6459

11

1.5.Система муниципального права

Всовременной правовой литературе под системой права (в частности му- ниципального права) понимают внутреннее строение отрасли права, в которой

сучетом регулируемых ею групп общественных отношений, составляющих предмет отрасли права. Система права состоит из норм, институтов и подотрас- лей (в муниципальном праве нет).

Систему административного права следует отличать от системы админи- стративного законодательства, представляющую собой совокупность действу- ющих законодательных и иных нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере местного са- моуправления.

Система муниципального права включает в себя общую и особенную ча- сти. Общая часть – совокупность норм, распространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть – совокупность норм, регу- лирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Всостав Общей включены нормы, которые охватывают управление в це- лом, не в зависимости от конкретной сферы. В общую часть – следующие ин- ституты:

а) закрепляющие основы местного самоуправления (назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправле- ния, территориальные, экономические основы);

б) регулирующие правовой статус субъектов местного самоуправления; в) регулирующие правовой статус органов местного самоуправления;

г) регулирующие муниципальную службу и определяющие правовой ста- тус муниципальных служащих;

д) обеспечивающие законность местного самоуправления (контроль, обра- щение граждан).

Особенная часть

Всостав особенной части включены нормы, регулирующие особенности управления в трех важнейших сферах: экономическая, социально-культурная,

административно-политическая. В связи с этим можно выделить следующие институты в рамках особенной части:

а) экономическая сфера: институты управления муниципальным имуще- ством; предпринимательской деятельностью; транспортом; жилищно- коммунальным хозяйством;

б) социально-культурная сфера: институты управления образованием; наукой; культурой; здравоохранением и социальным обеспечением;

в) административно-политическая сфера: институты управления в обла-

сти общественной безопасности.

12

1.6. Понятие и виды муниципально-правовых норм

Муниципально-правовые нормы – это нормы права, закрепляющие и регу- лирующие общественные отношения, которые возникают в процессе организа- ции и деятельности местного самоуправления.

Нормам муниципального права свойственны все общие черты, характер- ные для норм других отраслей права. Нормы муниципального права имеют свои особенности.

1)многие муниципально-правовые нормы одновременно принадлежат к различным отраслям права;

2)складываются, с одной стороны, из норм, установленных государствен- ными органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном

ирегиональном уровнях, а с другой – из общеобязательных правил поведения, определенных самими органами местного самоуправления, которые не входят в систему органов местного самоуправления;

3)муниципально-правовые нормы охватывают своим регулятивным воз- действием широкий круг общественных отношений во всех сферах местной жизни.

Норма муниципального права состоит из трех элементов: гипотезы, диспо- зиции и санкции.

Гипотеза – это та часть муниципально-правовой нормы, которая указывает на условия ее действия. Так, например, ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправ- лении 2003 г. устанавливает, что, «если местный референдум не назначен пред- ставительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избиратель- ных объединений, главы муниципального образования, органов государствен- ной власти субъекта Российской Федерации или прокурора». Условием назна- чения факта местного референдума судом является факт неназначения его представительным органом муниципального образования в установленные сро- ки.

Гипотеза муниципальной нормы может быть:

А) простой (указывает на одно необходимое условие действия нормы. Пример выше);

Б) сложной (необходимо сочетание сразу нескольких условий. Так, напри- мер, ч. 1 ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает, что представительный орган муниципального образования может быть распущен, если «соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоре- чащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Рос- сийской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения су- да, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт);

13

В) альтернативной (действовать, если существует хотя бы одно из пере- численных в законе условий. Согласно статье 30 в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми акта- ми представительного органа муниципального образования, уставом террито- риального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан мо- гут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Диспозиция – основная часть муниципально-правовой нормы, именно в ней устанавливаются собственно правила поведения субъектов. Без диспозиции норма бессмысленна. Диспозиция предполагает тесную взаимосвязь прав и обязанностей, как бы она ни была сформулирована.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, диспозиция мо- жет быть простой, сложной и альтернативной (по аналогии).

Санкция – часть правовой нормы, указывающая на меры воздействия, при- меняемые к лицу, которое не исполняет муниципально-правовую норму.

Классификация муниципальных норм:

1.По юридической силе они подразделяются на нормы конституционные, имеющие высшую юридическую силу, и неконституционные, содержащиеся в иных правовых актах.

2.По объекту правового регулирования выделяют нормы, регулирующие местное самоуправление как форму народовластия; правовые, территориальные

ифинансово-экономические основы местного самоуправления; формы непо- средственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в решении вопросов местного значения; ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

3.По территории действия нормы муниципального права могут быть меж- дународными (т.е. действующими на территории государств – членов Совета Европы), федеральными (субъектов Российской Федерации), а также местными (действующими на территории муниципального образования).

4.По характеру содержащихся в них предписаний нормы делятся на упра- вомочивающие, обязывающие и запрещающие.

5.В зависимости от метода правового регулирования выделяют импе- ративные, диспозитивные, поощрительные и рекомендательные нормы права.

Императивные нормы требуют неукоснительного соблюдения со- держащегося в них правила поведения (предписания, запреты).

Диспозитивные нормы предполагают некоторую свободу участников пра- воотношения, возможность выбора ими иных вариантов поведения, помимо предусмотренных в нормах. Широко они представлены в гражданском праве.

Поощрительные нормы закрепляют меры поощрения за определённый вид поведения. Например, поощрительными являются нормы о почётных званиях и т.п.

Рекомендательные нормы адресуются различным участникам об- щественных отношений, предлагая им варианты наиболее предпочтительного с точки зрения интересов государства и общества поведения.

14

1.7. Реализация муниципально-правовых норм

Реализация муниципально-правовых норм означает практическое исполь- зование содержащихся в них правил поведения, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений.

Выделяют следующие формы реализации:

Исполнение административно-правовых норм – точное следование участ-

ников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписа- ниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются лю- бые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня ис- полнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавли- ваемого ими правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение является важнейшим средством обеспечения должного правопо- рядка и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной вла- сти.

Соблюдение – воздержания от действий запрещаемых, исходя из содержа- ния субъективной обязанности.

Использование – это осуществление управомоченной стороной предостав- ленных юридических возможностей.

Применение – издание полномочным органом (должностным лицом) инди- видуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных ли- бо процессуальных норм. Прерогативой соответствующих субъектов муници- пальной власти.

1.8. Субъекты муниципального права

Под субъектами муниципально-правовых отношений понимаются физиче- ские и юридические лица, участвующие в конкретных отношениях, урегулиро- ванных нормами муниципального права, и являющиеся носителями прав и обя- занностей в сфере местного самоуправления.

Все субъекты муниципально-правовых отношений по публично- территориальному признаку подразделяются на:

а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без граж- данства, депутаты представительных органов местного самоуправления, глава муниципального образования, муниципальные служащие);

б) коллективные (население муниципального образования, органы местно- го самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, органы госу- дарственной власти РФ и субъектов РФ);

в) публично-территориальные образования (муниципальные образования и государство).

Центральное место среди субъектов местного самоуправления занимает муниципальное образование, поскольку именно через него наиболее полно рас- крывается и реализуется содержание местного самоуправления.

15

Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отно- шений характеризуется тем, что имеет свои границы, свое наименование, свои органы местного самоуправления, посредством которых оно реализует свои полномочия.

2.Общая характеристика местного самоуправления

1.Понятие местного самоуправления.

2.Теории местного самоуправления.

3.Предметы ведения местного самоуправления.

4.Наделение органов местного самоуправления отдельными государ- ственными полномочиями.

5.Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

6.Территориальные основы местного самоуправления.

7.Экономическая основа местного самоуправления.

2.1.Понятие местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конститу- цией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установлен- ных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосред- ственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного зна- чения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (по Закону).

В Европейской хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы 15 октября 1985 года, дается следующее определение местно- го самоуправления:

Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть госу- дарственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответ- ственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется сове- тами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. У советов или собраний могут быть подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исклю- чает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где закон это допускает.

Организация местного самоуправления осуществляется на основе ряда об- щих принципов. К их числу относятся:

- самостоятельность населения в решении вопросов местного значения;

16

-организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государствен- ной власти в решении общих задач;

-соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправ- ления его полномочиям;

-ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

-многообразие организационных форм осуществления местного само- управления;

-соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

-законность в организации и деятельности местного самоуправления;

-гласность деятельности местного самоуправления;

-сочетание коллегиальности и единоначалия в деятельности местного са- моуправления;

-государственные гарантии местного самоуправления.

Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от госу- дарственной власти:

-различие в характере власти. Местное самоуправление – власть подза- конная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

-разграничение сфер компетенции. Речь идет об отграничении круга дел, предоставленных местному самоуправлению;

-самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном само- управлении как об особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства для осуществления своих задач;

-территориально ограниченный выборный принцип.

2.2.Теории местного самоуправления

1.Теория свободной общины

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основ- ной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмеша- тельства государства в деятельность общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, ко- торая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свобод- ной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти – исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой – муни- ципальной власти.

Основные идеи теории свободной (естественной) общины заключались, во-первых, в наличии у общины по своему характеру естественного и неотчуж- даемого права заведовать своими делами; во-вторых, в обязанности государства уважать свободу общинного самоуправления; в-третьих, в определенной пер- вичности общинного самоуправления перед государственным управлением.

17

Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее право- вые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили тео- ретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодатель- ных актов 30 – 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела спе- циальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наря- ду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления Следующей теорией местного самоуправления стала общественная (хозяй-

ственная) теория самоуправления. Основатели – Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Ресслер, О. Гирке.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ.

Согласно общественной теории существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые – это дела преиму- щественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.

Самоуправление – это, в первую очередь, заведование местными хозяй- ственными делами. Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного ха- рактера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В раз- делении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике ока- залось практически невозможно так разделить дела государственного управле- ния и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в рос- сийской дореволюционной юридической науке.

3. Государственная теория самоуправления Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория

самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию. Ос- новы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправ- ления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Ор-

18

ганизация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а опреде- ляется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местно- го самоуправления.

Следовательно, можно выделить характерные черты этой теории: государство передает задачи местного управления органам, формируе-

мым местным сообществом; органы местного самоуправления находятся под контролем местного со-

общества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руковод- ства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;

органы местного самоуправления, в отличие от государственных, не яв- ляются выразителями исключительно государственной воли, они имеют соб- ственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государ- ства.

Государственная теория местного самоуправления не была едина. Она разделялась на политическое направление (Гнейст) и юридическое направление (Штейн).

Необходимым условием самоуправления Гнейст считал наличие выбор- ных, безвозмездных почетных должностей. Экономическую независимость от правительства он связывал с самостоятельностью местного самоуправления в повседневной деятельности. Эта точка зрения критиковалась многими совре- менниками и не имела широкого распространения.

Штейн и его преемники, представляя юридическое направление государ- ственной теории местного самоуправления, исходили из особого правового по- ложения самоуправляющегося местного сообщества, являющегося юридиче- ским лицом – корпорацией публичного права. Это направление государствен- ной теории нашло значительное количество последователей в России. Многие теоретические положения представителей России о природе и сущности мест- ного самоуправления конца XIX – начала XX в. не потеряли своей актуально- сти до наших дней.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Гра- довский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление.

4. Теория дуализма Теория муниципального дуализма говорит о двойственной природе мест-

ного самоуправления.

Двойственная природа местного самоуправления, получила развитие в последнее десятилетие XX в. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многооб- разию существующих видов местного самоуправления, так как возводит в аб- солют какой-либо один из признаков местного самоуправления. Современные процессы общественного развития, связанные со всеобщей глобализацией, тре- буют адекватной реакции в целях сохранения в достаточной степени индивиду-

19

альных особенностей местных сообществ, территориальных и национальных традиций.

Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки:

наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;

невозможность во многих случаях разделения собственно местных и об- щегосударственных дел;

реализация органами местного самоуправления функций публичного и частноправового характера;

сочетание в местном самоуправлении государственных (публично- властных) и общественных (самоуправленческих) начал;

выполнение органами местного самоуправления полномочий, делегиро- ванных государством;

наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Дуализм местного самоуправления проявляется также и в том, что, с од- ной стороны, местное самоуправление не учреждается государством, а призна- ется и гарантируется им, т.е. рассматривается как естественное и неотчуждае- мое право населения (см., например, ст. 12 Конституции РФ). Однако, с другой стороны, создание муниципальных образований и соответственно определение вопросов местного значения, местных дел, полномочий органов местного само- управления и т.д. носит производный от государства характер и, конечно же, регулируется государством.

В свете изложенного теорию дуализма местного самоуправления следует рассматривать не как самостоятельную, а как развитие прежде всего госу-

дарственной теории. Ведь именно государственная политика определяет кон- цепцию развития местного самоуправления и границы его возможностей. В связи с этим иные сохраняющиеся признаки местного самоуправления не носят определяющего характера, а сама реализация местного самоуправления в большей мере обеспечивается его государственной природой, в свою очередь подчеркивая ее.

2.3. Предметы ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления – это пределы его юрис-

дикции, те сферы общественной жизни, на которые распространяются полно- мочия местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления определяются прежде всего кругом вопросов местного значения, закрепленных в ст. ст. 14 – 17 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Вместе с тем предме- ты ведения местного самоуправления включают в себя отдельные государ- ственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного само- управления.

Классификация собственных полномочий органов местного самоуправле- ния может осуществляться по различным критериям. Основным из них являет-

20

ся направленность деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Анализ законодательства Российской Федерации позволяет выделить следующие основные группы полномочий органов местно- го самоуправления в зависимости от сферы деятельности:

1.Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью.

Муниципальное образование по отношению к муниципальному имуществу обладает всеми правомочиями собственника, т.е. вправе им владеть, распоря- жаться и пользоваться. От имени муниципального образования право собствен- ника осуществляют органы местного самоуправления либо по их специальному поручению юридические лица и граждане (п. 3 ст. 125 ГК РФ). Разграничение муниципального имущества поселений и муниципальных районов должно быть проведено в соответствии со ст. 50 Закона о местном самоуправлении 2003 г.

2.Полномочия органов местного самоуправления в области бюджетно- финансовой деятельности.

Утверждение и исполнение местного бюджета. Органы местного само- управления наделены правом вводить местные налоги и сборы. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов относится к компетенции пред- ставительного органа муниципального образования (п. 3 ч. 10 ст. 35), а в муни- ципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – сходом граждан (ч. 3 ст. 35). В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса к местным налогам относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые зачисляются в бюджеты поселений.

3.Полномочия органов местного самоуправления в области коммунально- го и бытового обслуживания населения.

К коммунальным услугам относятся услуги по теплоснабжению, электро- снабжению, водоснабжению и канализации независимо от их ведомственной принадлежности, форм собственности и организационно-правовой формы. Для реализации своих полномочий в сфере ЖКХ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения.

4.Полномочия органов местного самоуправления в области транспорта и

связи.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. ограничивает полномочия орга- нов местного самоуправления поселения содержанием и строительством дорог, мостов и иных транспортных сооружений только в границах поселения в том случае, если они не имеют федерального или регионального значения.

5.Полномочия органов местного самоуправления в области градострои- тельной деятельности и земельных отношений.

Застройка местных территорий, распоряжение муниципальными земель- ными участками, контроль в данной области.

6.Полномочия органов местного самоуправления в жилищной сфере.

К компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся: учет муниципального жилищного фонда; ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых по- мещениях, предоставляемых по договорам социального найма; определение