6. Законодательство Украины о международных договорах

Важное место в осуществлении договорной правоспособности государств занимают нормы их внутреннего права. Как правило, такие нормы содержатся в конституциях. Но некоторые государ­ства издали специальные нормативные акты, касающиеся компе­тенции государственных органов и других вопросов заключения, выполнения и прекращения международных договоров.

В национальное законодательство Украины о меж­дународных договорах входят следующие нормативно-правовые акты:

— Конституции Украины от 28 июня 1996 года.

— Закон Украины от 22 декабря 1993 года «О меж­дународных договорах»;

Закон Украины от 10 декабря 1991 года «О действии международных договоров на территории Украины»;

— Постановление Кабинета Министров Украины от 17 июня 1994 г. № 422 »Об утверждении Положения о порядке заключения, исполнения и денонсации между­народных договоров Украины межведомственного ха­рактера» и др.

Принятие Конституции Украины 1996 года явилось важным социально-политическим событием, которое имело не только внутригосударственный, но и между­народный аспект.

Одним из существенных аргументов, подтверждаю­щих такой международный аспект, явилась конститу­ционная регламентация международных договоров Ук­раины, определяющая ее правовое поведение на между­народной арене.

В статье 9 Конституции Украины закреплено, что действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украи­ны, являются частью национального законодательства Украины.

Здесь же содержится положение о том, что заключе­ние международных договоров, противоречащих Кон­ституции Украины, возможно только после внесения со­ответствующих изменений в Конституцию Украины.

Если эти положения можно назвать статутарными, то другие статьи Конституции Украины содержат в се­бе положения, которые, скорее всего, имеют процессу­альный характер. Так, статья 26 Конституции содер­жит указание на то, что права, свободы, а также обязан­ности иностранцев и апатридов, находящихся в Украине на законных основаниях, могут быть ограничены международными договорами Украины; статья 32 Консти­туции закрепляет полномочия Верховной Рады Украи­ны на дачу в установленный срок согласия на обяза­тельность международных договоров Украины и денонсацию международных договоров Украины; в ста­тье 106 Конституции закреплены права Президента Ук­раины на ведение переговоров и заключение междуна­родных договоров Украины. Наконец, в статье 151 Кон­ституции Украины закреплены права Конституционного Суда Украины на дачу заключения о соответствии Кон­ституции Украины действующих международных до­говоров Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для дачи согласия на их обязательность.

Следует отметить, что исходя из конституционных положений, международные договоры однозначно яв­ляются частью национального законодательства Украи­ны. Это вытекает и из Закона Украины от 10 декабря 1991 года «О действии международных договоров на территории Украины», согласно которому заключенные и надлежащим образом ратифицированные Украиной международные договоры составляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и при­меняются в порядке, предусмотренном для норм на­ционального законодательства.

Однако из указанных положений нельзя сделать вы­вод о том, обладают ли нормы международного догово­ра (т.е. по сути нормы международного права) приори­тетом по отношению к нормам национального законо­дательства. Заложенный в Конституции и Законе механизм их имплементации (трансформация в форме прямой рецепции) включает их в национальное зако­нодательство и нивелирует их приоритетность.

Следует иметь в виду, что в текущем законодатель­стве Украины заключен иной механизм имплементации. Например, в Законе Украины «О внесении измене­ний и дополнений в Закон Украины «О плате за зем­лю» от 19 сентября 1996 года, и других закреплено положение о том, что если международным договором Украины установлены иные правила, чем те, что опре­делены настоящим Законом, то применяются правила международного договора.

В профильном Законе Украины от 22 декабря 1993 года «О международных договорах Украины» одновре­менно содержатся оба механизма имплементации. В его статье 17 закреплено, что:

— заключенные и должным образом ратифициро­ванные международные договоры Украины составляют неотъемлемую часть национального законодательства Украины и применяются в порядке, предусмотренном для национального законодательства;

— если международным договором Украины, заклю­чение которого состоялось в форме закона, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законо­дательством Украины, то применяются правила меж­дународного договора Украины.

Таким образом, налицо коллизия, которая нуждает­ся в разъяснении Конституционного Суда Украины. Не­обходимо разрешить вопрос о допустимости приорите­та международного договора над внутригосударствен­ным (национальным) законом либо о допустимости приоритета норм международного права над нормой внутригосударственного права.

В блок национального законодательства, регламенти­рующего порядок заключения, исполнения и денонса­ции международных договоров Украины, входит Закон Украины «О международных договорах Украины», при­нятый Верховным Советом Украины 22 декабря 1993 года. Именно в этом законодательном акте, по сравне­нию с другими нормативно-правовыми актами, подробно разработаны и закреплены, положения профильного характера, характеризующие восприятие Украиной норм права международных договоров, а также нацио­нальные особенности такого восприятия.

В соответствии с Преамбулой, Закон Украины от 22 декабря 1993 года «О международных договорах Ук­раины» устанавливает порядок заключения, выполне­ния и денонсации международных договоров Украины с целью надлежащего обеспечения национальных инте­ресов, осуществления целей, задач и принципов внеш­ней политики Украины, закрепленных в Конституции Украины. Он применяется ко всем международным договорам Украины — межгосударственным, межпра­вительственным и межведомственным, регулируемым нормами международного права, независимо от их фор­мы и наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт, протокол, обмен письмами или нотами, другие фор­мы и наименования международных договоров).

В этом законе понятие «заключение международно­го договора Украины» применяется в расширительном и многоаспектном смысле и охватывает ведение перего­воров с целью подготовки текста международного дого­вора, принятие текста международного договора или ус­тановление его аутентичности и выражение согласия на обязательность международного договора для Украины.

Отличительной особенностью данного нормативно-правового акта, подтверждающей его профильный ха­рактер, является системная классификация междуна­родных договоров Украины, данная в статье 2 Закона. В соответствии с ней международные договоры Украи­ны заключаются с иностранными государствами и ме­ждународными организациями от имени:

а) Украины;

б) Правительства;

в) министерств и других центральных органов госу­дарственной исполнительной власти.

От имени Украины заключаются международные до­говоры:

а) политические, территориальные, мирные;

б) касающиеся прав и свобод человека;

в) о гражданстве;

г) об участии Украины в межгосударственных сою­зах и иных межгосударственных объединениях (орга­низациях), системах коллективной безопасности;

д) о военной помощи и относительно направления контингента Вооруженных Сил Украины в другую стра­ну или допуска вооруженных сил иностранных госу­дарств на территорию Украины;

е) об использовании территории и природных ресур­сов Украины;

ж) которым с согласия Сторон придается межгосу­дарственный характер.

От имени Правительства заключаются международ­ные договоры по экономическим, торговым, научно-тех­ническим и другим вопросам, относящимся к его ком­петенции.

От имени министерств и других центральных орга­нов государственной исполнительной власти Украины, заключаются международные договоры по вопросам, от­носящимся к их компетенции.

Процессуальные стадии заключения международных договоров Украины в основном не отличаются от ана­логичных стадий, вытекающих из Венской конвенции 1969 года, но имеют свою национальную специфику.

Так, предложения по заключению международных договоров Украины представляются Правительству Украины Министерством иностранных дел Украины (МИД Украины). Другие министерства и центральные органы государственной исполнительной власти пред­ставляют Правительству Украины предложения по за­ключению международных договоров Украины совме­стно с Министерством иностранных дел Украины или по согласованию с ним.

Порядок представления предложений о заключении министерствами и другими центральными органами го­сударственной исполнительной власти международных договоров межведомственного характера определяется Правительством Украины. В таких предложениях обос­новывается необходимость заключения международно­го договора, определяются возможные политические, пра­вовые, материальные и финансовые последствия его за­ключения, указываются субъекты выполнения между­народного договора, предлагается состав делегации или представитель Украины для ведения переговоров, при­нятия текста международного договора или установле­ния его аутентичности. К ним прилагается проект меж­дународного договора и в случае необходимости проект рекомендации делегации или представителю Украины.

Правительство Украины рассматривает внесенные предложения и не позднее чем в десятидневный срок представляет их вместе с соответствующими заключе­ниями Президенту Украины, а по договорам, заключен­ным от имени Правительства Украины, принимает ре­шение о заключении такого договора Украиной.

Предложения по заключению международных дого­воров Украины, которые устанавливают иные правила, чем те, которые содержатся в законодательстве Украи­ны, представляются в Правительство Украины по согла­шению с Министерством юстиции Украины (статья 3 Закона Украины от 22 декабря 1993 года).

В соответствии со статьей 4 Закона от 22 декабря 1993 года решения о проведении переговоров и о под­писании международных договоров Украины принима­ются:

— в отношении договоров, заключаемых от имени Украины, — Президентом Украины;

— в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Украины, — Правительством Украины;

— в отношении договоров, заключаемых от имени министерств и других центральных органов государст­венной исполнительной власти Украины, — в порядке, установленном Правительством Украины.

В Украине имеются свои отличия в сфере определе­ния и дачи полномочий на заключение международно­го договора (статья 5 Закона от 22 декабря 1993 года).

Так, ведение переговоров о подготовке текста меж­дународного договора, принятии его текста или уста­новлении его аутентичности и подписании международ­ного договора Украины осуществляется лишь уполно­моченными на то лицами.

Президент Украины, Премьер-министр Украины и Министр иностранных дел Украины имеют право вес­ти переговоры и подписывать международные догово­ры Украины без специальных полномочий в силу зани­маемой должности.

Глава дипломатического представительства Украи­ны в иностранном государстве или глава представитель­ства Украины при международной организации имеют право вести без специальных полномочий переговоры о заключении международного договора Украины соот­ветственно с государством пребывания или в рамках соответствующей международной организации.

Полномочия на ведение переговоров и подписание международных договоров Украины предоставляются:

— в отношении договоров, заключаемых от имени Украины, — Президентом Украины;

— в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Украины, — Правительством Украины или по его поручению — МИД Украины;

— в отношении договоров межведомственного харак­тера — соответствующим министерством или другим центральным органом государственной исполнитель­ной власти совместно с МИД Украины.

Делегация или представитель Украины, наделенные полномочиями в соответствии с настоящим Законом, обя­заны вести переговоры либо осуществлять иные дейст­вия в соответствии с предоставленными им полномочия­ми и с учетом рекомендаций МИД Украины. Эти субъ­екты, по согласованию с МИД Украины, представляют Президенту Украины или Правительству Украины от­чет о выполнении данных им рекомендаций. Отчет дол­жен содержать заключения о последующих действиях Украины относительно заключения международного до­говора.

Ратификация международного договора, на особен­ностях которой мы останавливались, также осуществ­ляется на основе этого профильного закона.

В нем же регламентирован порядок утверждения ме­ждународных договоров Украины, не требующих рати­фикации.

Он осуществляется:

— в отношении договоров, заключаемых от имени Украины, — Президентом Украины. Решение Прези­дента Украины об утверждении международного дого­вора Украины принимается в форме указа;

— в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Украины, — Правительством Украины. Решение Правительства Украины об утверждении ме­ждународного договора Украины принимается в форме постановления;

— утверждение международных договоров Украи­ны межведомственного характера производится в по­рядке, определяемом Правительством Украины (ст. 9 Закона от 22 декабря 1993 года).

Решения о присоединении Украины к международ­ным договорам или их принятии принимаются:

— в отношении договоров, требующих ратифика­ции, — Верховной Радой Украины в форме законов;

— в отношении договоров, не требующих ратифика­ции, и присоединение к которым или принятие кото­рых производится от имени Украины, — Президентом . Украины в форме указа;

— в отношении договоров, не подлежащих рати­фикации, и присоединение к которым или принятие которых производится от имени Правительства Ук­раины, — Правительством Украины в форме поста­новления.

Решения о присоединении к международным дого­ворам межведомственного характера или их принятии принимаются в порядке, определяемом Правительством Украины.

В случае, когда международный договор вступает в силу с момента его подписания, согласие на обязательный характер его положений выражается в форме под­писания международного договора уполномоченным на то лицом.

Профильный характер Закона Украины 1993 года «О международных договорах Украины» подтверждает и детальная регламентация основных положений по вы­полнению международных договоров Украины, вклю­чающих в себя соблюдение и обеспечение их выполне­ния, общий надзор за выполнением международных договоров Украины и меры, принимаемые в случае нарушения международного договора Украины други­ми его участниками.

В соответствии со статьей 12 Закона 1993 года, меж­дународные договоры Украины подлежат неукоснитель­ному соблюдению Украиной в соответствии с нормами международного права. Согласно принципу добросове­стного соблюдения международных договоров Украина выступает за то, чтобы и другие участники двусторон­них и многосторонних международных договоров, в ко­торых участвует Украина, неукоснительно выполняли свои обязательства, вытекающие из этих договоров.

Президент Украины и Правительство Украины при­нимают меры по обеспечению выполнения международ­ных договоров Украины (статья 13).

В статье 14 Закона закреплено, что министерства и другие центральные органы государственной и испол­нительной власти Украины, Правительство Автономной Республики Крым, другие государственные органы, к компетенции которых относятся вопросы, регулируемые международными договорами Украины, обеспечивают выполнение обязательств, взятых по международным договорам Украинской Стороной, следят за осуществ­лением прав, вытекающих из таких договоров для Ук­раинской Стороны, и за выполнением другими участ­никами международных договоров и обязательств.

Эти органы, а также предприятия, учреждения и ор­ганизации обязаны предоставлять Министерству ино­странных дел Украины информацию, касающуюся вы­полнения международных договоров Украины.

Общий надзор за выполнением международных до­говоров Украины осуществляет МИД Украины. По тре­бованию органов, применяющих международные дого­воры Украины, МИД Украины должен предоставить официальную информацию относительно вопросов, воз­никающих в связи с выполнением международного до­говора Украины. В случае ненадлежащего выполнения обязательств, взятых на себя по международным дого­ворам Украинской Стороной, МИД Украины информи­рует об этом Президента Украины или Правительство Украины для принятия необходимых мер (статья 15).

В случае нарушения обязательств по международному договору Украины другими его участниками МИД Ук­раины, другие центральные органы государственной ис­полнительной власти Украины, Правительство Автоном­ной Республики Крым по согласованию с МИД Украины представляют Президенту Украины или Правительству Украины предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права. В случае существенного нарушения международного договора Ук­раины другими его участниками, а также в иных случаях, предусмотренных нормами международного права, такой договор может быть денонсирован в порядке, установлен­ном данным Законом (статья 16).

В отличие от Венской конвенции 1969 года. Закон Ук­раины 1993 года содержит отличительные положения по опубликованию международных договоров Украины, имеющие национальные особенности. Но по вопросу ре­гистрации международных договоров Украины положе­ние этих двух документов совпадает (статьи 80 Венской конвенции и 21 Закона Украины 1993 года).

Договоры, вступившие в силу для Украины, — рати­фицированные договоры и договоры, утверждение, при­нятие или присоединение к которым осуществлено на основании решений соответственно Верховной Рады Ук­раины или Президента Украины, договоры вступившие в силу с момента подписания их Президентом Украи­ны, публикуются в «Ведомостях Верховной Рады Украины», в газете Верховной Рады Украины и в «Собра­нии действующих международных договоров Украины».

Договоры, вступившие в силу для Украины, между­народные договоры, не требующие ратификации, утвер­ждения, принятия или присоединения соответственно Верховной Радой Украины или Президентом Украины, а также договоры, принятие или присоединение к кото­рым было осуществлено на основании решений Прави­тельства Украины, публикуются в «Собрании постанов­лений Правительства Украины» и в газете Правитель­ства Украины. В настоящее время международные договоры Украины публикуются в «Офіційному віснику Україн».

Порядок опубликования вступивших в силу между­народных договоров Украины межведомственного ха­рактера определяется Правительством Украины.

Если международный договор Украины имеет аутен­тичный текст на государственном языке Украины, — публикуется аутентичный текст на государственном языке Украины. В случае, когда международный дого­вор Украины не имеет аутентичного текста на государ­ственном языке Украины, — публикуется один из ау­тентичных текстов на иностранном языке, а также офи­циальный перевод на государственный язык Украины, осуществленный МИД Украины.

Регистрация международных договоров, вступивших в силу для Украины, осуществляется МИД Украины в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных ор­ганизаций.

Оригиналы текстов международных договоров Ук­раины сохраняются в МИД Украины. Порядок хране­ния международных договоров Украины межведомст­венного характера определяется Правительством Ук­раины.

В Законе Украины 1993 года подробно разработан механизм денонсации международных договоров Ук­раины.

Предложения о денонсации международных догово­ров Украины представляются МИД Украины, другими министерствами и ведомствами Правительству Украи­ны в соответствии с порядком, установленным для вне­сения предложений о заключении международного до­говора. Правительство Украины вносит соответствую­щие предложения Президенту Украины или Верховной Раде Украины.

Денонсация международных договоров Украины осу­ществляется законом Украины, указом Президента Ук­раины, постановлением Правительства Украины.

Денонсация международных договоров Украины, ра­тифицированных Верховной Радой Украины, договоров, принятие или присоединение к которым было осуще­ствлено на основании решений Верховной Рады Украи­ны, осуществляется Верховной Радой Украины в форме закона.

Следует отметить, что Верховная Рада Украины, в со­ответствии со своими полномочиями, на практике осу­ществляет денонсацию международных договоров. Так, 14 октября 1998 года парламент Украины принял За­кон Украины «О денонсации Гарантийного соглашения (Проект развития энергорынка Украины) между Украи­ной и Европейским банком реконструкции и развития».

Территориальные международные договоры Украи­ны и иные международные договоры Украины денон­сируются законом Украины, который принимается дву­мя третями голосов народных депутатов от фактиче­ского количества народных депутатов Украины, полномочия которых признаны и не прекращены дос­рочно в установленном законом порядке.

Денонсация международных договоров Украины, за­ключенных Президентом Украины, не требующих ра­тификации, принятия или присоединения Верховной Ра­дой Украины, производится Президентом Украины в форме указа. Денонсация международных договоров, заключенных Правительством Украины и не требую­щих ратификации, принятия или присоединения Вер­ховной Радой Украины, производится Правительством Украины. Денонсация международных договоров Ук­раины межведомственного характера производится в по­рядке, определяемом Правительством Украины.

Верховная Рада Украины в течение тридцати дней должна быть проинформирована о заключении и пре­кращении международных договоров Украины, по от­ношению к которым ратификация или денонсация не предусмотрены.

В России действует Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» от 16 июня 1995 г. (СЗ РФ. — 1995. — № 29. — Ст. 2757). Его положения в основном соответ­ствуют Венским конвенциям о праве международных договоров 1969 и 1986 годов.

Этот закон охватывает все аспекты заключения, выполнения, прекращения и приостановления международных договоров Рос­сии. Кроме того, в нем устанавливается порядок регистрации до­говоров в Секретариате ООН и соответствующих органах других международных организаций, хранения подлинников договоров, заключенных Российской Федерацией, и их официального опубли­кования. Законом предусматривается создание Единой государственной системы регистрации и учета международных договоров, которая находится в ведении Министерства иностранных дел Рос­сийской Федерации.

Закон о международных договорах имеет в то же время и меж­дународное значение, поскольку им определяется отношение Рос­сии к праву международных договоров.