§ 7. Проблемы правоприменительной практики

Проблема квалификации административных правонарушений является одной из основных проблем правоприменительной практики, однако далеко не единственной.

Для выявления иных проблем при привлечении виновных лиц к административной ответственности вновь обратимся к правовой позиции В.О. Лучина*(143) выделяющий в разрешении любого юридического дела три стадии:

- установление и исследование фактических обстоятельств;

- установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению);

- принятие решения и его документальное оформление.

Так, в установлении и исследовании фактических обстоятельств дела важное значение приобретает установление и закрепление доказательственной базы, выявление и установление виновных лиц, правильное оформление всех необходимых процессуальных документов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении. Эти и другие обстоятельства, безусловно, влияют на принятие решения по делу об административном правонарушении.

Очень часто при наличии события правонарушения возникают сложности при установлении субъекта административного правонарушения. В большинстве случаях этому способствует действующее законодательство. Вернее всевозможные пробелы и коллизии, возникающие при применении правовых норм. Учитывая высокие темпы экономического развития общества и государства, в последнее время возрастает количество управляющих организаций, основной задачей которых является руководство деятельностью юридических лиц. В связи с чем по результатам проведения контрольных мероприятий у инспекторского состава при привлечении юридических лиц к административной ответственности возникают сложности в определении виновных лиц: кто и каким образом должен нести ответственность, какие документы должны подтверждать взаимоотношения управляющей организации с проверяемой.

Другой стороной проблемы является то, что в некоторых случаях местонахождение юридического лица и место совершения правонарушения не совпадают. Очень часто нарушения выявляются на месте нахождения филиала или иного структурного подразделения юридического лица, которые по закону нести ответственность не могут. Головное же предприятие может располагаться совсем в другом регионе или даже за рубежом. Учитывая, что согласно КоАП РФ законным представителем юридического лица по общему правилу является только его руководитель, соответственно извещать о времени и месте составления протокола руководителя необходимо по месту нахождения юридического лица. На извещение уходит достаточно большое количество времени, поскольку уведомление заказными письмами - достаточно долгий процесс. При этом практика показывает, что суды зачастую игнорируют такую форму извещения как телефонограмма и факсограмма. Вместе с тем, согласно КоАП РФ протокол должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения, либо в течение двух суток с момента его выявления. Таким образом, обеспечив надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу, контролирующий орган или его должностное лицо, тем самым нарушит процессуальный порядок. В то же время, соблюдая процессуальные сроки, должностное лицо нарушит требования о надлежащем извещении соответствующего лица, что неминуемо повлечет за собой нарушение принципа презумпции невиновности.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, постараемся проанализировать указанные проблемы.

Таким образом, одной из проблем является правильное установление субъекта административного правонарушения и надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

Надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении - безусловное доказательство, имеющее значение для правильного разрешения дела. И это бесспорно.

Правоприменительная практика показывает, что зачастую, на подписание протокола об административном правонарушении виновное лицо либо вовсе не является, либо является его защитник или представитель. Обусловлено это разными причинами: командировка, болезнь, отпуск, отсутствие возможности лично принять участие в административном процессе, а возможно и банальное уклонение от встречи с представителями органов государственной власти и т.д. Это, в свою очередь, способствует необоснованному затягиванию производства по административному делу, что влечет за собой его прекращение в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Какие меры воздействия в этом случае предусматривает действующее законодательство об административных правонарушениях?

По общему правилу протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако законодатель предусмотрел возможность составления протокола и при отсутствии указанного лица - если они извещены в установленном порядке.

В соответствии с ч. 4.1., 5 ст. 28.2. КоАП РФ:

"4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись".

В соответствии с абз. 4 п. 10 постановления Пленума высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными".

Таким образом, надлежащее извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении является доказательством по делу и законным основанием для составления протокола и вынесения постановления в случае неявки правонарушителей в их отсутствие. Однако, составить протокол в отсутствие нарушителя можно только при соблюдении следующих условий:

- во-первых, извещение должно быть надлежащим;

- во-вторых, в случае наличия надлежащего извещения и неявки нарушителей, протокол составляется именно тем числом (датой и временем), на которое лицо, совершившее правонарушение, вызывалось телефонограммой (факсограммой или другими средствами связи);

- в-третьих, протокол составляется в отношении того лица, кому адресовалось соответствующее извещение.

Что значит надлежащее извещение? Известить лицо можно заказным письмом с уведомлением, телефонограммой, телеграммой, факсимильной связью или с использование иных средств связи, при оформлении которых необходимо учитывать следующее:

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть адресовано лицу, в отношении которого ведется производство по делу (нарушителю). Если это юридическое лицо - то руководителю (с пометкой "лично руководителю") по месту нахождения юридического лица, если должностное лицо - то указанному должностному лицу по месту его жительства;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно иметь номер и дату. Кроме того, необходимо учитывать, что уведомление, оформленное заказным письмом регистрируется в канцелярии за подписью уполномоченного должностного лица органа государственного контроля, а текст и реквизиты факсограммы и телефонограммы заносятся в соответствующий журнал;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно в тексте содержать формулировку о том, что соответствующее лицо должно явиться (или обеспечить присутствие законного представителя) именно для составления протокола об административном правонарушении по конкретной статье (части статьи КоАП РФ);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно содержать время, дату и место составления протокола;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмма и др.) должна быть ссылка на предъявление документов, необходимых для составления протокола (копия свидетельства о регистрации юридического лица, о внесении записи в государственный реестр, копии учредительных документов, реквизиты, копия документа, подтверждающего полномочия законного представителя юридического лица и др.);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть подписано уполномоченным должностным лицом органа государственной власти;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) должно быть указано лицо, передавшее ее (должность, ФИО) и лицо, принявшее ее (должность, ФИО), а также дата передачи и принятия соответствующего уведомления.

Важно (!!!), что протокол об административном правонарушении составляется той датой, которая указана в соответствующем уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) (не раньше, не позже!!!). В противном случае доказательств извещения не будет.

Зачастую у некоторых возникают сомнения по поводу использования таких средств извещения как телефонограмма и факсограмма. Допустимы ли они действующим законодательством и сложившейся практикой?

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"Принимая во внимание сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленные ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ, и невозможность в связи с этим извещения участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала, судам при наличии соответствующих сведений об участниках арбитражного процесса следует руководствоваться частью 3 ст. 121 АПК РФ, позволяющей в случаях, не терпящих отлагательства, известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи".

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях":

"В целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу".

Считаем данное положение применимым и к административным органам, поскольку в максимально короткие сроки обеспечить быстрое составление протокола иным способом просто невозможно.

Для соблюдения требований, предъявляемых статьями 25.4 и 28.2. КоАП РФ на административном органе лежит обязанность по надлежащему извещению лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Таким образом, телеграмма, телефонограмма, факсограмма, составленные надлежащим образом и позволяющие контролировать получение информации лицом, которому оно направлено, могут являться доказательством надлежащего извещения.

Правомерность использования такой формы извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, как факсограмма, телефонограмма, с учетом конкретных обстоятельств по делу и правовой позицией, изложенной в п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" и в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", признается судом допустимой при соблюдении следующих условий:

1) Должен вестись журнал учета исходящих телефонограмм и фаскограмм. Текст и реквизиты (номер, дата) соответствующих телефонограмм, факсограмм, дата и время их отправки (по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы), а также должность, ФИО передававшего извещение лица и должность, ФИО получившего извещение лица, должны заноситься (подшиваться) в соответствующий журнал их учета. При этом заверенная должным образом выписка из соответствующего журнала (или заверенная копия соответствующей факсограммы или телефонограммы) должны прикладываться к материалам административного дела.

2) Извещение должно подтверждаться. При этом должностное лицо, составившее протокол должно подтвердить следующее:

- телефон или факс (как правило, приемной руководителя или его канцелярии), по которому отправляется извещение, должен принадлежать тому юридическому лицу, которому вменяется административное правонарушение. Доказательством такого подтверждения может служить соответствующая выписка из налогового органа, выписка из учредительных документов юридического лица или иных удостоверяющих документов;

- фактическое отправление такого извещения. Доказательством такого подтверждения при отправлении факсограммы служит соответствующий отчет об отправке, а также должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения; при отправлении телефонограммы - должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения. При этом выписка из соответствующего журнала учета телефонограмм (факсограмм) также будет являться доказательством отправки извещения.

- получение такого извещения лицом, которому извещение адресовалось. Доказательством такого подтверждения будет являться наличие в телефонограмме (факсограмме) сведений о лице, принявшем такое извещение (должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата получения извещения, по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы).

При составлении протокола об административном правонарушении при надлежащем уведомлении и неявки нарушителей, необходимо руководствоваться следующим положением. Так, в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"24. При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является".

Указанные положения необходимо отражать и в протоколе об административном правонарушении в отношении юридического лица. Поэтому, в графе "в присутствии законного представителя юридического лица" необходимо указывать его руководителя, или иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Сведения об иных лицах, действующие от имени юридического лица на основании доверенности (как правило, главный инженер, механик, начальник участка цеха, юристы и т.д.) заносятся в графу "в присутствии защитника (представителя)".

Важно (!!!) - если протокол составляется в отсутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, то, обязательно этому лицу должна быть направлена копия протокола вместе с извещением о времени и месте рассмотрения дела (по ст. 8.41. КоАП РФ) заказным письмом с уведомлением. Если протокол составлен в отношении юридического лица - он направляется с пометкой "лично руководителю" по адресу нахождения юридического лица, если протокол составлен в отношении должностного лица - он направляется по месту его жительства.

Таким образом, извещение является надлежащим не только в том случае, если оно оформляется в установленном порядке, но также и в том случае, если оно было адресовано и направлено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может являться любой субъект административного правонарушения:

- гражданин;

- должностное лицо;

- индивидуальный предприниматель;

- юридическое лицо.

Извещение (письмо, факсограмма, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении гражданина, должностного лица направляется по месту их жительства.

Извещение (письмо, факсограмм, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица направляется последним по месту их нахождения. Кроме того, протокол в отношении юридического лица направляется с пометкой "лично руководителю".

Выше было отмечено, что законными представителями юридического лица в соответствии со ст. 25.4. КоАП РФ являются:

- его руководитель,

а также

- иное лицо, признанное в соответствии с законом органом юридического лица;

- иное лицо, признанное в соответствии с учредительными документами органом юридического лица.

Рассмотрим статус законного представителя юридического лица по подробнее.

В зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, согласно его учредительным документам, руководитель юридического лица может наименоваться по-разному: генеральный директор, директор, руководитель, начальник и т.д.

Кто может подпадать под статус "иного лица, признанного в соответствии с законом органом юридического лица"?

Обратимся к гражданскому законодательству. В соответствии со статьей 91 Гражданского кодекса РФ и п. 1 статьи 32 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом общества является общее собрание участников общества. При этом законодатель допускает возможность существования единственного учредителя общества с ограниченной ответственностью. В связи с чем единственный учредитель ООО, являясь по ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом юридического лица, одновременно будет являться и законным представителем юридического лица (наряду с его руководителем).

Данный вывод подтверждается также Постановлением Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.05.2007 г. по делу N А53-15836/2006-С6-48. В частности, в данном постановлении суд кассационной инстанции делает вывод, что подписывать протокол об административном правонарушении может как руководитель юридического лица, так и его единственный учредитель, которые по КоАП РФ являются законными представителями юридического лица.

В административной практике все чаще возникают вопросы по поводу правового статуса управляющей организации: какие функции и задачи она осуществляет, какими документами подтверждается ее правовое положение, какие права и обязанности приобретает управляющая организация перед управляемым юридическим лицом и перед третьими лицами, и в отношении кого необходимо составлять протокол об административном правонарушении и оформлять иные документы по результатам проверки?

Действующим законодательством РФ предусмотрена возможность исполнения функций единоличного исполнительного органа юридического лица не физическим лицом - работником данного юридического лица (например, генеральным директором, директором, руководителем), а другой коммерческой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим).

О возможности передачи полномочий исполнительного органа хозяйственного общества другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему) по решению общего собрания акционеров говорится в ст. 103 ГК РФ. Дальнейшее развитие институт управляющих получил в специальных законах о хозяйственных обществах.

Так, согласно абз. 3 п. 1 ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" "по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации) или индивидуальному предпринимателю (управляющему). Решение о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества управляющей организации или управляющему принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества".

Аналогичную норму содержит Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью". В соответствии со ст. 42 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Общество вправе передать по договору полномочия своего единоличного исполнительного органа управляющему, если такая возможность прямо предусмотрена уставом общества.

Договор с управляющим подписывается от имени общества лицом, председательствовавшим на общем собрании участников общества, утвердившем условия договора с управляющим, или участником общества, уполномоченным решением общего собрания участников общества".

Анализ вышеуказанных нормативных правовых актов, позволяет делать следующие выводы:

1) полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы только по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества), для АО такое решение принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества;

2) по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества) могут быть переданы только полномочия единоличного исполнительного органа общества (а не коллегиального органа, и не полномочия Совета директоров (наблюдательного совета));

3) полномочия единоличного исполнительного органа могут быть переданы только коммерческой организации (по закону некоммерческим организациям передавать такие полномочия нельзя) или индивидуальному предпринимателю;

4) передача полномочий единоличного исполнительного органа общества происходит посредством заключения соответствующего договора.

На основании вышеизложенного, соответственно выделяют юридическое лицо (управляемую организацию) и единоличный исполнительный орган юридического лица (управляющую организацию).

Права и обязанности, порядок деятельности единоличного исполнительного органа, принятие им решений по руководству текущей деятельностью, закрепляются в уставе общества, внутренних документах и договоре, который заключается между обществом и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 40 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Единоличный исполнительный орган общества:

1) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы и совершает сделки;

2) выдает доверенности на право представительства от имени общества, в том числе доверенности с правом передоверия;

3) издает приказы о назначении на должности работников общества, об их переводе и увольнении, применяет меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания;

4) осуществляет иные полномочия, не отнесенные настоящим Федеральным законом или уставом общества к компетенции общего собрания участников общества, совета директоров (наблюдательного совета) общества и коллегиального исполнительного органа общества".

В соответствии с абз. 3 п. 2 ст. 69 ФЗ "Об акционерных обществах":

"Единоличный исполнительный орган общества (директор, генеральный директор) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы, совершает сделки от имени общества, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками общества".

При этом единоличный исполнительный органа от имени общества вправе выдавать доверенности на право представительства от имени управляемой организации.

В соответствии со ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

Таким образом, доверенность, выдаваемая управляющей организацией на представление интересов управляемой организации, должна быть выдана от имени управляемой организации с приложением печати управляемой организации.

Однако единоличный исполнительный орган управляющей организации может делегировать свои права по управлению управляемой организации другому лицу. В этом случае доверенность должна быть выдана от имени управляющей организации с приложением ее печати.

Таким образом, полномочия управляющей организации по управлению деятельностью общества осуществляют:

- ее органы, действующие на основании законодательства и ее учредительных документов;

- работники общества и управляющей организации, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества;

- иные лица, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества, если предоставление доверенностей таким лицам предусмотрено договором управления.

При этом, выполняя полномочия единоличного исполнительного органа общества, управляющая организация не будет являться его структурным подразделением, поэтому управляющая организация будет находиться с управляемой организацией в обязательственных (а не организационных) отношениях, возникающих из гражданско-правового договора.

Что касается привлечения виновного лица к административной ответственности.

На основании статьи 2.4. КоАП РФ должностными лицами юридического лица являются руководители и другие работники юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Соответственно к административной ответственности в качестве должностного лица может быть привлечен не только руководитель постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (директор, генеральный директор, президент и др.), осуществляющий руководство его текущей деятельностью, и иные работники юридического лица (статус которых подтверждается приказом о назначении на должность и приказом о возложении соответствующих обязанностей), но и, в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, к административной ответственности в качестве должностного лица могут быть привлечены руководитель управляющей организации или управляющий - индивидуальный предприниматель, которым по решению общего собрания акционеров, участников могут быть переданы полномочия единоличного исполнительного органа юридического лица.

В последнем случае статус должностных лиц должен подтверждаться соответствующими документами:

1) протоколом общего собрания участников общества (либо протоколом общего собрания акционеров) о принятии решения о передаче полномочий единоличного исполнительного органа юридического лица управляющей организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему);

2) соответствующим договором о передаче полномочий единоличного исполнительного органа юридического лица;

3) в некоторых случаях запрашиваются помимо вышеперечисленных и иные документы (доверенность - если ответственным по определенным вопросам является не руководитель управляющей организации, а иное назначенное им лицо; выписка из устава общества - раздел об исполнительных органах юридического лица; соответствующие внутренние документы о возложении соответствующих обязанностей на иных лиц и др.).

Таким образом, права и обязанности, порядок деятельности единоличного исполнительного органа, принятие им решений по руководству текущей деятельностью, закрепляются в уставе общества, внутренних документах (соответствующий протокол общего собрания, приказ, доверенность или иной документ) и договоре, который заключается между обществом и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа. Соответствующими документами также должно определяться ответственное по определенным вопросам (неисполнение которых вменяется виновному лицу) должностное лицо.

Следовательно, одной из серьезных проблем в привлечение к административной ответственности как за нарушения в области охраны окружающей среды, так и за иные виды административных нарушений является установление субъекта административного правонарушения. Эта проблема связана с отказом юридического лица и индивидуального предпринимателя, а также должностных лиц представлять соответствующие документы, которые определяют статус субъекта:

- отказываются в предоставлении доверенности, учредительных и (или) иных документов, подтверждающих статус законного представителя юридического лица, без которых, субъект конкретного административного правонарушения не считается надлежащим образом установленным;

- отказываются в предоставлении внутренних приказов, инструкций, доверенностей, во-первых, определяющих что именно конкретное лицо занимает конкретную должность, во-вторых, определяющих, что обязанности, за неисполнение которых составляют протокол об административном правонарушении возлагается именно на это, а не на другое лицо;

- должностные лица отказываются давать реквизиты юридического лица и должностного лица, которые обязательно должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении.

Вышеизложенное, согласно ст. 24.5. КоАП РФ может являться основанием для прекращения производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения, так как субъект административного правонарушения в этом случае выступает одним из элементов состава правонарушения. По той же причине (непредставление данных о субъекте административного правонарушения) государственные инспекторы, выявившие нарушения соответствующего законодательства не могут применять к реальным правонарушителям и иные меры административного воздействия, например наказывать по ч. 1 ст. 19.4. - неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Непредставление указанных сведений парализует действия государственных инспекторов в надлежащем оформлении административных процессуальных документов, в результате чего правонарушители уходят от наиболее действенной меры юридической ответственности.

В связи с этим считаем необходимым процессуально закрепить обязанности по предоставлению соответствующих документов в КоАП РФ или в иной законодательном акте. Также считаем необходимым закрепить в КоАП РФ процедуру извещения лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

В правоприменительной практике очень часто возникают вопросы по срокам давности привлечения к административной ответственности, которые разрешаются неоднозначно: какие существуют критерии отнесения правонарушений к длящимся и совершенным, с какого момента правонарушение признается совершенным и т.д.

Вопросы давности привлечения к административной ответственности регулируются статьей 4.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и имеют важное значение в административном производстве.

Срок давности привлечения к административной ответственности - это административно-процессуальный срок, при истечении которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Напомним, что производство по делу об административном правонарушении начинается с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Как правило, дело считается возбужденным с момента составления первого административно-процессуального документа. Так, согласно ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ;

5) оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с частью 1 статьи 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется;

6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Таким образом, в силу ст. 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Даже при наличии состава административного правонарушения, но при истечении указанного срока, дело не возбуждается, а возбужденное дело - подлежит прекращению.

В свою очередь, для установления факта истечения срока давности привлечения к административной ответственности необходимо установить два момента:

- момент, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать;

- момент, с которого срок давности считается истекшим.

Для определения момента, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое нарушение в данном случае имеет место: длящееся или совершенное административное правонарушение.

Так, в зависимости от характера административного правонарушения (т.е. в зависимости от того, является ли административное правонарушение совершенным или длящимся), ст. 4.5. КоАП РФ различает моменты, с которых начинает исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности:

- если это совершенное административное правонарушение - со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ);

- если это длящееся правонарушение - со дня обнаружения административного правонарушения - (ч. 2 ст. 4.5. КоАП РФ).

Рассмотрим совершенное и длящееся административное правонарушение в отдельности.

КоАП РФ не дает определения длящегося и совершенного административного правонарушения. Вместе с тем, содержание длящегося административного правонарушения можно раскрыть исходя из судебной и административной практики, заимствованных из уголовного права и применяемых к правоотношениям, возникающим в сфере административного регулирования. Обратимся к некоторым постановлениям судебных органов.

Так, в соответствии с абз. 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" "Такого рода преступления, именуемые длящимися, характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния. Длящееся преступление начинается с какого-либо преступного действия или с акта преступного действия. Следовательно, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования".

При этом согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" "длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти)", "срок давности уголовного преследования в отношении длящихся преступлений исчисляется со времени их прекращения по воле или вопреки воле виновного (добровольное выполнение виновным своих обязанностей, явка с повинной, задержание органами власти и др.)".

В развитие вышеуказанных положений Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям", в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопроса, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" было указано следующее: "...судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащим выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением". Анализ некоторых судебных решений по конкретным делам позволяет делать вывод, что обязанность, которая не выполняется в срок, может устанавливаться не только нормативными правовыми актами, но и конкретными предписаниями уполномоченных органов государственного контроля. Последнее, в свою очередь, также может быть отнесено к недлящемся (совершенным) правонарушениям.

В постановлении Федерального арбитражного Суда Северо-Западного округа от 28.03.2005 г. по делу N А65-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обуславливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося нарушения.

Таким образом, анализ судебной и административной практики позволяет делать следующие выводы о длящихся правонарушениях:

1) это непрерывное осуществление состава определенного противоправного деяния;

2) это действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования;

3) различают момент начала и момент прекращения длящегося нарушения, в соответствии с которым длящееся нарушение начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти);

4) срок давности привлечения к ответственности в отношении длящихся нарушений исчисляется со времени их прекращения.

5) характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления.

6) при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся (оконченным, совершенном) необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Недлящимся (оконченным, совершенным) следует считать правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.

7) у длящегося правонарушения отсутствует единый момент совершения правонарушения, его установить очень трудно.

Таким образом, длящимся административным правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.

Определив общие признаки длящегося нарушения, следует отметить (и это очень важно!), что отнесение правонарушения к длящимся либо недлящимся должно производиться с обязательным учетом характера, обстоятельств и особенностей каждого совершенного административного правонарушения. Рассмотрим следующие примеры.

Если лицом не выполняется обязанность по предоставлению общедоступной информации, если при этом нет ограничения в сроках, то данное нарушение будет длящемся.

Если же нарушена процедура (в частности нарушены сроки предоставления такой информации), то такое правонарушение может квалифицироваться как не длящееся (совершенное). Характерным примером может послужить административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Назовем основания, которые позволяют нам отнести данное административное правонарушение к недлящимся (совершенным):

- во-первых, в данном административном правонарушении точно определен момент совершения правонарушения, а именно в данном случае конкретный срок устранения нарушения, указанный в конкретном предписании и будет являться моментом совершения административного правонарушения. У длящегося нарушения, напротив, отсутствует единый момент совершения административного правонарушения.

- во-вторых, обязанность в устранении нарушений, указанная в конкретном предписании должна быть исполнена в конкретный срок. Для длящегося же нарушения характерно то, что возложенная на лицо обязанность не исполняется в течение какого-то периода времени, т.е. для длящегося нарушения характерно длительное невыполнение обязанности. Ответственность же по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ наступает за невыполнение конкретного предписания в определенный срок. Таким образом, срок устранения нарушений, обозначенный в предписании, не только определяет момент совершения правонарушения, но индивидуализирует это нарушение по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, от другого нарушения тоже по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ - в случае если это же лицо не выполнит эти же обязанности в другой срок, обозначенный в другом предписании.

- в-третьих, момент начала и момент прекращения правонарушения в данном случае совпадает - это срок устранения нарушения, обозначенный в предписании. У длящихся нарушений различают момент начала и момент прекращения правонарушения.

В случае, если лицо не устранило нарушение в срок, предусмотренный предписанием, в момент выявления органами государственной власти данного нарушения оно не продолжается, поскольку момент начала и момент прекращения нарушения уже наступил. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Так, например, если бы в предписании срок устранения нарушений указан не был, то такое нарушение считалось бы длящимся. Однако следует отметить, что неуказание срока устранения нарушений со стороны должностных лиц органов государственной власти в предписание было бы нарушением.

Следует обратить внимание на положения ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ, в соответствии с которыми "за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения".

Следует также отметить, что Федеральным законом от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ абзац 2 ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, предусматривающий санкции за совершенное административного правонарушения, был изложен в новой редакции. Во-первых, в отношении должностных лиц и юридических лиц были увеличены пределы размера административного штрафа. Во-вторых, в отношении должностных лиц наряду с административным штрафом предусмотрен иной вид административного наказания - дисквалификация сроком до трех лет. Таким образом, ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ была дополнена новым видом административного наказания - дисквалификацией.

В связи с тем, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ влечет дисквалификацию, а также ввиду того, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ является недлящимся (совершенным), за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Однако здесь имеется некоторая неопределенность. Дело в том, что такой вид административного наказания как дисквалификация применяется только в отношении должностных лиц. Возникает вопрос - годовой срок исковой давности в связи с этим применяется только в отношении должностных лиц? Вместе с тем сама часть 3 ст. 4.5. КоАП РФ не делает такую оговорку в отношении должностных лиц. В ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ речь идет об административных правонарушениях, влекущих применение дисквалификации в целом, без ограничения субъектов нарушения. Таким образом, полагаем, что на этот вопрос сможет ответить только устоявшаяся судебная и административная практика либо официальное разъяснение Верховного или Арбитражного суда.

Вместе с тем можно констатировать тот факт, что судьи, при вынесении решения не принимают во внимание положения ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ, и в случае истечения двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности со дня совершения нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, прекращают производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся административное правонарушение начинает истекать со дня его обнаружения, а за совершенное административное правонарушение - со дня его совершения.

Относительно момента, с которого срок давности считается истекшим, поясняем следующее.

По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. За некоторые виды административных правонарушений срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год.

Так, в соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 4.5. КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения), а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения).

Обращает на себя внимание тот факт, что нарушения, перечисленные в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ, классифицированы не исходя из наименования глав КоАП РФ, а по сферам регулирования тех или иных отношений.

Так, например, согласно ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ годичный срок давности привлечения к административной ответственности применяется в отношении нарушений законодательства РФ об охране окружающей природной среды. Однако, в КоАП РФ помимо главы 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в иных главах содержатся нарушения законодательства в области охраны окружающей природной среды. Например, ст. 7.3. КоАП РФ, содержащаяся в главе 7 - административные правонарушения в области охраны собственности, предусматривает ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией). В свою очередь, охрана и рациональное использование недр регламентируется законодательством о недрах, которое является составной частью законодательства об охране окружающей среды. Следовательно, в отношении административных правонарушений по ст. 7.3. КоАП РФ также предусмотрен годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. Однако за отдельные виды нарушений (как исключение из общего правила) он продлевается до одного года.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся нарушения составляет 2 месяца со дня его обнаружения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - 1 год со дня его обнаружения.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности за совершенное административное правонарушение составляет 2 месяца - со дня его совершения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - 1 год со дня его совершения.

Зачастую осуществление дальнейших определенных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ, напрямую зависят от установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. Например, КоАП РФ, не предоставляет контролирующим органам и их должностным лицам право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. Для того, чтобы оспорить вынесенное по делу постановление районного судьи, с которым контролирующий орган не согласен, он должен обратиться с соответствующим ходатайством о принесении протеста в прокуратуру. Практика показывает, что зачастую органы прокуратуры отказывают в удовлетворении ходатайства, основная причина которого - истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

Во избежание истечения указанного срока, считаем необходимым либо наделить контролирующие органы правом обжалования соответствующих постановлений по делам об административных правонарушениях, либо предусмотреть возможность приостановления истечения срока давности привлечения к административной ответственности со дня подачи соответствующей жалобы (протеста) до вынесения окончательного решения по делу. Указанные изменения должны быть отражены в КоАП РФ.

Кроме того, в целях предотвращения уклонения нарушителей от административной ответственности, считаем необходимым продлить двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - до 6 месяцев.

Необходимость в продлении срока давности привлечения к административной ответственности особенно возникает тогда, когда дела об административных правонарушениях передаются на рассмотрение мировым судьям или в районные суды. В связи с этим отметим, что одной из причин прекращения производства по делу об административном правонарушении является истечение срока давности привлечения к административной ответственности ввиду затягивания рассмотрения дела мировыми или районными судьями (возможно ввиду их загруженности). В результате правонарушители избегают административной ответственности, несмотря на наличие вины в их действиях (бездействиях).

Очень часто привлечение виновных лиц к административной ответственности является основанием для дальнейшего осуществлении контролирующими органами контрольных и надзорных полномочий. Так, например, аннулировать лицензию в порядке, установленном законом, можно только после привлечения виновного юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Обратимся к действующему законодательству.

Прошло более трех лет с момента вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ "ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации".

Напомним, что Федеральный закон от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ вступил в силу 8 августа 2005 года. Именно с этого момента был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности:

- во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) был дополнен новым видом административного наказания - административным приостановлением деятельности, назначать которое уполномочен исключительно суд;

- во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства.

Вслед за указанным федеральным законом последовали новые изменения. Во многом, реализуя нормы ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ, был принят ФЗ от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

В частности, Федеральным законом от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ был существенно изменен порядок аннулирования лицензии.

Если раннее (до принятия указанного закона) лицензирующий орган обладал правом аннулирования лицензии (в случаях, предусмотренных законом), то на сегодняшний день - это исключительная прерогатива суда.

Если ранее основанием для аннулирования лицензии являлись нарушения лицензионных требований условий, при этом лицензирующий орган до принятия соответствующего решения суда уполномочен был приостанавливать действие лицензии, то теперь обращению с подобным заявлением об аннулировании лицензии должно предшествовать прохождение определенных этапов, при этом нарушения должны быть обязательно грубыми.

Для того, чтобы разобраться с теперь уже сложным механизмом реализации аннулирования лицензии, выясним какие этапы для этого необходимо пройти и кто уполномочен обращаться с заявлением об аннулировании лицензии в суд.

Для начала определимся с нормативной правой базой, определяющей порядок лицензирования отдельных видов деятельности.

Во-первых, перечень лицензируемых видов деятельности, а также отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, устанавливаются и регулируются Федеральным законом от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Правда, в ст. 1 указанного закона есть оговорка - его действие не распространяется на определенный данной статьей перечень видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:

- утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

- определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;

- устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

Кроме того, Правительством РФ утверждаются Положения о лицензировании конкретных видов деятельности.

В целях исполнения государственной функции по лицензированию отдельных видов деятельности, лицензирующим органом в рамках своей компетенции соответствующим приказом утверждаются административные регламенты.

Таким образом, порядок лицензирования, в том числе и аннулирования лицензии определяется ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", положением о лицензировании конкретного вида деятельности, утвержденное соответствующим постановлением Правительства РФ, а также Административным регламентом по исполнению государственной функции по лицензированию конкретного вида деятельности, утвержденного соответствующим приказом федерального органа исполнительной власти (лицензирующим органом).

Итак, обратимся к ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции, действующей на сегодняшний день).

Согласно ст. 6 указанного закона лицензирующие органы осуществляют полномочия по обращению в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

В свою очередь, определение "лицензирующего органа" и "лицензирования" раскрывается в ст. 2 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которой:

- лицензирующие органы - это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

В соответствии с п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" действие лицензии прекращается в следующих случаях:

- со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности);

- прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

- со дня окончания срока действия лицензии;

- со дня принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата - юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности;

- со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Таким образом, аннулирование лицензии является одним из оснований прекращения ее действия.

В свою очередь, от процедуры прекращения действия лицензии необходимо отличать процедуру приостановления действия лицензии. Законодатель установил разный порядок их проведения.

Так, приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. На основании судебного решения лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности.

При этом ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает особый порядок аннулирования лицензии. Так, для того, чтобы реализовать право на подачу заявления в суд об аннулировании соответствующей лицензии, необходимо пройти определенные этапы. Обратимся к ст. 13 ФЗ "О лицензировании...":

"1. Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

2. В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа".

Дальнейшую конкретизацию нормы указанного Федерального закона находят в соответствующем Административном регламенте.

Таким образом, лицензирующие органы могут обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Однако, этому должно предшествовать осуществление определенных действий, а именно:

- наступление этапа проведения плановой проверки лицензиата либо решение о внеплановой проверки по основаниям, предусмотренным ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля".

а) получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

в) обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействиями) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

- проведение мероприятий по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий в соответствии с требованиями ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

- выявление грубых нарушений лицензионных требований и условий. Следует отметить, что, для того, чтобы реализовать право на последующее обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии необходимо выявление не просто нарушений лицензионных требований, а именно грубых нарушений лицензионных требований и условий. В свою очередь, перечень грубых нарушений лицензионных требований для каждого вида лицензируемой деятельности установлен соответствующим Постановлением Правительства РФ.

- составление протокола об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ и одновременное составление протокола о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд для принятия последним постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Следует отметить, что судья, рассмотрев материалы административного производства, может вынести иное решение, а именно, если он решит, что протокол составлен с нарушением законодательства об административных правонарушениях, он может вынести постановление о прекращении производства по делу, также судья, рассмотрев административное дело, может назначить виновному лицу административный штраф, а не административное приостановление деятельности;

- вынесение судьей районного суда постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

- только в том случае, если судья районного суда выносит постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа и уведомляет об этом лицензиата в письменной форме. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается;

- лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий, направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

- в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии;

- рассмотрение судом заявления об аннулировании лицензии;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, действие лицензии прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. В течение суток готовится приказ об аннулировании лицензии, который принимается исключительно на основании решения суда, и об этом уведомляется лицензиат;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Правоприменительная практика показывает, что реализация механизма аннулирования лицензии согласно действующему законодательству РФ - достаточно сложный и длительный процесс. Этому способствуют не только новые требования, но и то, что зачастую судьи при назначении административного наказания чаще всего ограничиваются административным штрафом, а без административного приостановления деятельности, как мы выяснили, аннулировать лицензию невозможно.

По истечении времени стало ясно, что правоприменительную практику в части приостановления хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением действующего законодательства, необходимо разделять на два периода:

- до вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ;

- после вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ.

Причем процент приостановленных объектов (деятельности) до вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ превышает процент приостановленных объектов (деятельности) после вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ. Чем это вызвано?

Во-первых, усложнением процедуры приостановки, которое предполагает за собой оформление соответствующих административных материалов в установленном КоАП РФ порядке. С одной стороны, это позволяет упорядочить действия государственных инспекторов строго в рамках закона, которые должны доказать не только виновность лица, но и то, что именно приостановка является достижением цели наказания. С другой стороны, малейшее отступление от процессуальных норм может явиться основанием для назначения административного наказания иного вида или даже прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, снижение процента приостановленных объектов вызвано тем, что не все административные правонарушения могут влечь за собой приостановку. Приостановка применяется только тогда, когда она предусмотрена в качестве санкции за конкретный вид нарушения и только в случаях, предусмотренных ст. 3.12. КоАП РФ. Также следует отметить, что административное приостановление деятельности как вид административного наказания может применяться только в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В-третьих, это вызвано ограничением круга лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, а именно - наделением права приостановки исключительно судей. К сожалению, на сегодняшний день, судьи не готовы в полной мере использовать данный вид административного наказания. Зачастую по результатам рассмотрения данных категорий дел, судьи ограничиваются административным штрафом.

Зачастую судьи не придерживаются 5-ти дневного срока, отведенного на рассмотрение указанной категории дел. Более того, судьи не всегда придерживаются и двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности. Что позволяет нарушителям избегать наиболее действенной меры ответственности.

Более того, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда районные судьи, наделенные КоАП РФ исключительными полномочиями привлекать к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, зачастую прекращают производство по переданным на рассмотрение делам об административных правонарушениях, либо ограничиваются минимальным размером административного штрафа, несмотря на угрозу жизни и здоровью людей, работающих на производстве либо эксплуатирующие опасный объект, а также на возможность возникновения несчастных случаев и аварий.

Формальный подход при рассмотрении таких категорий дел, влечет послабление не только всей системы административной ответственности, в результате которого на нет сводится весь институт административного приостановления деятельности, но и влечет послабление системы предотвращения тяжелых последствий в результате выявленных нарушений. Освобождая нарушителей от ответственности или наказывая их по минимуму, судьи тем самым "выносят приговор" населению и работникам предприятия, цеха, участка, эксплуатирующих технически неисправный опасный объект.

На основании вышеизложенного, считаем целесообразным соответствующими законами вернуть должностным лицам органов государственной власти полномочия по приостановке деятельности, осуществляемой в нарушение действующего законодательства.

Таким образом, обеспечение реализации принципов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, достижение целей наказания, гарантия соблюдения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, зависят от многих факторов: от правильной квалификации административного правонарушения, от отрегулированной законодательной базы и от отрегулированной процедуры привлечения к административной ответственности, от квалификации инспекторского состава, от установления и закрепления доказательственной базы в установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядке и др.