6.2. Структура і методи забезпечення державних доходів

Доходи бюджетів формуються за допомогою таких основних чотирьох методів мобілізації грошових коштів :

1) пряме вилучення доходів з державного сектору економіки. Держава має право на підприємницьку діяльність, правда, надходження від цієї діяльності невеликі, оскільки держава залишає неприватизованими ті сфери діяльності, які або не приваблюють приватних підприємців через неприбутковість, або товари і послуги їх дуже потрібні державі, тому вони залишаються в державній власності не для отримання прибутку, а для випуску товарів;

2) отримання доходів від природних ресурсів, що належать державі, майна та послуг;

3) перерозподіл доходів юридичних і фізичних осіб за допомогою податків;

4) залучення кредитів (державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень)

5) отримання державою подарунків та спадщини.

6) кошти від приватизації державного майна (включаючи інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації) - щодо державного бюджету;

7) повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів;

8) вільний залишок бюджетних коштів з дотриманням умов, визначених цим Кодексом.

Джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України.

Залежно від порядку формування та характеру використання державні доходи підрозділяються на централізовані і децентралізовані.

До централізованих доходів відносяться кошти, які спрямовані на формування централізованих фондів — Державного і місцевих бюджетів, Пенсійного фонду, Фонду соціального страхування та ін. Іншими словами, централізовані — доходи, які зосереджуються на рівні Державного бюджету, використовування їх визначається нормами закону про Державний бюджет. Цей вид доходів відіграє основну роль у системі державних доходів, саме за його рахунок здійснюється реалізація основних функцій держави.

Децентралізовані доходи складають кошти, що поступають у розпорядження окремих державних підприємств, установ, організацій, міністерств, відомств, інших органів безпосередньо, незважаючи на Державний бюджет та інші централізовані фонди. Передача частини державних доходів у децентралізоване управління до певної міри умовна. В цій ситуації не змінюється власник, а державні кошти передаються в оперативне управління, не стаючи власністю державних підприємств.

Таким чином, можна зробити висновок, що поняття державних доходів ширше за поняття доходів Державного бюджету.

Єдина система державних доходів не виключає, а, навпаки, припускає їх класифікацію на певні групи. В основі цього розподілу можуть лежати різні підстави. Найпринциповіший характер розподілу на централізовані і децентралізовані згадувався раніше. Крім того, державні доходи можна класифікувати за іншими критеріями.

Так, за правовими принципами державні доходи ділять на приватноправові і публічно-правові.

Адже держава здобуває для себе кошти подвійним шляхом: приватноправовим та публічно-правовим. Цю особливість ще в минулому столітті відзначали провідні російські вчені-юристи. В першому випадку держава діє як приватна особа, як суб’єкт цивільного права, а в іншому - як розпорядчо-примусова влада. Держава, використовуючи приватноправовий спосіб отримання доходів, виступає в ролі найбільшого власника і торговця, який заробляє гроші як звичайний підприємець. У даний час приватноправові доходи утворюються головним чином від оренди державного майна та надходжень від державних підприємств.

Публічно-правовий порядок забезпечення надходження доходів держава реалізує шляхом застосування примушення, владного веління. Таким чином, залучаються податки, реалізується державний кредит, надходить емісійний дохід.

За джерелами державних доходів їх класифікують на внутрішні і зовнішні.

До внутрішніх відносяться: сукупний суспільний продукт, національний дохід та національне багатство. До зовнішніх джерел належать економічні ресурси інших країн.

Якщо сукупний суспільний продукт і національний дохід характеризує результати виробництва за певний період, то національне багатство відображає накопичену вартість на певну дату та є результатом праці як нинішнього, так і попередніх поколінь у сфері матеріального виробництва. Національне багатство держава використовує як джерело доходів в основному тільки при надзвичайних обставинах.

Зовнішні доходи держава може одержувати головним чином за рахунок позик в іноземних держав і міжнародних фінансових організацій, наприклад, Міжнародного валютного фонду, що, проте, не виключає можливості отримання коштів від міжнародної торгівлі, туризму та інших джерел.

За суб ’єктивним складом платників державні доходи можуть бути підрозділені на кошти, які поступають від фізичних осіб, ті, які по ступають на користь держави, від юридичних осіб, заснованих на недержавній власності, і від державного господарства.

За методами мобілізації: обов’язкові, добровільні.

Доходи також можна диференціювати з урахуванням законодавчо встановлених конкретних умов їх залучення та використання. Залежно від цього критерію розрізняють: зворотні і беззворотні; відплатні і безвідплатні; загальні і цільові.

Як правило, обов’язкові платежі є беззворотніми (податки, внески тощо), а доходи за державним кредитом (коли держава є позичальником, а населення одержує облігації державних чи місцевих позик) — зворотні.

Те ж саме можна сказати і про безвідплатність. Платежі в бюджет чи централізовані або комунальні фонди безвідплатні, але платежі за користування природними ресурсами безвідплатними не можна вважати, бо державне мито чи митні збори — це плата за послуги держави.

За економічним змістом доходи можна підрозділяти на доходи від джерел у виробничій сфері і від невиробничих джерел.

Виробнича та невиробнича сфери економіки можуть служити для держави джерелом надходження платежів як податкового, так і неподаткового характеру. Причому ці доходи можуть бути і централізованими, і децентралізованими.

Залежно від методів вилучення (або за формою надходження) розрізняють податкові та неподаткові надходження.

Державні податкові доходи України ґрунтуються на врегульованій нормами права системі оподаткування, яка складається із загальнодержавних і місцевих податків та зборів (обов’язкових платежів). На думку авторів, неподаткові доходи необхідно розглядати як добровільні платежі, а також платежі, які вносяться в обов’язковому порядку, але не включені в податкову систему України. До неподаткових доходів відносяться надходження сум різниці в ціні на природний газ, адміністративні та фінансові штрафи і санкції, надходження від банків сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами, адміністративні збори та платежі, інші надходження.

Як уже зазначалося, основною складовою державних доходів є доходи Державного бюджету. Незважаючи на таку тісну залежність, доходи Держбюджету відрізняються деякими особливостями: чітко вираженим тимчасовим характером (орієнтованим на бюджетний період); вичерпним, закритим переліком. Так, ст. 9 Бюджетного кодексу України до доходів бюджетів віднесені: податкові надходження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, трансферти. Конкретні ж види доходів закріпляються: за доходами Державного бюджету України — ст. 29; за доходами місцевих бюджетів — статтями 64, 66, 69 Бюджетного кодексу України. Певною специфікою характеризуються доходи місцевих бюджетів — вони не входять до складу державних доходів, оскільки власником цих коштів є територіальні громади. Проте їх формування, витрачання є також предметом публічного регулювання. Аналіз правового режиму доходів, що поступають державі або органам місцевого самоврядування, свідчить про те, що більшість з них є обов’язковими платежами, що становлять основу системи оподаткування України. Вони включають різні форми (податки, збори, мита), що закріпляються або цілком за одним видом бюджету, або розподілені між бюджетами різного рівня.

Класифікація доходів бюджету - це єдине систематизоване згрупування доходів бюджету відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів.

Згідно зі статтею 9 БКУ доходи бюджету класифіковано за чотирма групами (розділами):

1) Податкові надходження;

2) Неподаткові надходження;

3) Доходи від операцій з капіталом;

4) Трансферти.

У БК України містяться визначення трьох із зазначених груп доходів, за винятком операцій з капіталом. Визначивши в частині першій складові класифікації доходів бюджету, в подальших частинах (за логікою законодавця) здійснюється їх тезове визначення, що і входить до змісту частин 2 - 4 статті 9 Кодексу, але з'ясувавши, що такі податкові надходження, неподаткові надходження, трансферти, незрозуміло із змісту статті, що відноситься до доходів від операцій з капіталом.

У частині 2 статті 9 Кодексу визначається, що податковими надходженнями визнаються встановлені податковими законами України загальнодержавні податки і збори (обов'язкові платежі) та місцеві подати і збори (обов'язкові платежі). Треба враховувати, що поняття "податкових надходжень" не притаманно податковому законодавству (де використовуються категорії "податкова система", "система оподаткування", "податки", "збори" тощо) і застосовується виключно в Бюджетному кодексі. Вичерпний перелік загальнодержавних податків і зборів та місцевих податків і зборів встановлено Податковим кодексом України.

Відповідно до розділу I бюджетної класифікації "Класифікація доходів бюджету" до податкових надходжень віднесені:

а) податки на доходи, прибуток, збільшення ринкової вартості (прибутковий податок з громадян, податок на прибуток підприємств);

б) податки на власність (періодичні податки на чисту вартість майна; податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин та механізмів);

в) збори за спеціальне використання природних ресурсів (збір за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду; збір за спеціальне використання водних ресурсів; платежі за користування надрами; збір за геологорозвідувальні роботи, що виконані за рахунок державного бюджету; плата за землю; плата за використання інших природних ресурсів);

г) внутрішні податки на товари та послуги (податок на додану вартість; акцизний збір з вироблених в України товарів; акцизний збір з ввезених на територію України товарів; податки на окремі категорії послуг; плата за ліцензії на окремі види господарської діяльності; плата за торговий патент);

д) податки на міжнародну торгівлю та зовнішні операції (ввізне та вивізне мито; кошти, отримані за здійснення консульських дій; інші надходження);

е) інші податки (місцеві податки та збори; плата за надання послуг по оформленню документів на право виїзду за кордон; податки, що не віднесені до інших категорій; фіксований сільськогосподарський податок; єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва; збір на розвиток виноградарства, садівництва та хмелярства).

До неподаткових надходжень відносяться:

а) доходи від власності та підприємницької діяльності (надходження від перевищення валових доходів над витратами Національного банку України; надходження від грошово-речових лотерей; надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів; дивіденди, що нараховані на акції (долі, паї) господарських товариств; рентна плата; інші надходження; надходження коштів, що отримані від продажу акцій відкритих акціонерних товариств за компенсаційні сертифікати; надходження коштів від відшкодування збитків сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва);

б) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційного та побічного продажу (плата за надання послуг службою дозвільної системи органів внутрішніх справ; плата за оренду цілісних майнових комплексів та іншого майна; державне мито; митні збори; єдиний збір, що стягується в пунктах пропуску через державний кордон України);

в) надходження від штрафів та фінансових санкцій (суми, стягнуті з осіб, що винні за шкоду, яка нанесена підприємству, установі, організації; перерахування підприємцями частки вартості виготовленої нестандартної продукції за дозволом на тимчасове невиконання вимог відповідних стандартів; адміністративні штрафи та інші санкції; надходження штрафних санкцій за порушення правил пожежної безпеки);

г) інші неподаткові надходження (надходження сум різниці в ціні на природний газ; відрахування від сум перевищення розрахункового розміру фонду оплати праці; пеня за порушення строків розрахунку в сфері зовнішньоекономічної діяльності та невиконання зобов'язань; доходи від операцій по кредитуванню та наданню гарантій; власні надходження бюджетних установ; плата за послуги, що надаються бюджетними установами, інші джерела власних надходжень бюджетних установ; додаткові збори на сплату пенсій);

Доходи від операцій з капіталом складаються шляхом акумуляції:

а) надходження від продажу основного капіталу (кошти від реалізації безхозного майна, скарбів тощо; надходження коштів від Державного фонду дорогоцінних металів та дорогоцінного каміння; надходження від відчуження майна, що належить Автономній Республіці Крим, знаходиться в комунальній власності);

б) надходження від реалізації державних запасів товарів (матеріальних цінностей державного резерву та розброньованих матеріальних цінностей мобілізаційного резерву);

в) надходжень від продажу землі та нематеріальних активів;

г) податки на фінансові операції та операції з капіталом.

Трансферти визначаються Кодексом як кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній та безповоротній основі. Треба враховувати, що трансферти в Україні існують в двох формах: дотація вирівнювання та субвенція (стаття 2 Кодексу). Дотація вирівнювання представляється як міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує, тоді як субвенція - міжбюджетний трансферт для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Принципова різниця між дотацією та субвенцією полягає в меті використання коштів: в дотації цього немає, при наданні субвенції чітко визначено мету використання наданих коштів. Тому, навряд чи, можна характеризувати субвенцію, як кошти, виділені на безповоротній основі (стаття 9 Кодексу), вони повертаються в разі нецільового використання.

До складу офіційних трансфертів бюджетною класифікацією віднесено:

а) офіційні трансферти від органів державного управління (кошти, що надходять з інших бюджетів; дотації; субвенції);

б) кошти від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій (надходження від секретаріату ООН за участь українського контингенту в миротворчих операціях; гранти; дари);

в) з іншої частини бюджету (із загального фонду бюджету в бюджет розвитку).

Стаття 9 Бюджетного кодексу, закладаючи засади бюджетної класифікації, яка закріплює відповідним розділом вичерпний перелік бюджетних доходів, частково уточнюється статтею 29 Бюджетного кодексу стосовно до доходів Державного бюджету України, а також статтями 64, 66, 68 та 69 БК стосовно місцевих бюджетів.

Ще одним джерелом фінансування бюджету, однак лише державного, стаття 15 Бюджетного кодексу називає кошти від приватизації державного майна (включаючи інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації). Віднесення коштів від приватизації державного майна та загалом від процесу приватизації виключно до джерел фінансування державного бюджету видається не зовсім логічним, оскільки якщо припустити, що майно, яке виставляється на приватизацію, хай навіть воно перебуває в державній власності, до моменту початку процесу приватизації прямо чи опосередковано виступало джерелом наповнення не лише державного, але й відповідного місцевого бюджету, в межах території якого воно знаходилося чи перебувало, відтак спрямування коштів від приватизації такого майна до державного бюджету позбавляє відповідний місцевий бюджет додаткового джерела його потенційного фінансування.

Джерелом фінансування державного та місцевих бюджетів в ст. 15 БКУ визнаються також повернення бюджетних коштів з депозитів, а також надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів. Порядок випуску та обігу цінних паперів визначається окремими законами України.

Серед джерел фінансування бюджету ст. 15 БКУ передбачає також вільний залишок бюджетних коштів. Вільний залишок бюджетних коштів - це сума коштів, яку складає різниця між залишком коштів загального фонду бюджету та оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду. Ці кошти, згідно з ч. 4 ст. 14 коментованого Кодексу, використовуються на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет), як правило, в якості джерела фінансування дефіциту (профіциту) бюджету. Ряд учених вважають, що продаж тимчасово вільних коштів на рахунках головних розпорядників бюджетних коштів на ринку міжбанківських кредитів може стати важливим кроком, який дозволив би посилити мультиплікативний ефект від коштів, які акумулюються фіскальними методами. Такий механізм, на думку багатьох фахівців, може бути потужним важелем зменшення потреби в державних запозиченнях та підвищення кредитного потенціалу економіки.

Частиною статті 15 БКУ встановлено, що джерелом фінансування бюджету не можуть бути емісійні кошти Національного банку України. Заборонний характер цього положення означає неможливість емісійного кредитування Національним банком України Уряду України в умовах бюджетного дефіциту (профіциту), а також з метою покриття інших бюджетних витрат. Це положення випливає із принципів незалежності Національного банку України, його самостійності та виключних повноважень щодо забезпечення стабільності національної грошової одиниці. Крім цього, це засвідчує принцип розмежування фінансової компетенції державних органів, а відтак, і коштів бюджету та фінансово-кредитних ресурсів Національного банку України.

Згідно з ч. 2. Ст. 29 БКУ, до доходів загального фонду Державного бюджету України належать, зокрема:

1) податок на прибуток підприємств (крім податку, визначеного пунктом 2 частини першої статті 69 цього Кодексу);

2) 50 відсотків збору за спеціальне використання лісових ресурсів в частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування;

3) 50 відсотків збору за спеціальне використання води (крім збору за спеціальне використання води водних об'єктів місцевого значення);

4) 50 відсотків плати за користування надрами для видобування корисних копалин загальнодержавного значення (крім плати за користування надрами в межах континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони, яка зараховується до загального фонду державного бюджету у повному обсязі);

5-1) 50 відсотків податку на доходи фізичних осіб, що сплачується (перераховується) на території міста Києва;

6) податок на додану вартість (крім податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

7) акцизний податок з вироблених в Україні підакцизних товарів (продукції) (крім акцизного податку, визначеного у частині першій статті 66 цього Кодексу, та акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

8) акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції) (крім акцизного податку, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

9) плата за ліцензії на певні види господарської діяльності (крім плати за ліцензії, визначеної у частині першій статті 64 та у частинах першій і другій статті 66 цього Кодексу);

10) ввізне мито (крім мита, що зараховується до спеціального фонду згідно із законом про Державний бюджет України);

11) вивізне мито; та інші