тивность решений) относятся все остальные формы непосредственного волеизъявления граждан.

Две главные формы непосредственной муниципальной демократии в нашей стране — местный референдум и муниципальные выборы — рассматриваются в параграфах втором и третьем темы. Об остальных формах непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления — в параграфе четвертом рассматриваемой темы.

При изучении данной темы (как и некоторых других) необходимо учитывать, что законодательство о местных выборах и референдуме еще не обладает качеством стабильности, часто подвергается изменениям и дополнениям, поэтому работу с учебной и научной литературой необходимо дополнять ознакомлением с содержанием нормативно-правовых актов непосредственно.

9.2.Ɇɟɫɬɧɵɣ ɪɟɮɟɪɟɧɞɭɦ

Âсоответствии с п. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа наряду с выборами является референдум. В Российской Федерации в зависимости от уровня публичной власти референдум бывает федеральным, региональным

èместным. Местный референдум осуществляется на уровне муниципальных образований.

Âсоответствии с п. 53 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г. референдум — форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме.

Хотя в данном определении говорится об участии только граждан РФ, однако в п. 10 ст. 4 этого же Федерального закона указано, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

Âп. 54 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» конкретизируется, что референдум местный (местный референдум) — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образо-

вания среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

В п. 1 ст. 22 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывается дополнительный признак местного референдума — то, что он проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Определение местного референдума, закрепленное в законах субъектов и уставах муниципальных образований, практически идентично определению в названном Федеральном законе (например, в Законе Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме», Уставе внутригородского муниципального образования Покровское-Стрешнево в г. Москве).

Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.

Правовой базой проведения местного референдума являются Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г.1, конституции и уставы субъектов РФ (Устав Ставропольского края 1994 г., Устав г. Москвы 1995 г.), законы субъектов РФ (Закон Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» 2004 г.2), муниципально-правовые акты (Устав внутригородского муниципального образования Сокольники в г. Москве 2003 г., Устав г. Ставрополя 2008 г. и др.).

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1)по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2)по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3)по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

Для выдвижения инициативы проведения референдума гражданами РФ, избирательными или иными общественными объединениями и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан РФ, имеющие

1Российская газета. 2002. ¹ 106. 15 июня.

2Ставропольская правда. 2004. ¹ 35/36 (23168/23169). 19 февр.

право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. В соответствии с Законом Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» инициативная группа по проведению местного референдума не может включать менее 10 человек. Уставом г. Ставрополя предусмотрено, что инициатива по проведению местного референдума в г. Ставрополе может быть выдвинута группой не менее чем в 10 граждан РФ.

Выдвинуть инициативу проведения местного референдума может также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Закона Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, действующую в качестве комиссии местного референдума муниципального образования (далее — комиссия местного референдума), с ходатайством о регистрации группы. В случае если постоянно действующая избирательная комиссия муниципального образования отсутствует, функции комиссии местного референдума до ее сформирования выполняет избирательная комиссия Ставропольского края.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения — в частности, в соответствии с Законом Ставропольского края таким органом является комиссия местного референдума.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных выше, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% числа участников референдума, заре-

дума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении,

о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных, не допускается. В соответствии с п. 2 ст. 15 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса (например, в уставе муниципального образования), который может быть вынесен на местный референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

В ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г. закрепляется перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума (в том числе местного).

1. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ

либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2.Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать

âназначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.

3.Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума. В Законе Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» данная норма дублируется. В Уставе г. Ставрополя указывается, что местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса может быть проведен не ранее чем по истечении двух лет со дня официального опубликования результатов местного референдума. Однако в Уставе муниципального образования Хорошевское в г. Москве установлен иной срок — не ранее чем через один год.

Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных, не допускается.

В п. 5 ст. 2 Закона Ставропольского края «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме» специально оговаривается, что проведение местного референдума допускается одновременно с проведением краевого референдума, либо с выборами депутатов Государственной Думы Ставропольского края, либо с выборами в органы местного самоуправления (в отличие от федерального референдума).

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (а также, как указывалось выше, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории этого муниципального образования, — на основании международного договора и в порядке, установленном федеральным законом). Граждане РФ участвуют

âместном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государст-

венной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Местный референдум признается соответствующей комиссией по проведению местного референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников на территории проведения местного референдума.

Комиссия по проведению местного референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Комиссия по проведению местного референдума признает итоги этого референдума недействительными:

а) в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;

б) в случае если они признаны недействительными на части уча- стков референдума, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;

в) по решению суда.

9.3. Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɟ ɜɵɛɨɪɵ

Муниципальные выборы являются второй важнейшей формой прямой демократии при осуществлении местного самоуправления. Данная форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления используется значительно чаще других.

Âсоответствии с п. 9 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы — форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Âп. 1 ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняется, что муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Правовую базу проведения муниципальных выборов составляют Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2002 г., Федеральный закон «Об обеспе- чении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.

¹138-ÔÇ1, конституции и уставы субъектов РФ (Устав г. Москвы 1995 г., Устав Ставропольского края 1994 г.), законы субъектов РФ (например, законы Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае», «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» от 22 июля 2004 г. ¹ 60-кз2, «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» от 26 июня 2008 г. ¹ 37-кз3, Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»), муниципально-правовые акты (Устав внутригородского муниципального образования Сокольники в г. Москве, Устав г. Ставрополя 2008 г.).

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципаль-

1ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 49. Ñò. 5497.

2Ставропольская правда. 2004. ¹ 157/158 (23290/23291). 23 июля.

3Ставропольская правда. 2008. ¹ 137/138. 28 июня.

ных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Под избирательной системой в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Так, в ст. 2 Закона Ставропольского края «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления» — «Виды избирательных систем» — устанавливаются 6 видов избирательных систем.

1.При данной избирательной системе выборы проводятся по одномандатным избирательным округам. Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее относительно других кандидатов, зарегистрированных по этому одномандатному избирательному округу, количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном количестве голосов, полученных кандидатами, зарегистрированными по одному одномандатному избирательному округу, избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.

2.При данной избирательной системе выборы проводятся по многомандатным избирательным округам. Избранными (избранным) по многомандатному избирательному округу признаются (признается) зарегистрированные кандидаты (зарегистрированный кандидат)

âколичестве, не превышающем число замещаемых в этом многомандатном избирательном округе мандатов, получившие (получивший) наибольшее относительно других кандидатов, зарегистрированных по этому многомандатному избирательному округу, число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равном количестве голосов, полученных такими зарегистрированными кандидатами, избранными (избранным) признаются кандидаты (признается кандидат), зарегистрированные (зарегистрированный) раньше.

3.При данной избирательной системе выборы проводятся по одномандатным и многомандатным избирательным округам. Избранным по одномандатному избирательному округу признается за-