МЕСТУПР
.pdf162 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
ских неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.
Ɉɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ ɞɟɩɭɬɚɬɨɜ
Как известно, в теории права принято выделять два вида ответственности — позитивную è негативную. При этом позитивная ответственность представляет собой осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Негативная ответственность заключается в реакции государства в лице его агентов или уполномоченных органов на правонарушение и обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия. Соответственно юридическая ответственность является разновидностью негативной ответственности.
Таким образом, ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления содержит и признаки позитивной ответственности, и признаки негативной ответственности. Депутат действует, во-первых, под влиянием внутреннего убеждения и чувства долга и, во-вторых, несет предусмотренную законом ответственность перед населением и государством за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и за нарушение норм права.
При этом юридическая ответственность депутата может носить уголовный, гражданско-правовой, административный, дисциплинарный, а также муниципально-правовой характер. Соответственно порядок привлечения депутатов к юридической ответственности определяется нормами, принадлежащими к различным отраслям права — уголовному, гражданскому, муниципальному и т.д.
Как известно, в качестве основания любого вида юридической ответственности выступает соответствующее правонарушение: основанием уголовной ответственности является преступление, граж- данско-правовой — гражданско-правовой деликт, дисциплинарной — дисциплинарный проступок, муниципально-правовой — утрата доверия. При этом уголовная или административная ответственность наступает перед государством; муниципально-правовая — перед населением муниципального образования.
Согласно ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
1)перед населением муниципального образования;
2)государством;
3)физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.
8. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
163 |
Аналогичный подход к проблеме ответственности народных избранников зафиксирован и в законодательных актах субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа.
Так, например, в Республике Дагестан принят и действует Закон «Об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» от 9 октября 1996 г. ¹ 15. Закон содержит в себе статьи об ответственности за различные действия перед населением муниципального образования, государством, юридическими и физическими лицами республики. В ст. 4 вышеуказанного нормативного акта содержатся нормы ответственности представительного органа и депутата: «В случае нарушения представительным органом местного самоуправления и депутатом местного выборного органа Конституции РФ, Конституции Республики Дагестан, федеральных законов, законов Республики Дагестан, и исклю- чительно в целях защиты строя Республики Дагестан, общественной морали, прав и свобод граждан, обеспечения безопасности республики по предложению Государственного Совета Республики Дагестан Народное Собрание Республики Дагестан вправе прекратить полномочия представительного органа местного самоуправления».
Основания прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования, других выборных должностных лиц местного самоуправления. Как правило, полномочия депутата, иного выборного лица местного самоуправления прекращаются в связи с истечением установленного уставом муниципального образования срока полномочий.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае:
1)смерти;
2)отставки по собственному желанию;
3)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
4)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
5)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
6)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
7)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного
164 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
8)отзыва избирателями;
9)досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
9.1) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
10)в иных случаях, установленных Федеральным законом ¹ 131ФЗ и иными федеральными законами.
8.5. ɉɪɚɜɨɜɨɣ ɫɬɚɬɭɫ ɢɫɩɨɥɧɢɬɟɥɶɧɨɪɚɫɩɨɪɹɞɢɬɟɥɶɧɨɝɨ ɨɪɝɚɧɚ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ
В ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» указывается, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
По мнению В.В. Пылина, «исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления в целях проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ»1.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной
1 Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. С. 621.
8. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
165 |
администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В этом случае уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
В соответствии со ст. 21 Устава внутригородского муниципального образования Сокольники в г. Москве руководитель муниципалитета (органа, осуществляющего исполнительно-распорядительную деятельность) назначается на должность решением муниципального собрания из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Трудовой контракт с руководителем муниципалитета заключается руководителем муниципального образования. Порядок проведения конкурса и условия трудового контракта устанавливаются решением муниципального собрания в соответствии с федеральным законом и законами г. Москвы. Руководителем муниципалитета может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, имеющий высшее образование и практический опыт управленческой деятельности не менее 2 лет.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Основания досрочного прекращения полномочий главы местной администрации и расторжения контракта устанавливаются ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.
166 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Например, в соответствии со ст. 53 Устава г. Ставрополя в структуру администрации Ставрополя могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации Ставрополя. Отраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации г. Ставрополя могут обладать правами юридического лица. В случае наделения органа администрации г. Ставрополя правами юридического лица решение об учреждении этого органа и утверждении положения о нем принимается Ставропольской городской Думой по представлению главы г. Ставрополя. Представляется, однако, что в данном случае понятие «структура администрации» подменяется понятием «система органов администрации». В действительности же структура администрации закрепляется в документе, который называется «схема управления». Такая схема в Ставрополе была утверждена в соответствии с постановлением главы г. Ставрополя от 5 мая 2009 г. ¹ 13901.
8.6. ɉɪɚɜɨɜɨɣ ɫɬɚɬɭɫ ɤɨɧɬɪɨɥɶɧɨɝɨ ɨɪɝɚɧɚ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ
Контрольный орган муниципального образования (контрольно- счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
1 Вечерний Ставрополь. 2009. ¹ 87. 15 мая.
8. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
167 |
Создание контрольного органа муниципального образования не является обязательным. Это обстоятельство производит особенно негативное впечатление в условиях финансово-экономического кризиса.
И действительно, многие муниципальные образования не создают контрольных органов как самостоятельных органов местного самоуправления. Один из ярких примеров — г. Ставрополь, являющийся административным центром Ставропольского края.
В соответствии с п. 1 ст. 30 Устава г. Ставрополя от от 25 апреля 2008 г. ¹ 811 контрольный орган муниципального образования в структуру органов местного самоуправления Ставрополя не входит.
Правда, в соответствии с п. 1 ст. 41 Устава в целях контроля за исполнением бюджета г. Ставрополя, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета Ставрополя, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления иных полномочий по решению вопросов местного значения из числа депутатов Ставропольской городской Думы создается контрольный комитет Ставропольской городской Думы. Однако, очевидно, здесь идет речь о структурном подразделении Ставропольской городской Думы, а не о самостоятельном органе местного самоуправления.
Не предусматривается создание контрольного органа и уставами, например, г. Пятигорска (городской округ)2, г. Невинномысска (городской округ)3, г. Изобильного (городское поселение)4, Арзгирского муниципального района Ставропольского края5, Апанасенковского муниципального района Ставропольского края6.
По указанной проблеме С.В. Степашин в своем докладе отметил, что, к сожалению, ни Бюджетный кодекс, ни Федеральный закон
1Вечерний Ставрополь. 2009. ¹ 147. 15 авг.
2Устав г. Пятигорска от 31 января 2008 г. ¹ 5—26 ГД // Пятигорская правда. 2008. ¹ 26. 13 марта.
3Устав муниципального образования городского округа — г. Невинномысска, принят решением Думы г. Невинномысска от 30 мая 2007 г. ¹ 260—27 // Невинномысский рабочий. 2007. ¹ 54. 21 июля.
4Устав города Изобильного Ставропольского края от 5 апреля 2006 г. ¹ 465 // СПС «КонсультантПлюс». В данном виде документ опубликован не был.
5Устав Арзгирского муниципального района Ставропольского края от 26 июля 2006 г. ¹ 28 // СПС «КонсультантПлюс». В данном виде документ опубликован не был.
6Устав Апанасенковского муниципального района Ставропольского края от
20ноября 2007 г. ¹ 10 // // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.
168 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
¹ 131-ФЗ не устанавливают обязательность организации внешнего финансового контроля за средствами местных бюджетов и муниципальным имуществом: «Это обстоятельство уже приводит к негативным последствиям и используется органами власти муниципальных образований, которые не желают установления внешнего контроля за своей деятельностью в финансово-материальной сфере. Анализ показывает, что часто представительные органы местного самоуправления формируются из местных руководителей, которые связаны между собой корпоративными интересами. Именно в таких муниципальных образованиях при подготовке изменений в уставы обычно игнорируется положения 131-го Федерального закона о включении в структуру органов местного самоуправления контрольного органа, не предусматриваются расходы на его содержание»1.
Поэтому было бы логично, если бы создание контрольных органов муниципальных образований стало обязательным для городских округов и муниципальных районов. Для этого необходимо внесение соответствующих изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Однако нельзя сказать, что органы местного самоуправления подобных муниципальных образований полностью игнорируют этот институт. Так, например:
ξв Уставе г. Кисловодска от 30 июня 2005 г. ¹ 79—252 предусматривается создание контрольно-счетной палаты — контрольного органа городского округа;
ξв Уставе Шпаковского муниципального района Ставропольского края от 15 июня 2007 г. ¹ 2843 указывается контрольный орган муниципального района — ревизионная комиссия Шпаковского муниципального района Ставропольского края;
ξв Уставе г. Ипатово Ипатовского района Ставропольского края от 20 июля 2006 г. ¹ 1044 говорится о контрольном органе поселения, который может быть образован Советом депутатов муниципального образования;
ξв Уставе г. Новопавловска Кировского района Ставропольского края от 26 октября 2007 г. ¹ 595.
1Ñì.: Доклад Председателя Счетной палаты, Председателя Ассоциации контроль- но-счетных органов Российской Федерации С.В. Степашина «Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее» // http://www. viperson.ru/wind.php?ID=264830&soch=1.
2В данном виде документ опубликован не был.
3В данном виде документ опубликован не был.
4В данном виде документ опубликован не был.
5Документ опубликован не был.
8. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
169 |
Ясно, что если контрольные органы часто не создаются в городских поселениях (в том числе округах) и муниципальных районах, то активность сельских поселений в этом направлении тоже не будет очень высокой. Так, например, создание контрольного органа не предусматривается Уставом Арзгирского сельсовета Арзгирского района Ставропольского края от 14 ноября 2006 г. ¹ 501.
Тем не менее создание контрольных органов предусматривается, например, уставами села Каменная Балка Арзгирского района Ставропольского края от 15 апреля 2008 г. ¹ 162, станицы Марьинской Кировского района Ставропольского края от 28 марта 2008 г. ¹ 83.
Безусловно, что городские и сельские поселения могут столкнуться с такой проблемой, как недостаток средств на содержание подобных органов, дефицит кадров и т.д. По этому поводу С.В. Степашин в своем цитировавшемся выше докладе аргументированно предложил использовать советский опыт и для обычных городских и сельских поселений предусмотреть учреждение не целого органа, а должности ревизора или аудитора (возможно, на непостоянной основе). Однако осуществление профессионального контроля представительного характера в финансово-экономической сфере на уровне местного самоуправления должно стать обязательным.
Другим недостатком законодательного закрепления статуса контрольных органов муниципальных образований является положение п. 2 ст. 38 Федерального закона ¹ 131-ФЗ о том, что контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Практика показывает, что практически нигде не используется выборный способ формирования. Можно сказать, что законодатель в определенной степени лукавит, демонстрируя, с одной стороны, свой демократизм, предусматривая потенциальную возможность избирать контрольные органы, с другой — напрямую указывая возможность избежать проведения выборов. В итоге снова преобладает печальная тенденция сокращения осуществления форм прямого народовластия в России — в данном случае применительно к выборам.
Также следует отметить, что повышению роли контрольных органов муниципальных образований в деле обеспечения финансовой безопасности на данном этапе препятствует лаконичность норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
1В данном виде документ опубликован не был.
2Документ опубликован не был.
3Документ опубликован не был.
170 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Даже при поверхностном анализе несложно заметить, что по подробности регламентация статуса контрольных органов не идет ни в какое сравнение с закреплением статуса представительного органа, главы муниципального образований, местной администрации и ее главы. Теоретически предполагается, что все эти пробелы будут заполняться в законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. Однако практика показывает, что субъекты Федерации и муниципалитеты имеют ярко выраженную склонность к дублированию положений федерального закона без всякой конкретизации. Также возможны варианты, когда регламентация статуса контрольного органа в законе вообще противоречит «букве» и «духу» федерального законодательства (например, когда контрольный орган муниципального образования создается при местной администрации).
8.7. ɉɨɧɹɬɢɟ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɣ ɫɥɭɠɛɵ
Согласно ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, соответственно и муниципальная служба не входит в систему государственной службы Российской Федерации.
Âсоответствии со ст. 42 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. правовое регулирование муниципальной службы осуществляется этим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.
Âнастоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим вопросы муниципальной службы в России, является Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» от 2 марта 2007 года ¹ 25-ÔÇ1.
Âнауке муниципального права под муниципальной службой принято понимать:
1) институт муниципального права (совокупность правовых норм), устанавливающий и регулирующий общественные отношения по поводу установления требований к муниципальным должностям муниципальной службы, определения содержания статуса муниципального служащего, установления условий и порядка прохождения муниципальной службы, порядка прекращения прохождения муниципальной службы;
1 Федеральный закон от 2.03.2007 г. ¹ 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. ¹ 10. Ст. 1152.
8. Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
171 |
2)профессиональную деятельность муниципальных служащих на муниципальных должностях, не являющихся выборными, с установленными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по обеспечению исполнения полномочий органами местного самоуправления;
3)совокупность людей, находящихся на службе муниципального образования, исполняющих свои профессиональные обязанности на контрактной основе за соответствующее вознаграждение.
Соответственно наиболее широким из представленных выше понятий является институт муниципального права, который охватывает собой понимание муниципальной службы и как вида деятельности, и как совокупности людей, замещающих должности муниципальной службы.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «О муниципальной службе Российской Федерации» 2007 г. муниципальная служба — ýто профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Муниципальная служба в Российской Федерации основана на следующих принципах:
1)приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2)равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия
ååпрохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;
3)профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
4)стабильность муниципальной службы;
5)доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
6)взаимодействие с общественными объединениями и гражда-
íàìè;
7)единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
8)правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
9)ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
10)внепартийность муниципальной службы.