процесу розробки і прийняття рішень. Питання, що вирішуються міністерствами, вважаються політичними, оскільки вони торкаються інтересів не тільки конкретних осіб, але й населення окремих місцевостей.

Загальні суди у Великобританії, у свою чергу, вправі у зв'язку із зверненням громадян вирішувати питання щодо законності дій, рішень адміністративних органів. Так, суди розглядають скарги на перевищення повноважень адміністративними органами, зловживання службовим повноваженням чи здійснення повноважень із неналежними цілями і т.ін. Ці справи розглядаються англійським судом за загальними правилами цивільного судочинства без будь-яких вилучень і, зокрема, із збереженням правил стягнення мита, яке за позовами "до корони" є достатньо високим. [36, С. 244]

Спеціальні квазісудові органи - адміністративні трибунали - почали створюватися у Великобританії на початку XX ст. У середині 80-х років існувало понад 40 видів трибуналів. Вони були створені майже в усіх міністерствах і в більшості великих відомств. Адміністративні трибунали, за словами В. Уєйда, фактично являють собою частину системи управління, мають характер судів, але вони глибоко вросли в адміністративний

механізм держави.

Відповідно до класифікації, проведеної Т. Фахрашуі, адміністративні трибунали, що діють у Великобританії, поділені на дві групи: місцеві трибунали у сфері соціального управління (місцеві трибунали по наданню додаткової допомоги, трибунали Національної служби охорони здоров'я, імміграційні трибунали та ін.) та трибунали у сфері управління економікою (промислові, земельні трибунали, загальні і спеціальні комісії із справ про прибутковий податок та ін.).

Надзвичайна розмаїтість трибуналів не дозволяє дати загальне визначення цих органів. Закон "Про трибунали і розслідування" встановлює необхідність додержання будь-якими трибуналами принципів "природного правосуддя". Однак ці принципи по-різному трактуються англійськими авторами, а деякі з них уявляються просто несумісними з фактичною діяльністю адміністративних трибуналів. Так, П. Арчер вказував на те, що одним із принципів природного правосуддя є відоме правило про те, що ніхто не повинний бути суддею у своїй власній справі. Якщо врахувати, що більшість членів трибуналів призначаються главою відомства, на рішення якого трибуналу і припадає розглядати скарги, важко погодитися з тим, що цей принцип дійсно додержується.

Справа порушується в трибуналах заявою (не позовом) зацікавленої сторони. У деяких трибуналах заява проходить дві або навіть три інстанції. Наприклад, заява щодо соціальної допомоги у зв'язку з настанням страхового випадку спочатку розглядається місцевим страховим агентом, який не є співробітником трибуналу, а є службовцем міністерства. Його рішення може бути оскаржене в місцевий трибунал, який складається з незалежного голови (президента), який призначається міністром, і двох інших членів, що не є співробітниками міністерства. Наступний етап - оскарження національному страховому комісару. Якщо зацікавлена особа не згідна з рішенням комісара, їй надається право захищати свої інтереси в загальному суді шляхом пред'явлення позову.

Як бачимо, система трибуналів не завжди забезпечує швидкий захист прав громадян, а система адміністративної юстиції у Великобританії далека від досконалості. У багатьох випадках пристрасний і далеко не швидкий суд, надзвичайна заплутаність судової системи і відсутність єдиної процедури, що

дає хоча б мінімум процесуальних гарантій, - це риси адміністративної юстиції у Великобританії.

У Сполучених Штатах Америки майже всі органи виконавчої влади так чи інакше правомочні розглядати і вирішувати спори, пов'язані з їх діяльністю. [82, С. 161-166] У США немає єдиної системи адміністративної юстиції. Делегування легіслатурами судових повноважень адміністрації обумовлено насамперед нездатністю судів розглядати велику кількість нових справ, складною і тривалою процедурою проходження справ у судах, високою вартістю судових витрат, а також наявністю в адміністрації наглядових і слідчих функцій.

Закон "Про адміністративну процедуру" 1946 р. визначає такі організаційні форми адміністративної юстиції в США:

1. В адміністративних установах утворюються органи адміністративної юстиції, які за своєю природою є спеціалізованими підрозділами цих установ (комісії, комітети, ради та ін.). Це так звана відомча юстиція, оскільки органи адміністративної юстиції діють в межах відповідної галузі. Для таких органів розгляд заяв або претензій приватних осіб (фізичних чи юридичних) складає лише частину їх діяльності. Прослідковується тенденція подальшого відокремлення органів адміністративної юстиції всередині адміністративних установ. До органів даної категорії відносяться Комісія міжштатної торгівлі, Федеральна комісія зв'язку, Національне управління трудовими відносинами, Агентство з охорони навколишнього природного середовища тощо.

2. Іноді утворюються органи, призначення яких - вирішення виключно адміністративно-правових спорів. Такими органами є комісії штатів з виплати компенсацій трудящим, окружні податкові, митні суди, претензійні суди за позовами до уряду.

Порядок формування органів адміністративної юстиції залежить від їх рівня і характеру діяльності. Члени федеральних органів призначаються Президентом країни за згодою Сенату. Там, де функції адміністративної юстиції здійснюють особливі структурні підрозділи або посадові особи органів виконавчої влади, вони призначаються наказами керівників міністерств і відомств. Вибір кандидатів на частину посад адміністративних суддів обмежений списком, що затверджується Управлінням кадрової служби. Претенденти за заміщення посади адміністративного судді повинні мати вищу юридичну освіту, певний стаж роботи юристом і ліцензію на заняття юридичною практикою. Адміністративні судді є державними службовцями і на них поширюються статутні положення, що стосуються чиновницького корпусу. [82, С. 161-166]

У Законі "Про адміністративну процедуру" визначено, що скарга в загальний суд не може мати місця, якщо нормативними актами передбачено інший порядок її розгляду, а також якщо адміністративний орган виніс рішення в обсязі тих повноважень, які йому надані. При розгляді скарги загальний суд не перевіряє фактичної сторони справи, а лише контролює законність рішення адміністративного органу. [71, С. 216]

Отже, підсумовуючи проведений аналіз англосаксонської моделі адміністративної юстиції, доцільно визначити переваг та недоліки, властиві цій системі. На нашу думку, переваги є наступними:

• швидкість ( оперативність) розгляду справи;

• провадження в адміністративних органах є набагато дешевшим, ніж у загальних судах;

• доступність для всіх осіб, які вважають, що їх права порушені діями (бездіяльністю) та рішеннями адміністрації.

Недоліки у цих органах вбачаємо у:

• їх надмірній кількості, несистематичності та невпорядкованості;

• відсутності належного рівня публікацій усіх рішень трибуналів;

• розгляд справ без участі професіональних адвокатів.

Проте, незважаючи на вказані недоліки, на нашу думку, більшість із них компенсується наявністю системи судового контролю за діяльністю трибуналів.

4. Традиційна (азіатська) модель адміністративної юстиції .

Дана модель характеризується відсутністю адміністративних судів і розглядом спорів у сфері державного управління спеціальними підрозділами (палати, колегії) у системі загальних судів (Японія, Китай та ін.) Також адміністративній юстиції цих країн властива чітка процесуальна регламентація порядку розгляду даної категорії справ.

У цілому становлення правової системи Японії знаходилося під істотним впливом іноземного права. Кінець XIX ст. позначився запозиченням континентального європейського права. Після другої світової війни зростає вплив англо-американського права. Незважаючи на певну схожість японського і західного права, в правовій системі Японії є низка особливостей, вироблених власне японською практикою. Німецький дослідник японського права Гунтрам Ран справедливо відмічає, що західне суспільство конфліктів прагне до врегульованого вирішення колізій, японське суспільство гармонії намагається їх уникнути. До другої світової війни в країні діяла передбачена Конституцією Мейдзі 1889 р. система адміністративних судів, що функціонувала відповідно до процесуального законодавства, запозиченого із романо-германського права. Після прийняття в 1946 р. нової Конституції система адміністративних судів була скасована і дана категорія справ розглядається територіальними судами системи загальних судів.

У ст. 76 Конституції Японії закріплено: [92, С.345] "Уся повнота судової влади належить Верховному суду і таким судам нижчих інстанцій, які будуть засновані законом. Не можуть бути засновані ніякі особливі суди.

Адміністративні органи не можуть здійснювати судову владу з правом

винесення остаточного рішення".

Таким чином, адміністративне судочинство в Японії - специфічний вид цивільного судочинства.

Суть повоєнної реформи не зводиться до механічного переходу від континентальної моделі судового вирішення спорів у сфері управління до моделі англосаксонської. Під спорами у сфері державного управління в японському законодавстві розуміються спори, пов'язані з оподатковуванням; одержанням ліцензії; стосовно суспільних робіт; про межі між державними і приватними земельними ділянками; спори, що виникають у результаті діяльності поліції та ін.

Процесуальний порядок вирішення спорів, що виникають у сфері державного управління, врегульований в Японії Законом "Про процедуру розгляду адміністративних справ" 1962 р. [90, С. 212]

Відповідно до даного Закону коло осіб, які володіють правом подання позову про скасування заходу, що здійснений адміністративним органом, не обмежується тільки тими, чиїм правам був безпосередньо нанесений збиток. Він включає і "осіб, що одержують законну вигоду" в результаті скасування заходу. Це викликано тим, що сучасне державне управління зачіпає інтереси багатьох людей. Судова практика йде в напрямку розширення категорії "осіб, що одержують законну вигоду".[95,С.253] Наприклад, місцеві суди, розглядаючи позови про вирішення адміністративними органами підвищення плати за проїзд в автобусі, визнають позивачами осіб, що мешкають уздовж автобусного маршруту.

У Китайській Народній Республіці немає спеціальної системи органів адміністративної юстиції, проте в системі судів загальної юрисдикції існують палати (колегії) з адміністративних справ.

Досить ґрунтовно розроблена процесуальна сторона розгляду даної категорії справ. При відсутності адміністративного кодексу держави в 1989 р. прийнятий Адміністративно-процесуальний кодекс КНР. [77, С. 250] А ще з 1982 р. Цивільний процесуальний кодекс надав народним судам право приймати до розгляду адміністративної справи, і тоді ж у Верховному народному суді і багатьох народних судах були організовані палати по адміністративних справах. До введення в дію Адміністративно-процесуального кодексу 01.10.1990 р. була прийнята значна кількість законів і адміністративно-правових актів, що встановили правові норми, які служили підставою для адміністративного провадження за зверненнями громадян і організацій.

Відповідно до Адміністративно-процесуального кодексу КНР одна з основних цілей адміністративного судочинства полягає в наданні можливості одержання громадянином або юридичною особою компенсації за збиток, викликаний дією чи бездіяльністю адміністративного органу або його посадових осіб. Якщо питання не вирішено зверненням у компетентний адміністративний орган, кодекс надає можливість звернення в народний суд.

У цілому при розгляді адміністративних справ діяльність народних судів у Китаї концентрується на таких напрямках: 1) захист підприємств від необгрунтованого втручання вищих органів у виробничо-господарську діяльність, скасування актів, що порушують самостійність підприємств; 2) підтримка порядку в сфері землекористування, торгівлі, оподатковування, охорони навколишнього середовища; 3) охорона законних прав і інтересів громадян. [38, С.592]

Цікаво також зазначити, що Україна не вибрала для себе жодного з апробованих практикою підходів до побудови системи адміністративної юстиції, створивши по суті власний, п'ятий тип. Його особливість полягає в тому, що функції контролю за діяльністю суб'єктів владних повноважень було розділено між судами загальної юрисдикції та спеціалізованими адміністративними судами. Проте, слід зауважити, що такий підхід до побудови адміністративної юстиції не можна назвати вдалим через певні причини. По-перше, наділення загальних судів правом розглядати публічно-правові спори призвело до ще більшого завантаження цих судів. По-друге, це ускладнило судову систему України і створило додаткові труднощі у питанні розмежування компетенції судів різних видів юрисдикції, задіяних у розгляді публічно-правових спорів.

Отже, аналіз чотирьох моделей адміністративної юстиції дає можливість дійти до висновку, що найбільш розвиненими моделями є континентальна та англосаксонська.

Для моделі адміністративної юстиції континентальних держав властива спеціальна система адміністративних судів, створених для розгляду всіх адміністративних спорів - від судів нижчого до судів середнього і вищого рівнів. Така система діє відокремлено від системи загальних судів, Конституційного суду, арбітражних судів. У такому випадку адміністративні суди формально незалежні від адміністративних органів, або перебувають у відносному підпорядкуванні цим органам. [93, С. 134]

Для моделі адміністративної юстиції англосаксонських країн характерно створення адміністративних судів у межах відповідних відомств. Такі суди не утворюють єдиної самостійної системи. Подібні судові установи створюються для розгляду окремих адміністративних спорів. їх існування не перешкоджає зацікавленим особам звертатися до загального суду для захисту своїх порушених прав.