§ 2. Планування використання і охорони земельних ресурсів

Поняття і зміст планування використання і охорони земельних ресурсів. Планування використання і охорони земельних ресурсів є найважливішою функцією державного управління земельним фондом, наявність якої обумовлена особливою екологічною і соціально-економічною значимістю землі, як основного національного багатства, що знаходиться під особливою охороною держави.

Формування та розвиток цієї функції в Україні здійснювалось у декілька етапів. Так, до прийняття Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік 1968 року планувалось головним чином використання земель сільськогосподарського призначення. Згідно ст. 5 Основ до компетенції союзного уряду було віднесено встановлення: перспективних планів раціонального використання земельних ресурсів, які забезпечували потреби сільськогосподарського виробництва та інших галузей народного господарства; планів заходів щодо меліорації земель та інших заходів щодо підвищення родючості ґрунтів, а також основних положень щодо охорони ґрунтів від ерозії, засолення та інших процесів, що погіршують стан ґрунтів.

З 1974 року державні плани щодо раціонального використання природних ресурсів та охороні природи стали складовою частиною перспективних, п’ятирічних та річних планів розвитку народного господарства¹. Сучасне планування використання і охорони земель здійснюється на основі положень Закону «Про охорону навколишньої природного середовища»², Земельного кодексу, Генеральної схеми планування території України¹ , Закону України «Про планування і забудову територій»² , Основних напрямків державної політики України у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки³ , Основних напрямків земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки⁴ та інших нормативних актів.

Планування використання і охорони земель являє собою діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, яка полягає у створенні та впровадженні перспективних програм (схем) використання і охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також прийнятті і реалізації на їх основі відповідних рішень.

Об’єктами планування є, з однієї сторони територія України, території адміністративно-територіальних утворень або їх частини чи окремі земельні ділянки, а з іншого боку - діяльність фізичних і юридичних осіб, органів місцевого самоврядування та державних органів щодо використання і охорони земель. Планування поширюється на всі землі в межах нашої країни незалежно від цільового призначення та форми власності і здійснюється на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. У його задачі входить визначення довгострокової перспективи розвитку території на основі екологічних, соціально-економічних програм і затвердженої у встановленому порядку землевпорядної, містобудівної, природоохоронної та іншої документації, а також забезпечення оптимального використання і належної охорони земель у різних галузях виробництва та для досягнення інших народногосподарських цілей.

На загальнодержавному рівні планування здійснюється на основі програм, які розробляються відповідно до програм економічного, науково-технічного і соціального розвитку країни з метою забезпечення потреб населення та галузей економіки у землі, її раціонального використання і охорони, які затверджуються Верховною Радою України.

Національна програма охорони земель, на необхідності створення якої Президент України акцентував увагу ще в 1996 році, по сьогоднішній день не існує¹ . Однак, в Основних напрямках державної політики України у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки передбачений комплекс заходів для збалансованого використання та відновлення земельних ресурсів. Державна політика у галузі охорони і раціонального використання земель визначається в Основних напрямках як система правових, організаційних, економічних та інших заходів, що мають природоохоронний, ресурсозберігаючий та відтворювальний характер.

Виконання функцій, пов’язаних з розробкою та забезпеченням реалізації загальнодержавних програм використання і охорони земель покладено на Кабінет Міністрів України. Уряд розробляє вказані програми разом з Мінекоресурсів, Держкомземом, Держводгоспом, Держкомлісгоспом та іншими комітетами, а також центральними і місцевими органами виконавчої влади. Так, 16 листопада 2000 року Кабінет Міністрів України затвердив Комплексну програму розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних і осушуваних угідь у 2001-2005 роках та прогноз до 2010 року², розроблену Держводгоспом та іншими центральними і місцевими органами виконавчої влади.

Реалізація загальнодержавних програм використання і охорони земель здійснюється через відповідні регіональні та місцеві програми, у яких повинен бути передбачений комплекс соціально-економічних, організаційно-господарських заходів та виробничих завдань із зазначенням ресурсів, виконавців та строків їх виконання.

На регіональному рівні планування використання і охорони земель здійснюється на основі відповідних регіональних програм, які розробляються Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними державними адміністраціями і затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та обласними радами.

Планування використання і охорони земель на місцевому рівні є прерогативою відповідних місцевих рад та їх виконавчих органів, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їх повноважень. Це планування полягає у розробці та твердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої землевпорядної документації, у регулюванні використання територій, прийнятті і реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації. Характер даного планування обумовлений цільовим призначенням земель, розташованих у межах населених пунктів. Оскільки зазначені землі повинні використовуватися головним чином під забудову, програми їх використання і охорони повинні відповідати місцевим правилам забудови, якими встановлюється порядок вирішення питань, пов’язаних з розміщенням, будівництвом та введенням в експлуатацію об'єктів, а також здійснення контролю за містобудівною діяльністю¹.

Правові форми державного планування використання і охорони земель. Основними формами державного планування використання і охорони земель є природно-сільськогосподарське районування і зонування земель. Вони здійснюються на підставі Генеральної схеми планування території України, яка визначає пріоритети та концептуальні рішення, пов’язаних з цим питань, а також шляхи вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

Використання і охорона сільськогосподарських земель здійснюється відповідно до природно-сільськогосподарського районування земель, що являє собою поділ території з урахуванням природних умов та агробіологічних вимог сільськогосподарських культур. Це районування земель є основою для оцінки земель і розроблення землевпорядної документації щодо використання та охорони земель.

У колишньому СРСР природно-сільськогосподарське районування земель являло собою систему поділу території країни на окремі частини з урахуванням закономірних змін природних умов, а також особливостей використання земель у народному господарстві. Воно використовувалося при здійсненні економічної оцінки земель, а також при проведенні першого туру грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення. Основною одиницею природно-сільськогосподарського районування визнавалася природно-сільськогосподарська зона, яка характеризувалася певним балансом тепла і вологи, що впливає на особливості ґрунтоутворення і мінерального харчування рослин. У зоні, як правило, переважали відповідні типи і підтипи ґрунтів та рослинності і застосовувалися системи заходів для раціонального землекористування. Кожна зона характеризувалася своїми особливостями сільськогосподарського виробництва, а також відповідним співвідношенням ріллі, кормових і лісових угідь. На території України було виділено п’ять природно-сільськогосподарських зон та дві гірські області¹. Згідно ст. 179 Земельного кодексу, порядок здійснення природно-сільськогосподарського районування визначається Кабінетом Міністрів України.