- •Тема 10
- •Тема 11
- •Тема 12
- •Введение Объект, предмет и метод курса «Государственное управление в современной России»
- •Государственное управление как наука и учебная дисциплина
- •Государственное управление, его природа и социальная сущность
- •Ключевые понятия
- •1. Управление, его сущность и структура.
- •2. Социальная природа государственного управления
- •3. Виды государственного управления
- •Государственное управление и его природа
- •2. Виды государственного управления.
- •Тема 2 объективные условия и субъективные факторы государственного управления
- •1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления.
- •2. Субъективный фактор государственного управления, его структура и качественные характеристики.
- •Ключевые понятия
- •1. Объективные условия, детерминирующие характер государственного управления.
- •2. Субъективный фактор государственного управления, его структура и качественные характеристики
- •3. Организованность субъективного фактора и его влияние на качество государственного управления
- •4. Ресурсное обеспечение государственного управления
- •5. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления.
- •Объективное и субъективное в государственном правлении
- •Ресурсное обеспечение государственного управления
- •Тема 3 системные характеристики государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Система государственного управления: понятие и структура
- •2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления
- •4. Цели государственного управления
- •5. «Древо целей» управления как система
- •6. Принципы государственного управления
- •Тема 4 государственно-управленческая деятельность
- •Ключевые понятия
- •1. Государственно-управленческая деятельность, ее сущность и отличительные черты
- •2. Формы управленческой деятельности
- •3. Методы и средства управленческой деятельности государства
- •1. Виды государственного управления.
- •Государственно-управленческая деятельность, ее формы, методы и средства
- •Тема 5 государство как субъект управления общественными процессами
- •Ключевые понятия
- •1. Сущность и основные черты государства как субъекта управления
- •2. Функции государства
- •3. Функциональная система государственного управления
- •4. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления
- •Государство как субъект управления общественными процессами
- •Тема 6 влияние формы государства на характер и действенность государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Форма государства, его структура и основные признаки
- •2. Влияние федеративного устройства государства на организационную и функциональную структуру государственного управления
- •3. Национальный компонент в государственном управлении
- •4. Политический режим и стиль государственного управления
- •Влияние формы государства на характер и действенность государственного управления
- •Тема 7 организационная структура (механизм) государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Организационная структура государственного управления, принципы ее построения и функционирования
- •2. Основные структурные элементы механизма государственного управления федерального уровня
- •3. Основные структурные элементы механизма государственного управления регионального и местного уровней
- •4. Принцип разделения власти в механизме государственного управления
- •5. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации функций государственного управления
- •Организационная структура государственного и муниципального управления
- •Тема 8 государственная служба российской федерации в системе государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Государственная служба, ее статус и функции в системе государственного управления
- •2. Структура и организационно-правовые основы государственной службы
- •3. Принципы служебной деятельности
- •4. Система прохождения государственной службы
- •Тема 9 разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений
- •Ключевые понятия
- •1. Управленческое решение и его социальная сущность
- •2. Виды и структура управленческих решений
- •3. Государственные управленческие решения: виды, свойства, отличительные черты
- •4. Разработка управленческого решения, его принятие и доведение до исполнителей
- •5. Организация исполнения государственно-управленческих решений
- •Разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений
- •Тема 10 законность в государственном управлении
- •Ключевые понятия
- •1. Смысл законности в государственном управлении
- •2. Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении
- •3. Законность, правопорядок и управленческая дисциплина
- •4. Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности
- •Законность в государственном управлении
- •Тема 11 кадровое обеспечение государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики
- •2. Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления
- •3. Основные характеристики кадров государственной гражданской службы
- •4. Кадровое обеспечение дипломатической службы
- •Кадровое обеспечение государственного управления
- •Тема 12 эффективность государственного управления
- •Ключевые понятия
- •1. Объективация государственного управления и виды эффектов управляющего воздействия
- •2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления
- •3. Критерии эффективности управленческих органов и должностных лиц
- •4. Противодействие коррупции - ведущий фактор повышения эффективности государственного управления
- •Эффективность государственного управления, ее критерии и показатели
- •Заключение
- •Государственное управление в современной россии
- •119454, Москва, пр. Вернадского, 76.
- •119218, Москва, ул. Новочеремушкинская, 26
Тема 11 кадровое обеспечение государственного управления
Указанная тема довольно большая и сложная. Ее рассмотрение предлагается организовать в форме двух лекций и одного семинара, в рамках которых целесообразно обсудить следующие четыре вопроса:
1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики.
2. Административно-политическая элита в кадровой структуре государственного управления.
3. Основные кадровые характеристики государственной гражданской службы.
4. Кадровое обеспечение дипломатической службы.
Ключевые понятия
КАДРЫ - основной (штатный) квалифицированный состав работников, обладающих определенным социально-правовым статусом, находящихся в постоянных трудовых (служебных) отношениях с предприятием, учреждением или организацией
КАДРОВЫЙ ПОТЕНЦИАЛ - имеющиеся, том числе скрытые, но не востребованные профессионально-личностные способности и нереализованные возможности отдельных работников и трудового коллектива в целом
ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО - лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее деятельность по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ государственного управления - сознательно-организованный процесс комплектования системы государственного управления профессионально подготовленными и высоконравственными работниками, способными на уровне современных требований исполнять должностные обязанности и вносить достойный вклад в эффективное осуществление функций государства
РЕЗЕРВ КАДРОВ - специально сформированная группа перспективных работников, обладающих необходимыми для должностного выдвижения профессионально-деловыми, личностными и морально-этическими качествами.
1. Персонал государственного управления: содержание, структура, качественные характеристики
Государственно-управленческая деятельность - особый вид общественно-полезного труда тех, кто на профессиональной постоянной основе занят в государственном аппарате. Управленческий труд требует от всех, занятых в этой сфере, особой квалификации и особых человеческих качеств. Их знания, умения, навыки управлять и достойно себя вести во власти - залог могущества и высокого авторитета государства. Торжество государства возможно только тогда, когда его представляют люди, отличающиеся природной одаренностью, цепкостью памяти, светлым умом, глубиной мысли и горячим воображением.
Потребность в таких людях объясняется особенностями управленческого труда во властных структурах:
а) это труд, основное содержание которого - обоснование целей и выработка основных направлений общественного развития, организация и регулирование общественных отношений, регламентация и оценка поведения и деятельности людей, причем не в рамках отдельных социальных сообществ и трудовых коллективов, а в масштабах миллионов;
б) это особая форма интеллектуального труда, связанного с осмыслением и продуцированием сложной управленческой информации государственной значимости, способной к активному организационно-волевому, интеллектуально-преобразующему и воспитательно-психологическому воздействию на людей;
в) это форма практической реализации государственной власти и ее управленческих полномочий;
г) это не только форма реализации профессиональных знаний и практического профессионального опыта управленцев. Это сложный творческий процесс, своего рода искусство профессионального регулирования управленческих отношения в сфере, где производится интеллектуальный «продукт», обеспечивающий должный общественный порядок, задается нужный вектор развития общественных процессов.
Кадры государственного управления - особая социальная группа, насчитывающая многие десятки тысяч специалистов разного должностного статуса, образовательного профиля и квалификации. Речь идет об основном (штатном) квалифицированном составе работников - политиков, государственных деятелей и государственных служащих, обладающих соответствующим правовым статусом и состоящих в постоянных служебных отношениях с органами, учреждениями и организациями системы государственного управления. Одни из них заняты в государственных органах, другие - муниципальных. Одни избираемые (президенты, губернаторы, депутаты), другие назначаются в соответствии с установленными процедурами. В их руках сосредоточена огромная власть. Поэтому к их профессионально-личностным качествам предъявляются повышенные требования. Да и процедуры кадровой работы должны быть хорошо продуманными и отлаженными, обеспечивающими «приход во власть» наиболее достойных профессионалов и порядочных людей.
К сожалению, правы те, кто считает, что современное российское общество пока не выработало глубоко продуманной и научно обоснованной кадровой политики, не освоило высокоэффективные кадровые технологии. Многое ограничивается различного рода научными концепциями, кратковременными кампаниями и реформами. Тогда как в кадровой сфере как нигде нужны планомерность, взвешенность и последовательность.
В свое время считалось, что с построением развитого социалистического общества кадровая проблема будет решена, что отбор на службу по политическим, деловым и нравственным качествам в рамках номенклатурности, демократического централизма и марксистской идеологии позволит управлять кадровыми процессами на подлинно научных основаниях. На практике же многое оказалось по-другому: решить грандиозную кадровую задачу исторической значимости так и не удалось. Основанная на принуждении и жестоком подавлении инициативы, партийно-советская кадровая система оказалась социально малоэффективной и в принципе не могла рассчитывать на стратегический успех.
Сегодня мы понимаем, что любые преобразования обречены на провал, если своевременно не реформировать кадры государственного аппарата. Россия, как и прежде, нуждается в высококлассных управленческих кадрах. Нас буквально губит безответственность и непрофессионализм, неумение глубоко анализировать состояние дел, упреждать негативные тенденции, а еще больше - организовывать дело, контролировать реализацию принимаемых мер и программ. А за всем этим - деградация экономического и интеллектуального потенциала страны, насыщение властных структур дилетантами, имеющими, как правило, поверхностные знания в области политики и управления, сомнительный опыт в бизнесе и, что самое неприятное, - неустойчивую гражданскую позицию.
Вывод из сказанного может быть только один: вопросы повышения правовой, управленческой и нравственной культуры аппарата управления, овладение эффективными методами подбора, оценки и воспитания кадров должны быть в центре внимания государственного строительства. Только на такой основе можно направить созидательную энергию общества на устойчивое социально-экономическое развитие.
Рассмотрим структуру кадров современной системы государственного и муниципального управления более подробно. Причем по нескольким критериям:
□ по категориям должностей персонал органов государственной власти и местного самоуправления можно разделить на пять групп: а) политические лидеры, государственные руководители высшего звена, лица, замещающие государственные должности, т.е. те, которых принято относить к правящей политико-административной элите; б) лица, замещающие должности государственной службы - государственные служащие гражданской, военной и правоохранительной государственной службы; в) лица, замещающие должности в органах местного самоуправления - главы муниципальных образований, главы администраций, депутаты выборных органов местного самоуправления; г) муниципальные служащие - лица, замещающие должности муниципальной службы; д) организационно-технический персонал - лица, к должностным обязанностям которых относится организационно-техническое, социально-бытовое обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления;
□ по социально-правовому статусу кадров: должностные лица и обслуживающие работники. Первые (основной и определяющий состав) - это политики и специалисты, занимающие должности в государственных органах и органах местного самоуправления и, исполняя их, реализуют основной объем управленческих полномочий по осуществлению компетенции соответствующих политических структур и органов власти. Вторые - это лица, занимающие государственные и технические должности обеспечивающих категорий. Они выполняют важные организационно-технические, материально-обеспечивающие, социально-бытовые и иные функции вспомогательно-обеспечивающего характера;
□ по функциональному критерию: а) лидеры политических партий и общественных объединений; б) руководители государственных органов и органов местного самоуправления, руководящий состав аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления - начальники управлений, департаментов и их заместители; помощники (советники) руководителей; в) специалисты; г) обеспечивающие специалисты; д) технический персонал. Работа последних ближе к инженерно-технической, социально-обслуживающей деятельности. Базовые (исходные) качества специалиста (каким, в принципе, он должен быть) государственного и муниципального управления могут быть представлены следующим образом:
- в общекультурном аспекте - широкая общегуманитарная и социально-экономическая подготовка минимум в тех объемах, которые предусмотрены государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования: глубокое научно-философское понимание природы, общества, государства и человека; знание отечественной истории и зарубежных стран, основных теоретико-прикладных аспектов государственного строительства и права, основных концепций современного естествознания; иностранных языков. А также здоровые жизненные установки и прогрессивные социально-ценностные ориентации; воспитанность и нравственная устойчивость; высокая корпоративная культура, соответствующий уровень владения ораторским искусством;
- в профессиональном аспекте - компетентность, способность применять имеющиеся знания, умения и личностные качества для успешной деятельности в сфере государственного управления.
Касается это вопросов макро- и микроэкономики, государственных и муниципальных финансов, геополитики, государственного и муниципального управления, антикризисного социального управления, управления социальными рисками, демографии, компьютерных технологий в управлении, экологии, конституционного, административного, трудового, гражданского и международного права. Кроме того, следует иметь в виду, что в условиях современного инновационного общества особую значимость приобретают знания в области информационных технологий, умение квалифицированно диагностировать и соответствующим образом воздействовать на происходящие в обществе инновационные изменения, поддерживать социально позитивные тенденции, пресекая все косное и застойное;
- в части деловых характеристик - активная гражданская позиция; организованность, дисциплинированность, чувство ответственности, настойчивость в реализации поставленных задач; стремление к постоянному повышению профессиональной квалификации; умение организовывать и контролировать деятельность других; умение объективно оценивать достигнутое;
- в личностном аспекте - честность, самостоятельность, целеустремленность, трудолюбие, инициативность, коммуникабельность, надежность. И еще - принципиальность, способность противостоять соблазнам власти.
Мы представили научную (идеальную) модель специалиста государственного управления. Ее основные характеристики - те требования, которые предъявляет общество к управленческим кадрам. Обладая таким набором качеств, работник действительно способен действовать последовательно, конструктивно и, главное, инновационно, в том числе в части диагностики социальных проблем; прогнозирования и целеполагания; стратегического планирования; управления по целям, ресурсам и результатам.
Сегодня главной стратегической задачей государственной кадровой политики является формирование высокопрофессионального, стабильного и оптимально сбалансированного персонала государственного управления. Ее приоритетные направления - освоение эффективных технологий прогнозирования и кадрового планирования; внедрение мониторингового режима определения потребностей в персонале (маркетинг персонала); внедрение апробированных систем поиска, отбора и определения профессиональной пригодности специалиста к работе в системе государственного и муниципального управления; создание благоприятных условий для устойчивого профессионально-карьерного развития персонала на основе непрерывного профессионального обучения; создание более рациональной системы стимулирования эффективного труда (конкурсы, аттестации, квалификационные экзамены и т.д.); формирование действенного резерва кадров для своевременного и качественного обновления аппарата.
Базисные принципы такой кадровой политики:
□ конкретно-исторический подход, учитывающий потребности общества в кадрах в текущий момент и реальные возможности их удовлетворения в стратегическом плане;
□ законность, правовая обоснованность кадровых решений;
□ системность кадровой работы, обеспечивающая, с одной стороны, органическое единство целей, принципов, форм и методов работы с кадрами, а с другой, - дифференцированный подход к осуществлению кадровых программ с учетом особенностей различных уровней и сфер управленческой деятельности;
□ преемственность, перспективность, опережающе-упреждающий характер принимаемых кадровых решений;
□ демократичность в сочетании с научностью используемых форм и методов кадровой работы, гибкость и новаторство в решении кадровых проблем;
□ социальное равенство граждан в вопросах доступа к государственному и муниципальному управлению, запрещение любых форм дискриминации и ограничений по признакам пола, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, политических ориентации, места жительства, социального происхождения или материального положения;
□ нравственность и гуманизм, направленность на защиту прав, свобод и достоинства человека, гармонизация потребностей человека, государства и общества, индивидуальных, групповых и общенациональных интересов.
Изложенные принципы придают кадровым процессам целостность, сущностную определенность, необходимый прагматизм.
Разнообразны и методы кадровой политики, т.е. способы, приемы и технологии целенаправленного воздействия (прямого и косвенного) на кадровые процессы. Их отличительная черта состоит в том, что они основаны на авторитете государственной власти, соответствующим образом юридически оформлены и подразделяются:
1. На административные, т.е. методы прогнозирования, планирования и прямого организационно-распорядительного воздействия на кадровые процессы. Это методы статистического анализа и планирования кадровых изменений, контроля, оценки, мотивации и поощрения кадров, привлечения недобросовестных работников к юридической и материальной ответственности, применения к ним различного рода санкций. Особое место занимают методы оценки персонала - изучение биографических сведений и служебных характеристик; тестирование, собеседования, аттестация, проведение квалификационных экзаменов, опросов руководителей и составление экспертных заключений и др.;
2. Правовые - методы, связанные с принятием нормативно-правовых актов по поводу отбора, расстановки, распределения кадров, их должностной регламентации, аттестации, поощрения: указы, распоряжения, приказы, административные и должностные регламенты, инструкции. Они могут быть императивно-предписывающими, рекомендательными и указывающими; поощряющими, одобряющими или наказывающими, содержащими нормы дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной ответственности;
3. Экономические - методы, побуждающие персонал к более инициативной, эффективной и качественной работе с помощью различных форм материального стимулирования. Важнейшие среди них - установление достойного уровня оплаты труда, выплата премий и компенсаций, предоставление льгот;
4. Социологические - методы экспертных оценок кадровой ситуации, анкетного репрезентативного опроса населения и различных групп специалистов, включенного наблюдения, контент-анализа документов и публикаций средств массовой информации;
5. Математические - методы, которые строятся на математическом моделировании и выявлении связей и зависимостей между различными кадровыми показателями. Эти методы позволяют находить оптимальные варианты решения кадровых проблем с учетом различных воздействующих факторов объективного и субъективного характера;
6. Социально-психологические - методы психологоволевого воздействия на сознание, психику и эмоции людей. Речь идет о методах убеждения, морального поощрения, личного примера и воспитания. Нередко используются и методы принуждения, причем не всегда правового. Недопустимы лишь методы унижения человеческого достоинства, угроз, шантажа, использования «черных» технологий с помощью СМИ и др.