Глава 1. Понятие и система военно-административного права (военной администрации)

§ 1. Предмет и метод военно-административного права

Латинское слово administratio - "администрация" - является синонимом слов "управление", "руководство". Под администрацией понимаются: "1) государственные органы, осуществляющие управление; 2)... руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...". А администрировать - значит "управлять, заведовать" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 17; Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 22.

Администрация - это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование - это то, что делает администрация, администраторы, т.е. управление, руководство людьми. Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. А административная власть - это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.

Понятие администрации, сущность административной деятельности связываются, прежде всего, с организующей деятельностью государства, с повседневной практической работой по осуществлению государственного управления в той или иной сфере. В этом смысле администрация есть организующая деятельность государства, которая, конечно же, подвержена правовой регламентации, т.е. правовому регулированию.

Традиционно "военная администрация" рассматривалась следующим образом: как совокупность органов военного управления; как аппарат военного управления территорией, на которой действует режим военного положения или которая занята в ходе военных действий; как организационно-правовая деятельность государства по военному строительству; как научная и учебная дисциплина, изучающая устройство, закономерности и общую структуру военной организации государства в общем и вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, в частности. Юридические аспекты двух последних понятий как раз и изучаются в рамках курса "Военно-административное право".

В области государственной деятельности практическая организаторская работа, административная, управленческая деятельность направляются на реализацию государственных функций и осуществляются на основе и во исполнение законов.

Военно-административное право как наука изучает правовые аспекты деятельности государства по военному строительству и правовому регулированию отношений, связанных с устройством и организацией вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, их управлением, комплектованием, организацией прохождения и исполнения военной службы, материально-технического снабжения войск (сил), обеспечением боевой и мобилизационной готовности.

Предметом военно-административного права является военное строительство как одна из основных составляющих (отраслей) государственной деятельности в военной области, как часть государственного строительства, урегулированная нормативными правовыми актами, неразрывно связанными с правовой системой государства и обеспечением его военной безопасности.

Военное строительство рассматривается как многогранное явление: с одной стороны, это планомерный и целенаправленный процесс создания и развития военной организации государства, с другой - это комплекс экономических, социально-политических, правовых, собственно военных и других мероприятий по поддержанию военной мощи и укреплению военного потенциала государства.

Основными направлениями военного строительства являются: правовое регулирование военного строительства; осуществление руководства и управления военной организацией государства; обеспечение законности в военном управлении; определение степени и форм участия населения в защите Отечества и военном строительстве; определение системы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации; комплектование Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых предусмотрена военная служба, личным составом; организация прохождения военной службы, государственной службы и труда гражданского персонала; укрепление воинской дисциплины; организация службы войск и обеспечение безопасности военной службы; регламентация снабжения войск материально-техническими средствами, обеспечения военнослужащих денежным и иными видами довольствия; закрепление в нормативных актах иных прав, обусловленных военной службой, а также гарантий их реализации и защиты; мобилизационная подготовка.

По своему характеру одни направления военного строительства могут быть отнесены к области создания военной организации государства и необходимых условий для ее развития, другие - к области обеспечения деятельности по эффективному руководству ею. Между направлениями военного строительства имеется тесная взаимосвязь.

Военное строительство относится к наиболее централизованным отраслям государственной деятельности.

На военное строительство влияют многие факторы. Определяющими из них являются: характер и степень проявления военных угроз и военных опасностей государства; проводимая государственная и военная политика; уровень развития экономики, науки и техники; количество людских и иных мобилизационных ресурсов и др.

Военно-административное право изучает государственно-правовой аспект военного строительства. Ключевым звеном военного строительства является военная организация государства. Военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими.

Строительство Вооруженных Сил Российской Федерации должно представлять собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных экономических, социально-политических, правовых, идеологических, военно-технических, научных и других мероприятий, осуществляемых государством по созданию, подготовке и постоянному развитию ядра военной организации государства - Вооруженных Сил Российской Федерации в целях предотвращения войны (вооруженного конфликта) и обеспечения вооруженной защиты государства. Оно должно проводиться в общей системе мероприятий военного строительства на фоне поэтапного комплексного преобразования всей военной организации государства.

Целью строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является придание им такого современного состояния, которое в системе всей военной организации государства в наибольшей степени удовлетворяло бы потребности обеспечения военной безопасности и в то же время соответствовало экономическим возможностям страны.

Под современным состоянием Вооруженных Сил Российской Федерации следует понимать совокупность внешних и внутренних количественно-качественных параметров, характеризующих боевой состав, структуру Вооруженных Сил Российской Федерации в целом, их видов, родов войск, специальных войск и служб, организационно-штатную структуру их объединений, соединений, частей и подразделений, оснащенность их современными вооружением и военной техникой, инфраструктуру, систему подготовки и накопления мобилизационных ресурсов, систему прохождения военной службы и подготовки кадров, состояние которых является показателем их боевой и мобилизационной готовности <2>.

--------------------------------

<2> В.И. Останков предлагает определять современное состояние Вооруженных Сил Российской Федерации их обликом (Останков В.И. Строительство Вооруженных Сил как диалектическое единство его теории и практики. М., 1997. С. 395).

Достижение указанной цели осуществляется выполнением ряда мероприятий по совершенствованию всех элементов Вооруженных Сил Российской Федерации. Основными из них являются: организационная структура и состав Вооруженных Сил Российской Федерации; системы управления и всех видов обеспечения армии и флота; система технического оснащения армии и флота; система подготовки и накопления мобилизационных резервов; система комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации; система организации военной службы и подготовки кадров; система расквартирования войск, базирования сил флота; система боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил Российской Федерации.

Строительство Вооруженных Сил Российской Федерации необходимо рассматривать не только как практическую деятельность государственного и военного руководства, но и как теорию, как составную часть военно-правовой науки. В этой связи необходимо опираться на выработанные теорией закономерности и принципы строительства вооруженных сил.

Закономерности строительства Вооруженных Сил Российской Федерации - это объективно происходящие процессы, выражающие существенные связи между их отдельными элементами или тенденции их движения.

Группа закономерностей социально-политического характера отражает связь системы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации с системой более высокого уровня - военным строительством государства. Основные из них: 1) соответствие структуры Вооруженных Сил Российской Федерации характеру и уровню развития политической системы и экономического строя государства; 2) единство руководства государственным и военным строительством; 3) обусловленность оборонной мощи и направлений военного строительства целями внутренней и внешней политики государства, характером военно-политической обстановки в мире; 4) зависимость уровня военной мощи государства от степени развития материальных основ и духовных сил общества.

Группа закономерностей организационно-технического и собственно военного характера в большей степени отражает взаимосвязь процесса строительства Вооруженных Сил Российской Федерации с существующими и перспективными формами и способами их оперативного применения и их взаимозависимость. При этом основными закономерностями являются:

1) зависимость военного потенциала (боевого потенциала Вооруженных Сил Российской Федерации, их боевой готовности и др.) от уровня развития оборонного потенциала страны (мобилизационных возможностей государства, состояния гражданской и территориальной обороны и др.);

2) базирование боевой мощи Вооруженных Сил Российской Федерации на их кадровой организации, на основе оптимальной системы комплектования;

3) зависимость развития структуры Вооруженных Сил Российской Федерации, организационно-штатной структуры соединений и частей от решаемых ими задач и качественного уровня вооружения и военной техники;

4) соответствие систем и уровня боевой готовности войск (сил), обучения и воспитания военных кадров, подготовки войск требованиям и характеру возможных войн;

5) зависимость эффективности управления Вооруженных Сил Российской Федерации от степени централизации руководства и реализации принципа единоначалия на всех уровнях.

Группа закономерностей организационно-правового характера в большей степени отражает взаимосвязь и взаимозависимость реализации конституционной обязанности по защите Отечества, которая представляет собой деятельность граждан, государства и его военной организации, направленную на сохранение и упрочение суверенитета, независимости и территориальной целостности страны, обеспечение ее военной безопасности. К ним относятся:

1) опора на централизацию руководства и единоначалие на правовой основе;

2) закрепление основных положений военного строительства и строительства Вооруженных Сил Российской Федерации в федеральных конституционных законах, федеральных законах и других нормативных правовых актах и практическая реализация их в системе определенных правовых отношений;

3) обеспечение законности в области военного управления;

4) зависимость реализации прав и свобод военнослужащих от обеспечения их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни и др.

Центральное место в строительстве Вооруженных Сил Российской Федерации занимает их организационное строительство, теория которого исследует закономерности, разрабатывает принципы, требования и положения по построению Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с конкретными военно-политическими и социально-экономическими условиями развития страны и положениями военной доктрины; определяет оптимальный состав видов Вооруженных Сил Российской Федерации, родов войск (сил), специальных войск и служб, соотношение боевых и обеспечивающих частей и подразделений; обосновывает рациональное построение организационно-штатной структуры объединений, соединений, частей (кораблей), подразделений и учреждений, оптимальное соотношение в них личного состава, оружия и боевой техники.

Главной задачей организационного строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является обоснование и построение оптимального состава Вооруженных Сил мирного и военного времени. Решение этой задачи базируется на реализации основополагающего принципа теории строительства Вооруженных Сил Российской Федерации - принципа соответствия состава Вооруженных Сил возлагаемым на них задачам в мирное и военное время и всестороннего учета экономических возможностей государства. Проблема заключается в научном обосновании их количественно-качественных показателей и оптимального соотношения между ними.

Не менее важной задачей организационного строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является создание и развитие их рациональной структуры как единого взаимосвязанного общими целями и задачами комплекса видов, родов войск, сил, специальных войск и тыла Вооруженных Сил Российской Федерации.

Задача состоит в том, чтобы научно определить оптимальный состав и уровни развития каждого вида Вооруженных Сил Российской Федерации, рода войск (сил) и специальных войск с учетом возможного вклада их в решение задач, стоящих перед Вооруженными Силами. Эта задача носит проблемный характер, ее решение возможно лишь путем объективного анализа перспектив развития вооружения и военной техники, характера современных и будущих вооруженных конфликтов и моделирования оперативного применения в них войск (сил).

Организационная структура Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть гибкой и позволять осуществлять быстрый перевод их на военное положение, реализовывать в короткие сроки необходимую структурную модернизацию видов, родов войск, специальных войск и Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации без значительных материальных и временных затрат.

В связи с вышесказанным должны учитываться:

- соответствие организационной структуры и боевых возможностей объединений, соединений и частей характеру современного вооруженного конфликта (войны), способам ведения операций, содержанию и условиям решаемых ими задач в различных видах, формах военных действий, ведущихся разнородными силами;

- оперативно-тактическая самостоятельность воинских формирований при выполнении ими боевых задач с применением различных видов оружия; их высокая маневренность и мобильность;

- стабильность и унификация структуры войск (сил), исключающие необходимость ее частой ломки при изменении степени укомплектованности и оснащения вооружением и военной техникой;

- надежность и непрерывность управления;

- способность ведения боевых действий в различных географических условиях.

Кроме того, организационная структура объединений, соединений и частей видов Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть экономически целесообразной, т.е. иметь оптимальное количество личного состава и военной техники на каждую организационную единицу при одновременном обеспечении их максимальных боевых возможностей.

Техническое оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации заключается в решении ряда задач, главными из которых являются: определение перспектив развития средств ведения вооруженной борьбы и выработка военно-технической политики; планирование развития и создания современных систем вооружения и военной техники.

Военно-техническая политика, являясь частью экономической политики и стратегии военно-экономической безопасности государства, находит свое выражение в программах развития вооружения и военной техники.

При планировании технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации большая роль принадлежит прогнозу развития вооружения и военной техники, на основе которого, с учетом географических, природных, климатических, экономических и других условий театра военных действий, сил и средств противостоящего противника, задач войск (сил), характера ведения военных действий в современных условиях, опыта локальных войн и конфликтов, определяется предназначение вооружения и военной техники, которые с большей эффективностью могут применяться на данном театре военных действий.

Не менее сложные проблемы связаны с необходимостью подготовки и накопления людских и мобилизационных ресурсов.

Исторический опыт показывает, что для развертывания вооруженных сил и восполнения потерь требуются огромные мобилизационные резервы. В странах, участвовавших во Второй мировой войне, из 210 млн. мужчин призывных возрастов было мобилизовано в армию 110 млн. человек. Воевавшие государства были вынуждены поставить под ружье до 12 - 20% общей численности населения <3>.

--------------------------------

<3> Золотарев В.А. Военная безопасность Государства Российского. М., 2001. С. 23.

Необходимость в заблаговременной подготовке крупных мобилизационных резервов как общая закономерность военного строительства сохраняется и в настоящее время.

Уменьшение количества войск постоянной готовности приводит к увеличению мобилизационных потребностей и в то же время к сокращению базы подготовки военно-обученного запаса (резерва).

Определенные проблемы имеются и в комплектовании Вооруженных Сил Российской Федерации личным составом. В мирное время это обеспечение своевременного пополнения личным составом воинских частей и подразделений до установленных норм и накопления военно-обученного запаса (резерва), требующегося при переходе на военное время; в военное время - разработка системы подготовки резервов в составы действующих фронтов (армий) и обоснование ее параметров.

Следующая проблема связана с быстрым обновлением средств вооруженной борьбы, совершенствованием способов ведения военных действий, глубокой специализацией и разделением труда в Вооруженных Силах Российской Федерации, возникновением новых военных профессий и другими обстоятельствами, характерными для современного этапа. Задача состоит в разработке методики обучения граждан, пребывающих в запасе, которая бы обеспечила соотношение уровня подготовки личного состава запаса организационному и техническому совершенствованию Вооруженных Сил Российской Федерации.

Военное строительство, строительство Вооруженных Сил Российской Федерации являются многогранными, многоаспектными и, следовательно, в таком качестве могут выступать объектом изучения различными отраслями научных знаний.

Военное строительство, строительство Вооруженных Сил Российской Федерации как составные части государственной деятельности, наличие которых обусловлено объективными потребностями государства, осуществляются в соответствии с требованиями, закрепленными в юридических нормах, в системе складывающихся правовых отношений между людьми, выступающими носителями конкретных прав и обязанностей. Военно-правовые нормы, военное законодательство закрепляют государственную политику по вопросам военного строительства, принципы этого строительства, формы устройства Вооруженных Сил Российской Федерации, а также порядок их комплектования личным составом, правовые основы государственного руководства и управления ими. Военно-административное право изучает закономерности этой деятельности, ее принципы и формы, конкретное содержание правовых норм, которые регулируют отношения в области военного строительства.

Понятие "военно-административное право" можно рассматривать в трех аспектах: 1) как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права <4>, регулирующей определенную группу общественных отношений; 2) как науку (область правоведения); 3) как учебную дисциплину, связанную с преподаванием военно-административного права (военной администрации). Перечисленные разновидности понятия "военно-административное право" взаимосвязаны, но каждая из них имеет собственное содержание.

--------------------------------

<4> См. подробнее: Военное право: Учебник / Под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004.

Военно-административное право как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины.

Общим предметом военно-административного права являются общественные отношения, складывающиеся в области административных аспектов военной деятельности государства (отдельных его институтов, в том числе военной организации государства). Особенности метода военно-административного права как совокупности приемов, способов правового регулирования заключаются в большей по сравнению с другими отраслями права детализации регулирования общественных отношений, связанных с функционированием военной организации государства (Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, органов, в которых предусмотрена военная служба). Нормы военно-административного права отличаются повышенной категоричностью требований, императивностью, что не исключает в определенной степени диспозитивности <5> в регулировании отношений между военнослужащими, характерной для условий боевой обстановки, в которой командир должен действовать самостоятельно и проявляя при этом разумную инициативу (ст. ст. 45, 84 УВС ВС РФ). Военнослужащие по сравнению с другими лицами несут более строгую юридическую ответственность за неисполнение тех или иных норм и предписаний.

--------------------------------

<5> Авторы учебного пособия "Советское военно-административное право" такие нормы называют уполномочивающими. По их мнению, в условиях боевой обстановки уполномочивающие нормы приобретают большое значение, хотя по-прежнему преобладают нормы императивные. В бою действиям командиров должна быть предоставлена значительно большая самостоятельность (Советское военно-административное право: Учебное пособие / Под ред. С.С. Студеникина. М., 1945. С. 10).

Военно-административное право (военная администрация) как наука и как учебная дисциплина изучается с начала XIX в., и ее становление и развитие подробно рассматриваются в § 4 гл. 1 настоящего издания.