Р ис. 14.5. Структурна схема підрозділів регіональних відділень фдм України.

517

Головними завданнями і функціями Представництв ФДМ Ук­раїни є:

забезпечення виконання державної політики з питань прива­тизації і чинного законодавства під час таких процесів;

продаж або інші форми приватизації майна державних структур, у тім числі оренда, створення спільних підприємств тощо;

здійснення повноважень власника у процесі приватизації дер­жавного майна;

забезпечення роботи єдиної комп'ютерної мережі, що фор­мує інформаційні масиви і характеризує приватизаційні процеси;

інші завдання і функції.

ФДМ України є важливим каталізатором не тільки в сфері забезпечення і виконання процесів приватизації, а й у ринковій трансформації української економіки в цілому. Це підтверджується тим, що в практиці господарювання ринкові перетворення найча­стіше оцінюють на підставі статистичних даних, які характеризу­ють кількісні зміни у формах власності, тобто за кількістю суб'єктів, які змінили державну власність на інші форми.

14.7. Соціально-економічний комплекс регіону як система

Соціально-економічний комплекс регіону - це всі підприєм­ства та відомства, які розміщені на його території. В умовах пере­ходу до ринкових відносин та розширення економічної само­стійності регіонів формуються умови для їхньої співпраці, чому повинні сприяти регіональні органи управління. Йдеться, насам­перед, про координацію видів діяльності з облаштуванням тери­торії, активного створення ринкового середовища, координації планів підприємств із програмою розвитку регіону. Регіони повинні активно вести приватизацію. Насамперед треба приватизувати ви­робництва, які впливають на розвиток споживчого ринку, а також ті, перебування яких у державній власності стримує процес фінан­сової стабілізації, гальмує економічний розвиток, формування рин­кової економіки. Реалізація приватизації потребує забезпечення участі в цьому процесі громадян, які б використали свої привати-

518

заційні папери, розвитку широкої мережі фінансових посередників, створення передумов формування вторинного ринку цінних паперів, забезпечення участі у приватизації іноземних інвесторів.

Головною складовою соціально-економічного розвитку ре­гіону є соціальна інфраструктура. Вона охоплює об'єкти, устано­ви й організації регіону, які, забезпечуючи її населення різними видами послуг, створюють передумови для життєдіяльності ком­плексу в цілому. Соціальна інфраструктура регіону - це взаємо­пов'язані галузі економіки, що забезпечують потреби населення в обміні, розподілі й споживанні матеріальних та духовних благ за місцем проживання.

Не менш важливою є участь регіональних органів управлін­ня у формуванні широко розгалуженої ринкової інфраструктури, яка забезпечує ефективне функціонування та розвиток під­приємств. Йдеться про мережу аудиторських і лізингових фірм, довірчих товариств, страхових компаній, потужну систему комер­ційних банків, у тому числі спеціалізованих, товарних і фондо­вих бірж, установ з перепідготовки та працевлаштування.

Ефективне функціонування соціально-економічного комплек­су кожного регіону в тісній взаємодії з іншими регіонами країни є основою регіональної соціально-економічної політики Українсь­кої держави. У цьому випадку треба враховувати загальнонаціо­нальні потреби та інтереси, оскільки, як вважають учені-спеціалісти, тут не може бути взірцем будь-яка зарубіжна модель, бо кожна з них формується, насамперед, на власному національно­му грунті. Треба удосконалювати територіальне управління, щоб ефективно координувати діяльність у межах наявного- однак ди­рективне не оформленого економічно-господарського районуван­ня. Передусім потрібно змінити прийнятий за союзної імперії поділ України на три великі економічні райони.

Важливу роль у зміцненні й розширенні соціально-економіч­ного комплексу регіону як системи відіграють внутрішні джерела нагромадження, ефективне використання місцевих ресурсів, мож­ливостей міжобласної кооперації, посилення зовнішньоекономі­чних зв'язків тощо.

519

14.8. Досвід місцевого самоврядування в країнах ЄС

У літературі про місцеве самоврядування, часто розрізняють три його головні моделі (системи): континентальну (французьку), англосаксонську (англійську), й радянську. Такий поділ грунтується на принципах, які є в основі відносин органів місцевого само­врядування як між собою- так і з державними органами¹.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це по­єднання прямого державного правління (державної адмініст­рації) на місцях і місцевого самоврядування. Представники дер­жави наглядають за діяльністю місцевих представницьких органів, а також виконують інші функції загальнодержавного характеру.

Головною рисою англосаксонської моделі є відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, що опі­кують виборні муніципальні органи. Формально ці органи діють автономно в межах наданих їм повноважень. Контроль за діяль­ністю органів місцевого самоврядування тут провадять переваж­но непрямим шляхом: через центральні міністерства, а також су­дові органи. Визначаючи роль органів місцевого самоврядування у політичній системі, наголос роблять на тому, що вони є складо­вою частиною механізму держави.

Від розглянутих систем принципово відрізняється так звана радянська модель місцевого самоврядування. Вона проголошува­ла єдиновладдя представницьких органів (рад) на відповідній те­риторії. Головне завдання рад зводилося до втілення в життя на місцях актів центральних органів, забезпечення виконання голов­них державних функцій. Сьогодні ця модель більше цікавить на­уковців, ніж практиків. Країни колишнього "соціалістичного та­бору" нині переймають переважно континентальну модель місце­вого самоврядування як найближчу до їхніх правових систем. Нова

_____

¹ Батрименко B.I. Моделі місцевого самоврядування: світовий досвід і Україна // Проблеми гармонізації законодавства Украйни з міжнародним правом: Мате­ріали наук.-практ. конф. К., 1998. С. 265-270.

520

Конституція України (1996 р.) закріпила громадсько-державну ду­алістичну модель місцевого самоврядування, що найбільше відпо­відає українській політичній традиції.

Для України оптимальною є система регіонального та місце­вого самоврядування у Франції - традиційно централізованій унітарній державі. Хоча і там за останні 30 років відбулася значна децентралізація.

Зараз у Франції є три рівні регіонального та місцевого само­врядування: це управління в регіонах (утворено 26 регіонів), що набули владних повноважень за останні 20 років; у департамен­тах (96 департаментів материкової Франції та чотири за морем), управління у 36700 комунах (міських та сільських)¹. Французька система місцевого самоврядування грунтується на співробітництві та діалозі між різними владними інститутами з метою найліпшо­го виконання поставлених завдань. Комуни можуть об'єднуватись одна з одною для надання певних послуг, або з іншими організа­ціями та установами (Торговою палатою, Палатою з питань сільського господарства або з департаментами тощо).

Функції між рівнями регіонального та місцевого самовряду­вань чітко розподілені. Регіональне управління зосереджено на вирішенні таких питань:

стратегічне планування використання ресурсів;

економічний розвиток;

захист довкілля;

політика будівництва житла;

планування у сфері транспорту й шляхового господарства;

навчання в ліцеях і професійна освіта;

музеї, парки та зони відпочинку.

Департаменти на своїй території зайняті питаннями розвит­ку поселень, фінансування будівництва житла, розвитку мережі доріг, сільського та шкільного транспорту, середньої освіти та про­фесійного навчання, охорони здоров'я, бібліотечної справи, уп­равління дорожньою поліцією тощо.

_____

¹ Гурне Б. Державне управління. К., 1993. С. 8-14; 158-165.

521

Комуни зосереджують свої зусилля на місцевому плануванні, розвитку житла, місцевих доріг і транспорту, дошкільного та по­чаткового навчання, стані навколишнього середовища, пожежній службі, фінансуванні місцевого бізнесу, розвитку та утриманні мереж водоканалізації й дренажу, газу й електроенергетики, ту­ризму тощо. Отже, практично кожна ланка управління керує со­ціальним та економічним розвитком відповідної території. Тому не можна вважати зв'язки уряду як зв'язки між "верховними" та ''підлеглими". Багато повноважень можуть виконувати будь-яка влада або всі три рівні влади одночасно.

Усі рівні регіонального і місцевого самоврядування у Франції є виборними. Наприклад, у регіоні кожні шість років обирають Раду регіону. Рада, або Асамблея, регіону узгоджує бюджет, виз­начає податки та розробляє загальну політику регіону; обирає го­лову - "президента", який є головою виконавчої влади в регіоні, та бюро - виконавчий орган регіону. Бюро несе колективну відпові­дальність за адміністрування в регіоні та за втілення в життя по­літики Ради.

У кожному регіоні створюють Раду з економічних і со­ціальних питань, яку формують з представників бізнесу, проф­спілок, культурних, професійних та інших об'єднань. Вона по­дає доповіді Раді, а також надає консультації з широкого кола питань.

Виборною інституцією департаменту є Генеральна рада: де­путатів обирають терміном на шість років, причому половину ради оновлюють кожні три роки. Генеральна рада проводить свої сесії щонайменше чотири рази на рік, обирає голову, виконавчого го­лову та номінального голову, який є президентом, а також вико­навчий комітет (від чотирьох до десяти депутатів). Виконавчий комітет не несе колективної відповідальності.

Президент створює свій власний кабінет. Головою про­фесійної адміністрації є генеральний директор або генеральний секретар. За законністю дій інституцій департаменту стежить ко­місар республіки - посадова особа центрального уряду.

Комуни обирають свої комунальні (муніципальні) Ради. Ви-

522

бори відбуваються кожні шість років у середині терміну між ви­борами в регіоні. Рада затверджує бюджет, визначає податки та політику комуни. Вона може створювати комітети для розробки проектів і консультацій у певних сферах діяльності. Комунальна, або муніципальна, рада обирає свого голову, виконавчого та но­мінального голову - мера, а також 30% свого складу на посади помічників мера. Мер і помічники формують виконавчу владу ко­муни - муніципалітет. Мер несе відповідальність перед Радою за втілення рішень та адміністрування в комуні. Мер є також місце­вим представником центрального уряду з питань правопорядку та організації виборів.

За останні 30 років у Франції відбулися великі зрушення щодо децентралізації в управлінні економічними і соціальними проце­сами окремих територій. Модель французького регіонального та місцевого самоврядування дуже локалізована. Чітко визначено принципи організації місцевої виконавчої влади, розподілено функції між різними її рівнями, забезпечено противаги між зако­нодавчою та виконавчою владами. Ведеться контроль з боку цен­трального уряду за законністю дій виборних і виконавчих струк­тур.

Деякі особливості щодо організації самоврядування є в Німеччині. Органи самоврядування тут мають високий рівень де­централізації й автономії в прийнятті рішень. Німеччина скла­дається з 16 земель, утворених у різний час. Землі тут є справж­німи державами - кожна з них має власну конституцію і відповідні державні інституції (за винятком глави держави). Особливість Бер­ліна, Бремена і Гамбурга та, що вони - це землі-міста, установи яких є водночас муніципальними і державними. Лише земля Бре­мен поділяється на дві місцеві громади міст Бремена і Бремергафена, території яких, до речі, не є суміжними. Вони об'єднані в одну федерацію згідно із Федеральною конституцією; у цьому разі деяка кількість головних державних повноважень передається фе­дерації.

У Німеччині більшість галузей (за винятком освіти і куль­тури) належить до компетенції як федерацій, так і земель. Проте

523

законодавче регулювання земель провадить федерація, і тому ці функції поступово переходять до її компетенції. Сьогодні землі реально беруть активну участь у процесі розробки федеральних норм через Федеральну раду та постійне узгодження позицій між федеральною адміністрацією й адміністраціями земель.

Що стосується компетенції регіональних громад, то Фе­деральний Конституційний Суд має право розглянути (за поданням федерального уряду, урядів земель чи третини членів Бундеста­гу) федеральні чи земельні закони, які порушують якісь права. До Конституційного Суду можуть також звернутися з відповідним питанням інші суди; те ж саме може зробити приватна особа, по­давши конституційну скаргу, якщо питання стосується фундамен­тальних прав.

Основний закон передбачає право федерального примусу через пряму інструкцію землям та їхнім адміністраціям, якщо якась із земель не виконує зобов'язань, обумовлених чинними Основним чи Федеральним законами.

Кожна земля в Німеччині обирає на чотири роки Земельні збори (ландтаг); у землях-містах вони називаються муніципалі­тетами або палатою депутатів (у Берліні). Більшість конституцій земель передбачає право саморозпуску законодавчих зборів.

Кожна земля має свій уряд, керований міністром-головою чи, у випадку трьох земель-міст, правлячим бургомістром (для Берліна) або першим бургомістром (для Бремена і Гамбурга). Главу уряду обирають члени ландтагу. Уряд несе колективну відповідальність перед ландтагом, який може відправити його (оголосивши вотум недовіри) у відставку, за винятком Баварії, яка обрала систему призначення уряду на весь період скликан­ня.

Національну та регіональну політику координують всередині однієї адміністрації - земельної, яка бере участь у визначенні дер­жавної політики через членів свого уряду, присутніх на засідан­нях Бундестагу. До цієї вертикальної координації додається доб­ровільна горизонтальна координація між адміністраціями земель, яку провадять через конференції.

524

У цілому проблема децентралізації в країнах ЄС є, без­перечно, складнішою з позиції розподілу ролі між державою і територіальними владами та ступенем впливу місцевих виборних осіб. Цей вплив залежить також від того, як організована служба цих осіб. Спільне для усіх країн ЄС те, що національні адмі­ністрації зосереджені не лише в столиці.

На місцевому рівні діють представники держави, які найчас­тіше виконують функції адміністративної поліції, загального дер­жавного управління та контролюють акти місцевої влади.

Порівняльну таблицю компетенції місцевих служб, міні­стерств в різних державах на сучасному етапі скласти неможли­во. Зокрема, дуже вірогідно, що деякі функції виконують в одній країні центральна служба, а в інших - місцеві. Наприклад, реє­страцією автомобілів у Франції займаються служби Міністер­ства внутрішніх справ на рівні адміністративного округу (су-префектури), тоді як у Нідерландах ці операції виконує цент­ральна служба.

На окрему увагу заслуговує питання щодо адміністративних округів держави. В усіх країнах ЄС є тенденція до поєднання ад­міністративних округів з географічними межами місцевих гро­мад базового і проміжного рівнів. Проте в усіх країнах є округи, які не збігаються із адміністративним територіальним поділом. У Франції, наприклад, не відповідають територіальним громадам, як звичайно, судові округи, також ректорати, які є адміністратив­ними округами Міністерства народної освіти, не збігаються із регіонами, які, головно, сформовані на засадах об'єднання депар­таментів.

Розподіл взаємовідносин між центральними органами управ­ління, місцевими службами і територіальною владою можна опи­сати за допомогою простого прикладу - реєстрації автомобілів. Зокрема, у Франції, як уже зазначено, таку реєстрацію провадять місцеві служби на рівні адміністративного округу. Податкові служ­би департаменту перераховують територіальним громадам над­ходження від податків на автомобілі, розмір яких визначає тери­торіальна влада. Власник автомобіля повинен прибути до супре-

525

фекгури того місця, де він проживає. Правда, операції можна про­водити заочно або через третю особу. Це фіксують у реєстрацій­ному номері: йдеться про систему, яку легко можна застосовува­ти на рівні департаменту, оскільки номер департаменту розміще­но у кінці номерного знака (наприклад, 75 для Парижа) після серії цифр і літер, що їх вибрала державна адміністрація в департаменті.

У Німеччині- навпаки, реєстрацію провадять адміністративні служби районів і вільних міст, які надсилають статистичну і по­даткову інформацію адміністраціям відповідних земель. Порядок стягнення податку на автомобілі визначений федеральним зако­нодавством (у тому числі його ставка). Його збирають податкові служби земель, а суму розподіляють між федерацією, землями та місцевою владою.

У більшості країн ЄС місцева влада має достатні компетенції й засоби для проведення власної політики. Одночасно вона втілює у життя низку рішень, прийнятих на національному рівні. Отже, державна адміністрація зберігає контрольні повноваження, а ви­конання державної політики місцевою владою дає змогу повніше враховувати місцеву специфіку. Що ж стосується систем політич­ного федералізму, то тут є різниця в масштабах: жоден орган те­риторіальної влади, зокрема у Франції, не має нормотворчих по­вноважень, які можна було б порівняти з нормотворчими повно­важеннями бельгійських регіонів чи громад або іспанських обла­стей, і ще менше - з повноваженнями північноамериканських штатів. Як бачимо, державні чиновники виконують рішення уря­ду, регіональні - рішення регіональної влади, чиновники депар­таментів - рішення департаментів, а агенти комунальних органів - рішення комунальної влади. У Німеччині адміністрація земель завжди була організована як адміністрація справжніх держав. Тут функціонують земельні міністерства з центральними та місцеви­ми службами та самостійні адміністрації земель; місцева влада є підрозділом земель, а не федерації.

526

14.9. Форми державного регулювання економічного й соціального розвитку регіонів

14.9.1. Державне регіональне управління

Державне регулювання регіональної економіки треба скеру­вати, насамперед, на комплексне вирішення соціально-економіч­них проблем, специфічних для кожного регіону. Потрібно поси­лити міжгалузеву виробничу координацію всередині територіаль­но-виробничих комплексів, забезпечити повноту їхніх енерговиробничих циклів. Хоча регіональні органи управління інших країн цих питань не вирішують, у нинішній перехідній економіці Ук­раїни це стало об'єктивною потребою.

Світовий досвід засвідчує, що на регіональному рівні ви­рішують такі проблеми: забезпечення потреб населення продо­вольчими та непродовольчими товарами широкого вжитку, плат­ними послугами, об'єктами соціальної інфраструктури та житла, боротьба з безробіттям та забезпечення раціональної зайнятості, охорона довкілля, збереження і відновлення природних ресурсів, підтримка стабільного рівня цін на товари першої потреби, забез­печення нормальної екологічної обстановки, правопорядку, закон­ності. Для цього використовують весь набір економічних і орга­нізаційних методів управління. Структура та кадровий склад рег­іонального управління тут орієнтовані не на оперативну роботу, а на ближню перспективу.

Проте в кожному регіоні України є серйозні проблеми спри­чинені сформованою в попередній період недосконалою структу­рою виробництва і, відповідно, нераціональним використанням ресурсного потенціалу, відсутністю ринкової інфраструктури та ін. Це зумовлює потребу урізноманітнити форми державного уп­равління регіональною економікою.

Державне регіональне управління господарством області має дворівневу систему: 1) державне регіональне управління, яке охоп­лює області та регіони; 2) місцеве самоврядування, яке є в селах, селищах та містах. Проте чинне законодавство, зокрема Закон Ук-

527

раїни "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про формування місцевих органів влади й управління", не забезпечу­вало чіткої взаємодії структур регіонального державного управл­іння і місцевого самоврядування, стимулювало місцевий егоїзм, колізію державних і місцевих інтересів.

У Європі "місцеве самоврядування" закріплене відповідним актом міжнародного рівня. У жовтні 1985 p. Європейська Рада у Страсбурзі прийняла Європейську Хартію про місцеве самовря­дування.

На підставі положень XI розділу Конституції України Вер­ховна Рада у червні 1997 p. прийняла Закон "Про місцеве само­врядування в Україні"¹, покликаний вирішувати проблеми, пов'я­зані з розбудовою місцевого самоврядування як одного з елементів взаємодії територіальних громад, держави та особи. Закон, відпо­відно до Конституції України, визначає систему та гарантії місце­вого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідності органів та посадових осіб.

Незалежно від форми власності, яка переважає в господарсь­кому комплексі, регулювальну діяльність держави реалізують че­рез такі функції: планування (індикативне, стратегічне), органі­зацію, регулювання, облік та контроль.

Нижче (рис. 14.6) зображено найбільш вдалу сьогодні, на наш погляд, схему управління розвитком економічних та соціальних процесів у регіоні, запропоновану Л.Зайцевою²

Рекомендований перелік управлінь, відділів та інших струк­турних підрозділів обласної та районної державних адміністрацій затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 15 трав­ня 1998 p. за №748:

Відділи та інші підрозділи секретаріату обласної держав­ної адміністрації:

Організаційний відділ

Інформаційно-аналітичний відділ

_____

¹ Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" // Голос України. 1997. 2 червня.

² Зайцева Л.М. Регіональная система управлення: Организационно-методологи ческий аспект. Донецк. 1997.

528

529

Відділ кадрової роботи з питань державної служби і нагород Юридичний відділ

Відділ з питань діловодства та контролю Господарсько-фінансовий відділ

Відділ взаємодії з політичними партіями та громадськими організаціями

Відділ взаємодії з правоохоронними органами Управління та інші структурні підрозділи обласної дер­жавної адміністрації:

Управління з питань економіки і власності Управління зовнішніх економічних зв'язків, торгівлі та по­бутового обслуговування населення Управління промисловості, енергетики, транспорту та зв'язку Фінансове управління Управління капітального будівництва¹ Управління у справах національностей, міграції та релігій Управління житлово-комунального господарства Управління містобудування та архітектури Управління агропромислового комплексу Управління державної ветеринарної медицини Управління соціального захисту населення Управління праці та зайнятості населення Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Управління освіти Управління охорони здоров'я Управління культури Управління у справах сім'ї та молоді Управління з питань фізичної культури та спорту Управління у справах преси та інформації Управління з питань оборонної і .мобілізаційної роботи Відділ питань з охорони праці Обласний державний архів

_____

¹ Управління капітального будівництва фінансують з коштів, передбачених у вар­тості будівництва на утримання служб замовника.

530

Відділи та інші підрозділи секретаріату районної держав­ної адміністрації:

Відділ організаційної і кадрової роботи з питань нагород

Загальний відділ

Юридичний відділ

Господарсько-фінансовий відділ

Відділ взаємодії з політичними партіями та громадськими

організаціями

Управління, відділи та інші структурні підрозділи ра­йонної державної адміністрації:

Управління з питань економіки та власності

Управління агропромислового комплексу

Управління соціального захисту населення

Відділ субсидій

Відділ з питань охорони праці

Відділ містобудування, архітектури та житлово-комунально­го господарства

Фінансовий відділ

Відділ освіти

Відділ культури

Відділ у справах сім'ї, молоді та спорту

Відділ реєстрації актів громадянського стану¹

Відділ оборонної і мобілізаційної роботи

Відділ з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захис­ту населення

Архівний відділ

Застосовуючи законодавчі положення, місцеві ради мають широкі можливості в реалізації прав місцевого самоврядування, контролю за діяльністю органів виконавчої влади щодо виконан­ня делегованих повноважень, за роботою виконавчих органів і по­садових осіб місцевого самоврядування. Посадові особи місце­вого самоврядування звітують перед членами територіальних гро­мад про діяльність рад та їхніх виконавчих органів, свою особис­ту роботу з організації виконання рішень представницьких органів, забезпечення законності.

_____

¹ Діє до утворення управління юстиції.

531

14.9.2. Проблеми сучасної регіональної

політики України. Самоврядування територій

Найважливішою передумовою виконання місцевою адміні­страцією своїх повноважень щодо управління економікою регіо­ну є прогнозування економічного і соціального розвитку, яке по­кликане забезпечити певний життєвий рівень населення цієї те­риторії.

Центральні органи державного управління концентрують свою діяльність на створенні та вдосконаленні законодавчої бази, місцеві органи влади - на вдосконаленні практики управління. Поєднання цих двох шляхів є запорукою успішного функціону­вання системи місцевої влади.

Регулювання розвитку соціально-економічних процесів в Україні є прямим (безповоротно-цільове фінансування територій у вигляді субвенцій, субсидій, пільгових кредитів) та опосередко­ваним (податкові пільги, прискорена амортизація, відтермінуван­ня платежів, цільові кредити).

Питання фінансового забезпечення соціально-економічного розвитку регіону грунтується на системі взаємовідносин між цен­тром. регіоном, суб'єктами господарювання на території, де збе­рігається управління економікою на різних ієрархічних рівнях у системі органів державної виконавчої влади.

Головні проблеми сучасної регіональної політики України найдетальніше висвітлені у доповідях на Міжнародній науково-практичній конференції "Регіональна політика України: наукові основи, методи, механізми".¹ Це, зокрема, такі: формування регі­ональної соціально-економічної політики на засадах програм роз­витку території з орієнтацією на конкурентоспроможність про­дукції та максимальну зайнятість населення; конкретизація пріо­ритетів та економічної доцільності формування в окремих регіо-

_____

¹ Регіональна політика України: наукові основи, методи, механізми: Матеріали доп. міжнар. наук.-практ. конф., М.Львів, 21-23-грав. 1998р.: У 3 ч./за ред. М. І. Долішнього. Львів, 1998.

532

нах держави вільних економічних зон; економічні і правові меха­нізми забезпечення розвитку регіонів.

Самоврядування територій і вдосконалення управління тре­ба вести, зважаючи на відомі приклади з історії, починаючи з ус­трою Київської Русі, Магдебурзького права. Конституції Пилипа Орлика. Ефективне управління будь-якою територією неможливе без надання їй широкої самостійності, економічної свободи і пра­вової та економічної відповідальності. А для цього треба чітко розмежувати повноваження і відповідальність між місцевою вла­дою та органами адміністрації, визначити механізм державного контролю за ефективністю витрат виробництва на підприємствах державної і недержавної форм власності, ввести нормативну базу використання ресурсів виробництва на державному рівні і допов­нити її комплексом вимог стосовно ефективності використання ви­робничих ресурсів на регіональному рівні, контролювати ефектив­не використання мінерально-сировинних та природних ресурсів.

Через відповідну систему моделей потрібно стежити за про­цесом формування та розподілу грошових ресурсів регіону, ана­лізувати різні ситуації, які виникають у разі використання керова­них змінних, що забезпечить низку додаткових можливостей з застосування різних сценаріїв взаємодії та розвитку окремих га­лузей регіонального господарства і всієї регіональної соціально-економічної системи в цілому.

Досвід Канади, США, Німеччини свідчить, що в основі уп­равління розвитком окремих регіонів є Програма економічного розвитку (ПЕР). Вона покликана сприяти створенню та реалізації планів і програм соціально-економічного розвитку кожної тери­торії, що дає змогу підтримувати розвиток малого бізнесу в пріо­ритетних напрямах. Цей процес повинен мати інформаційну базу у вигляді комп'ютеризованої системи економічних даних, що за­безпечить стратегічне економічне планування та дасть змогу бізнесменам проводити маркетингові дослідження ринку - дізна­ватись про наявні в області та її адміністративних районах сиро­винні та людські ресурси, комунікації та сервісне обслуговуван­ня, фінансові, освітні установи тощо.

533

ПЕР дає основу для успішної реалізації програм підтримки малого бізнесу, позичкового фонду, торгових місій та бізнес-інку­батора, які безпосередньо повинні використовувати інформацій­ну базу даних про стратегію розвитку як окремих регіонів, так і кожної області в цілому.

У регіональному економічному розвитку одночасно врахо­вують інтереси як громадського сектора, коли координують роз­виток бізнесу з боку держадміністрації, яка надає землю, вільні будівлі, так і приватного бізнесу, який хоче провадити діяльність на цій території.

Створення бази економічних даних дасть змогу використо­вувати наявні ресурси, вести маркетингові дослідження для коор­динування діяльності галузей та видів виробництва, вивчати мож­ливості розширення наявного бізнесу та розвитку нового. Це дасть змогу бізнесменам отримувати інформацію про ринок, на якому вони збираються працювати, наявну інфраструктуру, зосереджу­вати потрібні для цього ресурси. Щодо цього доцільним є вивчен­ня досвіду Івано-Франківської області¹, де створена Регіональна агенція економічного розвитку (РАЕР), яка працює над проблема­ми забезпечення області енергоносіями та налагодження системи розрахунків за них; отримання стратегічних інвестицій для вели­ких промислових підприємств; створення та впровадження галу­зевих регіональних програм та ін. Така організація не створює конкуренції ПЕР, оскільки її діяльність спрямована, головно, на великі підприємства та область у цілому.

Регіональним органам управління потрібна інформація про фінансово-економічне становище підприємств, які розташовані на території цього регіону, повна та достовірна інформація про об'єкти винятково регіонального управління: охорони здоров'я, транспорту, культури, торгівлі, про економічні проблеми регіону, його трудові ресурси тощо. Розвиток зовнішньоекономічної діяль­ності підприємств та регіонів передбачає доступ до нових дже­рел інформації, у тому числі до міжнародних.

_____

¹ Регіональна політика України: наукові основи, методи, механізми. Ч. 2. С.37-43.

534

З появою персональних комп'ютерів виникла принципова модернізація ідеї АСУ: від обчислювальних центрів і централі­зації управління до розподіленого обчислювального потенціалу. Це дало змогу уникнути однорідності технології опрацювання інформації та децентралізувати управління. Тому, як свідчить досвід, зокрема Донецької області та її регіонів¹, ця робота перед­бачає проектування системи інформаційно-аналітичного забезпе­чення (СІАЗ) як частини державної інформаційної системи.

Початковою метою та головними завданнями СІАЗ є таке:

створення та постійний розвиток обчислювальних регіональ­них мереж, які повинні забезпечити доступ до регіональних банків даних максимальній кількості користувачів;

створення та ведення регіональних баз даних науково-техніч­ної, патентної, економічної, соціальної, правової, фінансово-бан­ківської, організаційно-довідкової, екологічної та іншої інфор­мації;

забезпечення доступу до загальнодержавних та міжнародних інформаційно-обчислювальних систем баз даних.

У складі регіональної інформаційної обчислювальної систе­ми повинні бути:

інформатизація соціальної сфери, у тім числі культури, осві­ти, охорони здоров'я, соціального захисту, торгівлі, побутового обслуговування, соціологічного моніторингу тощо;

інформатизація сфери матеріального виробництва, в тому числі зв'язку та транспорту.

Зі створенням СІАЗ керівництво регіону отримує:

змогу мати постійний розрахунок показників з усіх напрямів його діяльності, які інформуватимуть про роль та місце регіону в Україні;

якісне інформаційне забезпечення регіонального управлін­ня на усіх рівнях;

можливість залучення до вирішення соціальних та економіч­них проблем усі підприємства та організації регіону, усі верстви і групи населення.

_____

¹ Регіональна політика України: наукові основи, методи, механізми. Ч.2. С. 14-17.

535

Організаторами та керівниками створення СІАЗ у регіоні повинні стати міські голови (мери) і губернатори областей.

На окрему увагу заслуговує проблема інформатизації управ­ління в містах. Тут цікавим є досвід Львівського обласного уп­равління статистики, яке частково сформувало інформаційну базу та інструментальні засоби порівняльного аналізу соціально-еко­номічного стану малих регіонів на прикладі районів та міст об­ласті в цілому¹. У спеціальному інформаційно-статистичному збірнику "Райони та міста Львівщини" наведено відомості про райони і міста нашого краю у вигляді таблиць, оформлених у не­традиційному для вітчизняної статистики вигляді. Нова форма таб­лиць із застосуванням наскрізної нумерації показників (граф) при­стосована для створення комп'ютерної інформаційної бази.

Виконаний аналіз динаміки структурних зрушень у розвит­ку господарської системи міста дає змогу визначити заходи, потрібні для ведення такої економічної політики, яка б подолала процес деструктуризації господарської системи, зокрема:

сформувати або визначити з переліку наявних галузей популятивну галузь для цього етапу розвитку (це можуть бути туризм, транспорт, традиційні галузі промисловості: легка і харчова), ви­ділити галузь господарського комплексу, яка забезпечить впро­вадження інноваційної політики і з часом збільшить потенціал міського господарства;

здійснювати інвестування виробництв, які спроможні випус­кати конкурентоспроможну продукцію,

збільшувати місця прикладання праці шляхом розширення приватних підприємств малого бізнесу, особливо у виробничій

сфері.

Для оцінки перспектив вкладення приватного капіталу в за­будову та реконструкцію конкретної ділянки в аспекті ринкового попиту враховують об'єктивні та суб'єктивні чинники. До об'єктивних чинників належать: вигідність місцерозташування ділянки, кварталу в структурі міста залежно від характеристики

_____

¹ Регіональна політика України: наукові основи, методи, механізми. Ч. 2. С. 75-79.

536

земель за їхньою вартістю, транспортної доступності та інтенсив­ності містобудівного освоєння; врахування вартості ділянки, що збільшується від периферії до центру міста. Суб'єктивним чин­ником є поширене серед населення уявлення про престижність місця проживання та організації свого бізнесу в структурі міста.

У разі залучення приватного капіталу для реконструкції та будівництва кварталу міста треба досягти відповідної узгодже­ності між витратами на спорудження цих об'єктів, рентабельніс­тю їхнього функціонального призначення, їхньою ринковою вар­тістю та окупністю витрат. Такий підхід орієнтований на інші передумови ведення реконструкції міських кварталів порівняно з тими, які використовують згідно з чинними нормативами.

Практика реформ місцевого самоврядування, проведених у Львові, перехід від галузевого принципу управління до територі­ального забезпечили оптимальний перерозподіл функцій управ­ління, дали змогу вдосконалити розмежування функцій між де­партаментом, колишніми управліннями та районними адмініст­раціями тощо.

Уперше в Україні місто Львів, починаючи з 1994 p., функціо­нує без районних рад, оскільки під час реорганізації управління містом вони саморозпустилися. Замість них створено п'ять ра­йонних адміністрацій, які підпорядковані безпосередньо міськви­конкому. Колишні управління перетворені на департаменти (вони мають права юридичних осіб, власні кошти, самостійно вирішу­ють кадрові питання). Отже, у Львові утверджується "модернізо­вана" система виконавчої влади, вдосконалюється координація дій управлінських структур різних рівнів, з'являються сприятливі умови для самоорганізації міського населення.

Голови районних адміністрацій входять до складу міського виконкому, кандидатуру кожного з них розглядають на сесії Львівської міської ради. Водночас керівники районних адмініст­рацій підпорядковані міському голові; вони мають змогу вплива­ти на формування загальноміської політики, вносити обгрунто­вані пропорзиції щодо бюджетного процесу, вирішувати пробле­ми, які виникають у житлово-комунальному господарстві, транс-

537

портному обслуговуванні, соціально-культурній сфері. Голова ра­йонної адміністрації не може бути депутатом міської ради. оскільки він - представник виконавчої влади.

Отже, кожна інституція займається своєю справою: Львівська міська рада формує бюджетну політику та головні принципи со­ціально-економічного життя, районні адміністрації забезпечують оперативне управління, департаменти мерії розробляють перспек­тиви розвитку міста, а міський голова вирішує всі питання коор­динаційно-розпорядчого характеру, що віднесені до його компе­тенції згідно з чинним законодавством.

14.9.3. Державна програма економічного і соціальної о розвитку України - основа програми розвитку регіонів

Важливе місце в системі державного регулювання розвитку регіонів належить регіональному плануванню, однією із форм яко­го є індикативне планування. Індикативне планування не стримує ініціативу приватного бізнесу, допомагає визначити напрями роз­витку господарського комплексу, інформує зацікавлені сторони про потенційний попит, стан справ у суміжних галузях, стан рин­ку робочої сили тощо.

Індикативне планування передбачає: підготовку макроекономічних планів-прогнозів, де визначені головні орієнтири, масш­таби, пропорції і кінцеві цілі розвитку галузей економіки регіону;

формування рішень, які впливають на структуру господарства шляхом розподілу централізованих інвестицій та інших контро­льованих державою (регіоном) ресурсів; розміщення державних і регіональних замовлень; розробку програм припинення функ­ціонування неефективних галузей і виробництв; врегулювання соціальних проблем. Індикативний план є основою для прийнят­тя відповідних рішень, які у подальшому реалізують згідно із чин­ним законодавством.

Крім того, індикативний план конкретизує напрями, масш­таби, темпи, пропорції розвитку науково-технічного потенціалу та визначає інноваційні пріоритети держави з огляду на головні

538

положення Концепції науково-технічного та інноваційного роз­витку України.

Індикативний план повинен узгоджувати пріоритети розвит­ку науки і технологій із сучасними і перспективними загальнона­ціональними цілями розвитку країни з урахуванням світових тен­денцій, ресурсних можливостей, соціальних та культурних тра­дицій України.

Програма економічного і соціального розвитку-регіону (інди­кативний план) складається з двох частин: концептуальної систе­ми та системи показників. План розробляється на основі Держав­ної концепції науково-технічного розвитку України.

Перехідні та стратегічні цілі науково-технічного розвитку передбачають таке:

підвищення рівня конкурентоспроможності виробництва шляхом використання сучасних технологій, поліпшення викори­стання робочої сили та підвищення її кваліфікації;

залучення капіталовкладень у реконструкцію; оновлення і створення інфраструктури виробництва за допомогою податко­вих пільг, зміни норм амортизації, введення пільгових інновацій­них кредитів, розширення системи гарантій;

стимулювання потреб виробництва в інноваційній діяльності, державну підтримку фундаментальних досліджень та розробок ринкової орієнтації, сприяння розвитку малого бізнесу;

захист ринку шляхом забезпечення державних замовлень, ви­користання системи непрямих заходів захисту споживачів;

сприяння розвитку експорту, використання експортного по­тенціалу як головного регулятора національного платіжного ба­лансу з метою урівноваження експорту та імпорту; забезпечення в стратегічному плані випереджувального зростання експорту наукомісткої продукції;

поглиблення інтеграції в загальноєвропейський науково-тех­нологічний простір, розширення в національних інтересах співро­бітництва з зарубіжними країнами на двосторонній основі.

Програма економічного і соціального розвитку регіону по­винна відображати, насамперед, науково-технічні та інноваційні

539

пріоритети держави, з огляду на прогнозування стратегії науко­во-технічної та інноваційної політики, їхнє моделювання та вибір пріоритетних напрямів розвитку науки і технологій.

Програма передбачає відповідні структурні зміни в економіці регіону, державний вплив на науково-технічний розвиток у країні, розвиток національної науково-технічної системи, розрахунок по­казників впливу НТП на соціально-економічний розвиток.

У процесі формування індикативного плану регіону прогно­зують низку економічних показників. Для цього використовують систему методів, зокрема, таких:

метод екстраполяцій, за допомогою якого на перспективу поширюється тенденція розвитку економіки в минулому;

метод статистичних залежностей, на підставі якого плано­вий чи прогнозований показник визначають як залежну змінну величину від незалежних чинників, що її формують;

методи виробничих функцій, що описують статистичну за­лежність результатів виробництва від витрат живої та уречевленої праці з урахуванням впливу на них науково-технічного прогресу;

експертний метод, за яким інформаційний масив даних для прогнозу формують шляхом заповнення експертами таблиць і ан­кет, що відображають ставлення експертів до можливостей роз­витку того чи іншого напряму науково-технічного прогресу;

аналогові та пошукові методи, які передбачають, головно. використання досвіду інших країн у галузі розвитку найефектив­ніших напрямів науково-технічних розробок;

методи оптимального моделювання, за допомогою яких ви­рішують завдання пошуку максимально можливого рівня прогноз­ного показника за наявності певних соціально-економічних об­межень для його досягнення в прогнозованому періоді.

Для сучасного перехідного періоду формування ринкових відносин з нестабільною економікою найраціональнішим є метод аналогових пошуків та техніко-економічних розрахунків з ураху­ванням факторів формування економічних показників. Під час складання індикативних планів розробляють такі показники та табличні матеріали.

540

1. Перелік головних інноваційних пріоритетів, що характерні для регіону, кількість, питома вага у загальному обсязі.

2. Приріст або питома вага ВВП за рахунок інвестиційних пріоритетів регіону, %.

3. Приріст продуктивності праці завдяки використанню інно­ваційних пріоритетів регіону, грн./тис. працівників, %.

4. Зниження собівартості продукції регіону за рахунок НТП та використання інноваційних пріоритетів.

5. Додаткова кількість робочих місць у господарстві регіону, що виникає внаслідок структурних змін у регіоні, кількість місць.

6. Кількість робочої сили, яка вивільняється в регіоні внас­лідок інтенсифікації інноваційних пріоритетів регіону, осіб.

7. Очікуваний економічний ефект від використання визначе­них інноваційних пріоритетів регіону, млн грн./рік.

Методи і важелі державного впливу на розвиток економіки регіону передбачають розробку системи регуляторів для процесів, що не належать до сфери прямого державного (регіонального) контролю. Ці регулятори повинні підтримувати стабільний харак­тер економічного розвитку. Ними є: кредитно-грошова політика, податки, дотації, принципи і методи ціноутворення, митні прави­ла тощо.

Законом про місцеве самоврядування передбачено, що на рівні сіл, селищ, міст також розробляють індикативні плани, які називаються програмами економічного, соціального і культурно­го розвитку села, селища, міста.

14.10. Програми економічного та соціального розвитку регіону та їхня реалізація

14.10.1. Програма економічного й соціального розвитку регіону як форма регіонального планування

Державні регіональні програми є важливим чинником, який сприяє прийняттю рішень на державному рівні щодо питань ре­гулювання розвитку економіки. Зазначені програми дають змогу Кабінету Міністрів України, Міністерству економіки, іншим за-

541

цікавленим міністерствам і відомствам приймати обгрунтовані рішення у процесі визначення промислової та регіональної по­літики, створювати умови для заохочення інвестицій до пріори­тетних галузей господарського комплексу з урахуванням інтеграль­ного ефекту та відповідно до інтересів окремих регіонів, їхньої спеціалізації, природно-кліматичних умов, ресурсних можливос­тей, соціальних особливостей.

Реалізація регіональних програм повинна забезпечувати підвищення ефективності функціонування регіональних госпо­дарських комплексів, використання природних, рекреаційно-ту­ристичних. трудових ресурсів та науково-виробничого потенціа­лу, геополітичного положення. Сьогодні чимало регіонів підготу­вало державні регіональні програми соціально-економічного роз­витку, призначені забезпечити таке: налагодження механізму взає­мовідносин між центром та регіонами, досягнення оптимального рівня децентралізації; здійснення оптимального міжрегіонально­го розподілу державних асигнувань; використання цивілізованих процедур селективного відбору суб'єктів господарювання, на які поширюватиметься режим державної підтримки. Крім цього, у ре­гіональних програмах реалізовано комплексний підхід до розвит­ку території на засадах комбінування різних джерел фінансування.

Залежно від визначених цілей та фінансових можливостей такі програми розробляють на коротко- (1-2 роки), середньо- (3-5 років) та довготерміновий (понад 5 років) періоди.

Під час розробки програм враховують економічну діяльність усіх суб'єктів господарювання, що розташовані на території ре­гіону, незалежно від форм власності і підпорядкування. До скла­ду цієї комплексної програми повинні входити найважливіші зав­дання і показники, що визначені у національних, державних га­лузевих, державних регіональних та місцевих (локальних) цільо­вих програмах.

Головні показники програм соціально-економічного розвит­ку регіонів використовує Міністерство економіки України для розробки державної програми економічного і соціального розвитку України з виділенням найважливіших показників цієї програми стосовно регіонів.

542

14.10.2. Організаційно-методичні основи розробки програми економічного і соціального розвитку регіону, її структура та головні показники

Проект програми соціально-економічного розвитку регіону рекомендують розробляти у такій послідовності:

1) аналіз досягнутого стану соціально-економічного розвит­ку регіону на початок прогнозованого періоду, виявлення найбільш гострих проблем і диспропорцій у господарському комплексі та причин їх виникнення;

2) обгрунтування цілей, завдань і пріоритетів у соціально-економічному розвитку на прогнозований період, визначення засобів вирішення виявлених проблем, розробка відповідних заходів і кількісних характеристик щодо напрямів розвитку про­дуктивних сил регіону з урахуванням формування ринкових відносин, раціонального використання природно-ресурсного та ви­робничо-технічного потенціалу;

3) узгодження основних завдань і параметрів проекту про­грами з намірами центральних та місцевих органів виконавчої влади і самоврядування та з поданими від підприємств і організацій проектами планів і заходів, які пов'язані з обслугову­ванням населення або з негативними змінами екологічного, демографічного стану та інших небажаних наслідків;

4) складання проекту програми і подання її у визначений термін на розгляд обласних (міських) держадміністрацій;

5) після розгляду проекту програми виконавчими органами влади та визначення уточнених обсягів фінансових ресурсів у ній роблять потрібні корективи і подають на розгляд та затвердження обласній (міській) раді.

Головні показники проекту програми рекомендують розра­ховувати принаймні у двох варіантах (мінімальний і максималь­ний) залежно від визначених завдань та обсягів очікуваних фінансових ресурсів і можливостей їх маневрування.

Проекти планів (намірів) і заходів підприємств та організацій розглядає спеціальна робоча група з числа спеціалістів економічних, фінансових та інших підрозділів місцевих

543

держадміністрацій та міськвиконкомів у визначені терміни щодо розробки регіональної програми. Цей процес полягає в поетапно­му розгляді головних показників проектів планів та заходів підприємств, їхньому аналізі та оцінці впливу на демографічний, екологічний, економічний стан регіону, задоволення соціальних потреб населення.

Залежно від результатів розгляду готують пропозиції до планів підприємств і організацій, регіональних та місцевих цільових програм, а також до відповідних міністерств і відомств України з метою вирішення на центральному рівні найбільш склад­них питань соціально-економічного та культурного розвитку регіону.

Для обгрунтування завдань і показників програми викорис­товують такі методи прогнозування: нормативний і балансовий, аналітичний, екстраполяції, експертних оцінок та ін.

Нормативний метод спирається на систему науково обгрун­тованих норм і нормативів - соціальних, виробничо-технічних, фізіологічних тощо. Він дає змогу виконувати розрахунки потреб в об'єктах соціальної і виробничої інфраструктури, оцінити рівень соціального захисту населення та задоволення його потреб у матеріальних благах і послугах.

Балансовий метод використовують для обгрунтування територіальних і галузевих пропорцій у виробництві і споживанні продуктів харчування, паливно-енергетичних ресурсів, у збалансуванні дохідної і витратної частин місцевих бюджетів, використанні трудових, природних та матеріальних ресурсів.

Аналітичний метод, найбільш прийнятний для виявлення тенденцій і проблем у розвитку продуктивних сил, дає змогу виз­начати цілі й пріоритети у соціально-економічному і культурному розвитку регіону на майбутнє, формувати потрібну систему показників.

На підставі методів кореляційно-регресивного аналізу регіональних чинників (природних, виробничих, соціально-демографічних, інфраструктурних) можна кількісно оцінити їхній

544

вплив на стан регіональних проблем та можливості їхнього вирішення у прогнозованому періоді.

Метод екстраполяції полягає у перенесенні сталих тенденцій і напрямів розвитку окремих галузей і сфер економіки, що виявлені на сучасному етапі, у перспективу.

Метод експертних оцінок використовують для прогнозування зрушень у структурній перебудові господарського комплексу, роз­витку підприємництва, обгрунтування доцільності будівництва ок­ремих об'єктів виробничого, природоохоронного призначення тощо.

Показники програми соціально-економічного розвитку регіону спираються на чинну систему облікової та звітної інформації органів державної статистики. Для складання регіональних програм використовують аналітичні і розрахункові матеріали галузевих і функціональних відділів та управлінь дер­жавних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, науко­во-дослідних і проектних організацій, вищих навчальних закладів, дані опитування громадян тощо.

У процесі розробки завдань, заходів та показників програми враховують положення відповідних законів України, указів Пре­зидента України, постанов Кабінету Міністрів України та рішень місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самовря­дування. Програму соціально-економічного розвитку регіону про­поновано складати із трьох частин: 1) інформаційно-аналітичної:

2) системи основних показників; 3) балансових розрахунків.

В інформаційно-аналітичній частині повинні бути інформаційні дані та аналіз розвитку продуктивних сил регіону на початок прогнозованого періоду- пояснення щодо змісту цілей, завдань і пріоритетів у розвитку економічної та соціально-куль­турної сфер, напрямів ринкових перетворень в економіці на май­бутнє тощо, а також інформація стосовно заходів центральних та місцевих органів виконавчої влади і самоврядування щодо засобів забезпечення досягнення намічених цілей та виконання програм­них завдань уряду.

Інформаційно-аналітична частина може мати за складом таку структуру:

545

І. Соціально-економічна ситуація на початок року (періоду).

У цьому розділі дають короткий аналіз: соціально-економічної ситуації у регіоні на початок прогнозованого періоду з розкриттям найважливіших тенденцій, недоліків та диспропорцій у розвитку господарського комплексу, соціальної сфери; рефор­мування економічних відносин; соціального стану населення та екологічної ситуації.

Головну увагу приділяють аналізу тих процесів, які негатив­но позначаються на ефективності виробництва у провідних сфе­рах (промисловість, сільське господарство, будівництво) та при­зводять до падіння життєвого рівня населення. Зазначають головні причини негативних процесів та можливості їх усунення.

Наводять кількісні показники досягнутого стану розвитку у провідних сферах і галузях економіки, дані про рівень викорис­тання природних і трудових ресурсів, виконання дохідної та ви­даткової частин місцевих бюджетів.