МЕСТУПР

Расходная часть местного бюджета. Формирование расходов местных бюджетов в Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году.

Все бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на две большие группы: капитальные è текущие.

На основании ст. 67 Бюджетного кодекса РФ мы можем сделать вывод о том, что капитальные расходы местных бюджетов — это часть расходов:

ξобеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность муниципальных образований;

ξвключающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой муниципального образования;

ξсредства, предоставляемые муниципальным образованием в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам;

ξрасходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством;

ξрасходы, при осуществлении которых создается или увеличи- вается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований;

ξдругие расходы, включенные в капитальные расходы местного бюджета в соответствии с экономической классификацией

расходов бюджета Российской Федерации.

Соответственно текущие расходы бюджетов муниципальных образований — это часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание финансовой поддержки другим бюджетам в форме дотаций и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии

ñбюджетной классификацией Российской Федерации.

Âцелом все расходы муниципальных образований связаны с решением вопросов местного значения. Соответственно можно вы-

делить четыре группы направлений расходования денежных средств местных бюджетов:

1)решение вопросов местного значения на территории муниципального образования;

2)финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц;

3)погашение муниципального долга;

4)исполнение отдельных государственных полномочий.

Кроме того, муниципальный район в качестве основного направления расходования бюджетных средств имеет выравнивание бюджетной обеспеченности поселений.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Раскройте содержание финансово-экономической основы местного самоуправления.

2.Назовите объекты, входящие в состав муниципальной собственности.

3.Что зачисляется в доходы местных бюджетов?

4.Расскажите об административном и гражданско-правовом способе формирования муниципальной собственности.

5.Как осуществляется распоряжение муниципальной собственностью?

Ƚɥɚɜɚ

Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

8.1. ɉɨɧɹɬɢɟ, ɩɪɢɡɧɚɤɢ ɢ ɫɢɫɬɟɦɚ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

В соответствии с п. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но и через органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления — выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное испол- нительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Значительная часть ученых-муниципалистов полагают, что должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать в качестве муниципального органа (например, глава муниципального образования)1. Такая точка зрения вытекает и из практики Конституционного Суда РФ, который указал, что понятия «органы местного самоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являются взаимосключающими2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. также включает выборных должностных лиц местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления (п. 1 ст. 34).

1Ñì., íàïð.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 136; Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. С. 587.

2См.: Определение от 26 сентября 1996 г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области как не соответствующего требованиям Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”».

Орган местного самоуправления имеет определенные признаки:

1)создается и действует от имени соответствующего муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Поэтому государственные органы (за отдельными исключениями) не участвуют в формировании органов местного самоуправления;

2)создается и действует на основе законов или других норматив- но-правовых актов — в установленных ими формах и методами. Так, например, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3)реализует полномочия по решению вопросов местного значения, совокупность которых составляет его компетенцию (с общетеорети- ческой точки зрения — выполняет свойственные только ему задачи

èфункции, реализуя общие функции местного самоуправления). Такие полномочия закрепляет ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., другие федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты;

4)характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления. Каждый орган местного самоуправления в определенных рамках относительно самостоятелен и организационно обособлен. Некоторые органы местного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствии с п. 2 ст. 41 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. органы местного самоуправления, которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом. Однако структурные подразделения таких органов местного самоуправления самостоятельностью не обладают (как

èправами юридического лица) — например, комиссии представительного органа муниципального образования.

Также данный признак подчеркивает различие между органами государства и органами местного самоуправления (хотя большая

часть признаков у них общая). В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (а значит, не являются частью общего государственного аппарата, а органы государственной власти не являются частью структуры органов местного самоуправления);

5) наделен властными полномочиями, т.е. его решения принимаются от имени муниципального образования, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой (в том числе государства). В соответствии с п. 3 ст. 7 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Данный признак позволяет отличать муниципальные органы (как и государственные) от учреждений и организаций, таковыми не являющихся. Например, учреждения здравоохранения, образования и науки (вузы, научно-исследовательские институты, школы и т.д.) властными полномочиями не обладают и не могут выносить общеобязательных решений (хотя должностные лица этих учреждений и организаций имеют некоторые властные полномочия).

Упорядоченная в соответствии с нормативно-правовыми актами совокупность органов местного самоуправления составляет их систему. Она имеет определенную структуру, т.е. внутреннее строение.

В соответствии со ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» 2003 г. структуру органов местного самоуправления составляют:

ξпредставительный орган муниципального образования;

ξглава муниципального образования;

ξместная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

ξконтрольный орган муниципального образования;

ξиные органы и выборные должностные лица местного само-

управления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местного самоуправления:

ξпредставительного органа муниципального образованияе;

ξглавы муниципального образования;

ξместной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Другие органы местного самоуправления являются факультативными (например, контрольный орган местного самоуправления). Из этой классификации несложно заметить, что, хотя принцип разделения властей, применяемый на государственном уровне, не в полной мере может быть реализован в местном самоуправлении, однако определенным образом все же себя проявляет.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот- четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Âсоответствии с п. 3 ст. 34 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Âп. 4 ст. 27 Закона СК «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» с учетом исторических и иных местных традиций устанавливаются следующие варианты наименования органов местного самоуправления поселения:

1) представительный орган поселения — совет, дума; 2) глава поселения — глава (наименование поселения), глава-мэр;

3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) — администрация (наименование поселения).

Наименования органов местного самоуправления муниципальных районов установлены Законом Ставропольского края «О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территориях районов Ставропольского края» — представительные органы муниципальных районов первого созыва именуются советами соответствующих муниципальных районов; глава муниципального района Ставропольского края именуется главой соответствующего муниципального района; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района) именуется администрацией соответствующего муниципального района.

В п. 2 ст. 10 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» указано, что органы местного самоуправления в муниципальных образованиях имеют наименования:

1)представительный орган местного самоуправления — муниципальное Собрание внутригородского муниципального образования

âгороде Москве;

2)глава муниципального образования — Руководитель внутригородского муниципального образования в городе Москве;

3)исполнительно-распорядительный орган — муниципалитет внутригородского муниципального образования в городе Москве.

Отдельно необходимо указать на правовое положение избирательной комиссии муниципального образования. В соответствии со ст. 39 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие

âреферендуме граждан РФ» 2003 г. избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При этом избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Это указывает на уникальное положение избирательных комиссий муниципального образования, которые занимают промежуточное положение между государственными органами и органами местного самоуправления.

Тем не менее сложно назвать такое решение законодателя безупречным, так как в соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. в законах и иных нормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, т.е. избирательная комиссия муниципального образования (исходя из формально-юридического смысла данного словосочетания) не может не быть органом местного самоуправления. На этот момент уже обращалось внимание в специальной литературе1. Однако в науке конституционного и муниципального права единого мнения по этому поводу не сложилось2.

1Ñì.: Николенко (Белявская) Ì.Ñ. Становление и развитие муниципального избирательного права и законодательства на примере совершенствования системы избирательных комиссий при проведении муниципальных выборов // Бюллетень Избирательной комиссии Ставропольского края. 2006. ¹ 2. С. 52.

2Ñì., íàïð.: Васильев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 389—393.

мер, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и т.д.) федеральным законодательством отнесены к исключительной компетенции именно представительного органа местного самоуправления. Также считается, что представительный орган местного самоуправления (как и следует из его названия) в наиболее полной мере отражает волю населения муниципального образования. В определенном разделении власти, которое имеет место на местном уровне, он является органом представительной и нормотворческой власти.

Отметим, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. закреплял понятие представительного органа местного самоуправления, Федеральный закон же 2003 г. не закрепляет такового. Среди ученых-муниципа- листов, например, И.В. Выдрин использует определение Федерального закона 1995 г.: представительный орган местного самоуправления — это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования1. В.В. Пылин несколько расширяет это определение с использованием положений избирательного законодательства. По его мнению, это

выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования2 (это определение не во всех случаях применимо к представительному органу муниципального района). С.Г. Соловьев дает иное определение (исходя, в том числе, из положений гражданского законодательства) — это выборное му- ниципально-властное учреждение, представляющее интересы местного населения, состоящее из депутатов, наделенное определенной компетенцией и реализующее представительскую, нормотворческую и контрольную функции в системе местного самоуправления3.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Отметим еще раз, что определенным образом различается порядок формирования представительных органов поселений и представительных органов муниципальных районов.

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Он не формируется, если чис-

1Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 144.

2Муниципальное право / Под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. С. 596.

3Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в муниципальном праве Российской Федерации. СПб.: Юридический центр «Пресс», 2003. С. 254—255.