5. Деятельность органов федерального казначейства по повышению эффективности управления и контроля за государственными финансами

В целях развития системы органов федерального казначейства, повышения эффективности управления и контроля за государственными финансовыми ресурсами, Минфином России подготовлена и постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.99 №677 утверждена Федеральная целевая программа развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы(далее - Программа), которая определяет поэтапный подход к полномасштабному переходу на казначейскую систему исполнению федерального бюджета.

На протяжении 1999 года осуществлялось формирование инфраструктуры управления подготовкой и реализацией Программы, основная задача которой состоит в обеспечении единого управления всеми процессами развития органов федерального казначейства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.99 г. № 1297 создан правительственный Наблюдательный совет по вопросам реализации Программы, осуществляющий рассмотрение результатов ее реализации, выработку рекомендаций по совершенствованию управления и повышению эффективности исполнения Программы.

Учет таможенных платежей на счетах органов федерального казначейства. В рамках решения задачи совершенствования механизмов мобилизации, учета и использования государственных финансовых ресурсов в 1999 велась подготовительная работа по консолидации таможенных и иных платежей участников внешнеэкономической деятельности в валюте Российской Федерации на счетах органов федерального казначейства. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12.05.97 г. № 477 Центральным банком Российской Федерации, Минфином России и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации был подготовлен и утвержден Порядок учета таможенных и иных платежей участников внешнеэкономической деятельности в валюте Российской Федерации на счетах органов федерального казначейства. В Рязанской и Ульяновской областях проводился эксперимент по обслуживанию счетов территориальных таможенных органов через систему органов федерального казначейства. В ходе эксперимента осуществляется разработка, согласно утвержденному Порядку, и практическая апробация технологии учета таможенных платежей, которая в дальнейшем будет внедрена в других субъектах Российской Федерации.

Учет обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. В целях усиления контроля за обязательствами, принимаемыми бюджетными учреждениями, исключения роста несанкционированной кредиторской задолженности вследствие заключения этими учреждениями договоров с превышением утвержденных им ассигнований, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 1999 г. №806 "О порядке учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета" утверждено Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. При этом установлено, что в 1999 году учреждения, финансируемые из федерального бюджета, представляют в территориальные органы федерального казначейства (далее именуются - органы федерального казначейства) договоры на поставку продукции (работ, услуг) и иные документы об обязательствах, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета по кодам экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации 110721 "Оплата отопления и технологических нужд", 110722 "Оплата потребления газа", 110723 "Оплата потребления котельно - печного топлива", 110730 "Оплата потребления электрической энергии" и 110740 "Оплата водоснабжения помещений", на сумму более 200 МРОТ.

Приказом Минфина России от 13 августа 1999 г. №55н во исполнение вышеуказанного постановления Правительства Российской Федерации утверждены Правила учета органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, предусматривается учет обязательств бюджетных учреждений, вытекающих из договоров на поставку продукции, работ и услуг, в органах федерального казначейства.

Правила учета обязательств в органах федерального казначейства доведены для исполнения всем федеральным органам исполнительной власти и органам федерального казначейства.

В сентябре 1999 года органы федерального казначейства приступили к учету бюджетных обязательств. Однако многие бюджетные учреждения своевременно не представили в органы федерального казначейства оформленные в установленном порядке лимиты бюджетных обязательств, что сдерживало проведение органами федерального казначейства работы по учету принятых бюджетными учреждениями обязательств по установленным кодам бюджетной классификации расходов Российской Федерации.

При проведении учета бюджетных обязательств установлено, что договоры на поставку коммунальных услуг были заключены бюджетными учреждениями два, три и более лет назад без указания стоимости договоров и разделения на бюджетную и внебюджетную часть. В сметах расходов бюджетных учреждений Министерства образования Российской Федерации оплата коммунальных услуг за счет средств федерального бюджета 1999 года практически не предусматривалась. Это позволяло наращивать несанкционированную кредиторскую задолженность федерального бюджета.

По состоянию на 1 декабря 1999 г. органы федерального казначейства представили отчет по установленной форме о принятых на учет бюджетных обязательствах. Минфин России завершает в настоящее время работу по анализу представленных отчетных данных о реальном состоянии принятых и оплаченных бюджетных обязательств. Тем не менее, можно констатировать, что получатели средств федерального бюджета, как и поставщики, приходят к пониманию необходимости регистрации бюджетных обязательств в органах федерального казначейства, которая может расцениваться ими как гарантия со стороны государства реальной оплаты заключаемых договоров.

Обязательства, учтенные в органах федерального казначейства, но не исполненные в 1999 финансовом году, будут переучитываться в первую очередь в 2000 году за счет средств бюджета нового финансового года.

По ряду регионов (например Смоленская область) сложилась ситуация, когда представленные учреждениями для учета лимиты бюджетных обязательств на 1999 год превышают суммы заключенных договоров на поставку топливно-энергетических ресурсов в 1.2-5.0 раз. Такое положение отмечалось, в частности, по учреждениям, подведомственным Минюсту России, Судебному департаменту при Верховном суде Российской Федерации, Федеральной инспекции труда при Министерстве труда и социального развития, Федеральной службе лесного хозяйства России.

Перевод на казначейское исполнение структурных подразделений Минобороны России. Правительством Российской Федерации (поручение от 20.12.1999г. № ХВ-П4-42665) утвержден график поэтапного переводана казначейское исполнение федерального бюджета структурных подразделений Минобороны России для контроля за целевым использованием бюджетных средств и бесперебойного обеспечения финансово-хозяйственной деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации.

В соответствии с вышеуказанным графиком с 1 января 2000 года на казначейское исполнение федерального бюджета переведено Главное управление военного бюджета и финансирования Министерства обороны Российской Федерации.

В 1999 году осуществлялась работа по развитию в 13 УФК единой информационной, телекоммуникационной системы органов федерального казначейства с учетом необходимости защиты информации, содержащей государственную тайну, с грифом "СЕКРЕТНО", и информации конфиденциального характера. Эта задача решалась силами Центра информационных технологий и систем органов исполнительной власти ФАПСИ, определенного ФАПСИ головным исполнителем работ по информатизации Минфина России.

Мониторинг объемов внебюджетных средств и перевод счетов по учету этих средств в органы федерального казначейства. В целях упорядочения учета внебюджетных средств федеральных органов исполнительной власти, иных прямых получателей федерального бюджета и находящихся в их ведении организаций, финансируемых из федерального бюджета, принято постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 1998г. №1001 "О мероприятиях по переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" и изменение к нему от 23 октября 1998г. №1239.

В связи с решением Правительства Российской Федерации о поэтапном переводе на казначейскую систему указанных счетов, Минфину России было поручено организовать работу по подготовке к переводу внебюджетных счетов бюджетных учреждений в органы федерального казначейства. Минфином России издан Приказ от 2 февраля 1999г. №9н "Об утверждении Правил оформления и выдачи в 1999 году разрешений на открытие счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности" (зарегистрирован в Минюсте России 5 марта 1999г., регистрационный номер 1726). Срок действия названного приказа продлен на 2000 год приказом Минфина России от 3 декабря 1999г. № 83н. По состоянию на 1 января 2000 года в основном все федеральные органы исполнительной власти на основании полученных разрешений Минфина России открыли новые счета в учреждениях Банка России и Сбербанка России по учету внебюджетных средств по месту открытия лицевого счета органам казначейства.

Наряду с этим, Минфином России проводится мониторинг объемов доходов и расходов внебюджетных средств, получаемых бюджетными учреждениями. Форма отчетности, утвержденная Приказом Минфина России от 10 июня 1999г. №39н "О форме 4-двс "Отчет о движении внебюджетных средств", позволяет вести учет по всем видам внебюджетной деятельности бюджетных учреждений, по всем внебюджетным счетам, в том числе в иностранной валюте, а также видеть основные направления полученных и израсходованных средств.

Результаты мониторинга внебюджетных средств, а также выполнения мероприятий по поэтапному переводу в органы федерального казначейства счетов организаций, финансируемых из федерального бюджета, по учету средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, ежеквартально докладываются Минфином России в Правительство Российской Федерации.

Контрольные функции федерального казначейства. В 1999 году территориальными органами федерального казначейства было проведено 115323 проверки предприятий, учреждений и организаций по вопросу целевого использования средств федерального бюджета, выявлено 7300 случаев нарушений. Сумма выявленных нарушений составила 425,6 млн.рублей. По установленным нарушениям были предъявлены штрафные санкции на общую сумму 190,1 млн.рублей. По фактам нецелевого использования средств подлежит перечислению в федеральный бюджет 331,4 млн.рублей.

В соответствии с Приказом Минфина России от 28 декабря 1998г. №265 "Об утверждении порядка взаимодействия управлений федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации по организации, проведению и реализации материалов ревизий и проверок" органами федерального казначейства было принято к реализации 1252 представления от контрольно-ревизионных управлений Минфина России в субъектах Российской Федерации. По 834 представлениям органами казначейства были направлены предписания на взыскание финансовых санкций через налоговые органы на общую сумму 954,8 млн.рублей (сумма нецелевого использования - 233,7 млн.рублей, штрафные санкции - 721,1 млн.рублей).

В связи с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 6 ноября 1997 г. №111-О, признавшего неконституционным бесспорный порядок взыскания с юридических лиц сумм штрафных санкций без их согласия, а также в связи с введением в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации права органов федерального казначейства в части бесспорного списания начисляемых ими штрафных санкций оказались фактически замороженными. В ряде регионов налоговые органы отказываются принимать к исполнению предписания органов казначейства на взыскание в бесспорном порядке бюджетных средств, использованных не по целевому назначению.

По состоянию на 1 января 2000г. территориальными органами федерального казначейства было проведено 42117 проверок коммерческих банков по своевременности исполнения платежных документов на перечисление и зачисление средств налогоплательщиков в доход федерального бюджета, в 2559 случаях были выявлены нарушения. По 191235 платежным документам 4788,6 млн.рублей было несвоевременно зачислено в доход федерального бюджета и на счета получателей средств федерального бюджета. К коммерческим банкам были предъявлены штрафные санкции на 300,3 млн.рублей, на 1 января 2000г. взыскано в доход федерального бюджета 20,4 млн.рублей, кроме того, по представлениям прошлых лет взыскано 3,3 млн.рублей.

Проведенный Главным управлением федерального казначейства анализ контрольной работы показал, что нарушения, допускаемые распорядителями и получателями бюджетных ассигнований, являются следствием отсутствия законодательно установленной административной и уголовной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Частично эти вопросы нашли свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации, где особая роль по реализации мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства отведена органам федерального казначейства. Вместе с тем, в части ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, Министерство финансов внесло предложения по уточнению положений Бюджетного кодекса Российской Федерации.