Глава 1 Теоретические аспекты чрезвычайных ситуаций

1.1. Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Постановлением Правительства РФ № 261 от 18.04.1992 г. «О создании Российс­кой системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях» (РСЧС) устанавливалось, что эта система предназначается для предупреждения чрезвы­чайных ситуаций в мирное и военное время, а в случаях их возникновения — для ликвидации последствий, обеспечения безопасности населения, защиты окружа­ющей среды и уменьшения ущерба народному хозяйству. Соответственно этому были определены ее главные задачи.

С декабря 1994 г. основополагающим документом, регламентирующим и определяющим общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты граждан, все­го земельного, водного и воздушного пространства, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды, является федераль­ный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ­ного и техногенного характера». Во исполнение его и с учетом предложений МЧС России Правительством РФ принято постановление № 113 от 5.11.1995 г. «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» В соответствии с положением об РСЧС, утвержденным указанным постановлени­ем Правительства РФ, основными задачами РСЧС являются:

• разработка и реализация правовых и экономических норм, связанных с обеспе­чением защиты населения и территории чрезвычайных ситуаций;

• осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также подведомственных им объектов производственного и социального назначения в чрезвычайных ситуация;

• обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций:

• сбор и обработка информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обмен информацией;

• подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях

• прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычай­ных ситуаций;

• создание резервов финансовых и материальных ресурсов .для ликвидации чрез­вычайных ситуаций (далее - резервы финансовых и материальных ресурсов):

• осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

• ликвидация чрезвычайных ситуаций;

• осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций:

• реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, в том числе лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации:

• международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Федеральный закон «О защите населения..." вводит основные определения тер­минов, применяемых в РСЧС.

Чрезвычайная ситуация — обстановка на определенной территории, сложившая­ся в результате аварии, опасного явления, катастрофы, стихийного или иного бед­ствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью люден или окружающей природной среде, значительные материальные потерн и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Авария — чрезвычайное событие техногенного характера, произошедшее по кон­структивным, производственным, технологическим или эксплуатационным при­чинам либо из-за случайных внешних воздействий и заключающееся в поврежде­нии, выходе из строя, разрушении технических устройств или сооружений. Производственная или транспортная катастрофа - крупная авария, повлекшая за собой человеческие жертвы, значительный материальный ущерб и другие тяже­лые последствия.

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно п направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Ликвидация чрезвычайные ситуаций (ЧС) - аварийно-спасательные и другие неот­ложные работы (АС и ДНР), проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций направленные на спасение и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон ЧС, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Зона чрезвычайной ситуации - территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация.

ПРИМЕЧАНИЕ

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов испол­нительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, местного само­управления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов защиты населения и территорий от ЧС.

РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреж­дения и ликвидации ЧС в пределах их территории и состоят из звеньев, соответ­ствующих административно-территориальному делению этих территорий. Задачи, организация, состав сил и средств, порядок функционирования террито­риальных подсистем РСЧС определяются положениями об этих подсистемах, ут­вержденными соответствующими органами государственной власти субъектов РФ. Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами испол­нительной власти для организации работы по защите населения и территорий от ЧС в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Организация, состав сил и средств, порядок деятельности функциональных подсистем РСЧС определяются положениями о них, утверждаемыми руководителя­ми соответствующих федеральных органов исполнительной власти по согласова­нию с МЧС. Исключение составляет положение о функциональной подсистеме РСЧС реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в РФ, которое утверждается Правительством РФ.

Каждый уровень РСЧС (рис. 1.1) имеет: координирующие органы; постоянно дей­ствующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в об­ласти защиты населения и территорий от ЧС, - органы управления по делам граж­данской обороны и чрезвычайным ситуациям (ОУ ГОЧС); органы повседневного управления; силы и средства; системы связи, оповещения, информационного обес­печения; резервы финансовых и материальных ресурсов.

Координирующие органы РСЧС:

На федеральном уровне – Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации ЧС и ведомственные комиссии по ЧС в федеральных органах исполнительной власти;

на региональном, охватывающем территории нескольких субъектов РФ – региональные центры по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России (РЦ ГОЧС);

На территориальном, охватывающем территорию субъекта РФ, комиссии по ЧС органов исполнительной власти субъектов РФ (КЧС)

на местном, охватывающем территорию района, города (района в городе ) комиссии но ЧС органов местного самоуправления (КЧС);

• на объектовом, охватывающем территорию организации или объекта. - объек­товые комиссии но ЧС (КЧС).

• 

• Рис. 1.1. Уровни РСЧС

Положения о КЧС утверждаются руководителями соответствующих органов исполнительной власти организаций.

Органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям

(ОУ ГОЧС):

• на федеральном уровне — МЧС России;

• на региональном - региональные центры;

• на территориальном — органы управления по делам ГО и ЧС, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов РФ;

• на местном - органы управления по делам ГО и ЧС, создаваемые при органах местного самоуправления;

• на объектовом - отделы (секторы, специально назначенные лица) по делам ГО и ЧС.

Органы повседневного управления РСЧС:

• пункты управления (центры управления в кризисных ситуациях);

• оперативно-дежурные службы ОУ ГОЧС всех уровней;

• дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения феде­ральных органов исполнительной власти;

• дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения орга­низаций (рис. 1.2 и 1.3).

Рис. 1 .2. Дежурно-диспетчерские службы

Размещаются органы повседневного управления РСЧС в пунктах управления, оснащенных средствами связи, оповещения, сбора, обработки и передачи инфор­мации и поддерживаемых в состоянии постоянной годности к использованию.

Рис. 1.3. Специализированные подразделения организаций

1.1.1. Силы и средства РСЧС

Основу сил и средств РСЧС на всех уровнях составляют:

• силы и средства федеральных органов исполнительной власти:

• силы и средства федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ:

• силы и средства органов местного самоуправления:

• силы и средства организаций.

Все эти силы подразделяются:

• на силы и средства наблюдения и контроля;

• силы и средства ликвидации ЧС.

Силы и средства наблюдения и контроля состоят:

• из служб (учреждений) и организаций федеральных органов исполнительной власти, наблюдающих и контролирующих состояние окружающей природной среды, обстановку на потенциально' опасных объектах и прилегающих к ним территориях, а также анализирующих воздействие вредных факторов на здо­ровье населения;

• формирований Государственного комитета санитарно-эпидемического надзо­ра РФ;

• ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ;

• служб (учреждений) наблюдения и лабораторного контроля качества пищево­го сырья и продуктов питания Комитета по торговле и Министерства сельско­го хозяйства и продовольствия РФ;

• геофизической службы РАН, оперативных групп постоянной готовности Фе­деральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подразделений Министерства РФ по атомной энергии:

• учреждений сети наблюдения и лабораторного контроля гражданской обороны.

Силы и средства ликвидации чрезвычайных ситуаций состоят:

• из военизированных и невоенизированных, противопожарных, поисковых, ава­рийно-спасательных, аварийно-восстановительных, восстановительных и ава­рийно-технических формирований федеральных органов исполнительной власти;

• формирований и учреждений Всероссийской службы медицины катастроф:

• формирований ветеринарной службы и службы зашиты растений Министер­ства сельского хозяйства и продовольствия РФ;

• военизированных служб по активному воздействию на гидрометеорологичес­кие процессы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

• формирований гражданской обороны (ГО) территориального, местного и объектового уровней;

• специально подготовленных сил и средств войск ГО, других войск и воинских формирований, предназначенных для ликвидации ЧС;

• аварийно-технических центров Министерства РФ но атомной энергии;

• служб поискового и аварийно-спасательного обеспечения полетов гражданской

авиации Федеральной авиационной службы России;

• восстановительных и пожарных поездов Министерства путей сообщения РФ;

• аварийно-спасательных служб и формирований Федеральной службы мор­ского флота РФ (включая Государственный морской спасательно-коорди­национный центр и спасательно-координационные центры), Федеральной службы речного флота России, других федеральных органов исполнительной власти.

В состав этих сил входят аварийно-спасательные формирования, укомплектован­ные с учетом обеспечения работ в автономном режиме в течение не менее трех суток и находящиеся в состоянии постоянной готовности (далее — силы постоян­ной готовности). Силы и средства органов внутренних дел применяются при лик­видации ЧС в соответствии с задачами, возложенными на них законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.

Решениями руководителей организаций и объектов на базе существующих специ­ализированных организаций, служб и подразделений (строительных, медицинс­ких, химических, ремонтных и др.) могут создаваться нештатные аварийно-спаса­тельные формирования, предназначенные для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при ЧС.

1.1.2. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций

В целях проведения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуа­ций, максимально возможного снижения размеров ущерба и потерь в случае их возникновения и обеспечения мер по ликвидации ЧС осуществляется плани­рование действий в рамках РСЧС на основе федерального плана действий; региональных планов взаимодействия субъектов РФ; планов действий федераль­ных органов исполнительной власти; планов действий субъектов РФ; планов действий органов местного самоуправления; планов действий организаций и объектов.

Мероприятия по защите населения и территорий от ЧС планируются и проводят­ся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей тер­риторий и степени реальной опасности возникновения ЧС. Объем и содержание планируемых мероприятий определяются, исходя из принципа необходимой дос­таточности и максимально возможного использования имеющихся сил и средств Финансирование РСЧС осуществляется на каждом уровне из соответствующего бюджета и средств предприятий и организаций.

Ликвидируются ЧС силами и средствами предприятий, учреждений и организа­ций независимо от их организационно-правовой формы (далее - организации), органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых сложилась чрезвычайная ситуация, под руководством со­ответствующих комиссий по ЧС.

Ликвидация локальной ЧС осуществляется силами и средствами организации, местной ЧС - силами и средствами органов местного самоуправления, террито­риальной ЧС — силами и средствами органов исполнительной власти субъекта РФ, региональной и федеральной ЧС — силами и средствами исполнительной власти субъектов, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации. При недостаточ­ности собственных сил и средств для ликвидации ЧС начальники ГО могут об­ращаться за помощью к вышестоящим комиссиям по чрезвычайным ситуациям. Общественные объединения могут участвовать в ликвидации ЧС под руковод­ством соответствующих органов управления по делам ГО и ЧС при наличии ра­ботников соответствующей подготовки, подтвержденной в аттестационном по­рядке.

Ликвидация трансграничной ЧС осуществляется по решению Правительства РФ в соответствии с нормами международного права и международными договорами. К ликвидации ЧС могут привлекаться Вооруженные Силы, войска гражданской обороны, другие войска и воинские формирования в соответствии с законодатель­ством России. ЧС считается ликвидированной по завершении аварийно-спаса­тельных и других неотложных работ (Постановление Правительства РФ№ 1094 от 13.09.1996 г.).

1.1.3. Режимы функционирования РСЧС

Различают следующие режимы функционирования РСЧС:

Повседневной деятельности - при нормальной производственно-промышленной радиационной, химической, биологической (бактериологической), сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотий и эпифитотий.

Повышенной готовности - при ухудшении нормальной обстановки и при полу­чении прогноза о возникновении ЧС.

Чрезвычайной ситуации - при возникновении и во время ликвидации ЧС Каждому режиму соответствует перечень мероприятий, которые организуются и осуществляются в подсистемах и звеньях РСЧС. При этом основными мероприя­тиями, выполняемыми в режимах повышенной готовности и чрезвычайной си­туации, являются:

1. В режиме повышенной готовности - Принятие соответствующими комиссиями но ЧС на себя непосредственного руководства функционированием подсистем и звеньев РСЧС, формирование при необходимости оперативных групп для выявления причин ухудшения обстановки непосредственно в районе возмож­ного бедствия, выработки предложений по ее нормализации; усиление дежурно-диспетчерской службы; усиление наблюдения! и контроля состояния окру­жающей природной среды, обстановки на потенциально опасных объектах и прилегающих к ним территориях, прогнозирование возможности возникнове­ния чрезвычайных ситуаций и их масштабов; принятие мер по защите населе­ния и окружающей природной среды, по обеспечению устойчивого функциони­рования объектов; приведение в состояние готовности сил и средств, уточнение планов их действий и выдвижение при необходимости в район предполагае­мой ЧС;

2. В режиме чрезвычайной ситуации - организация защиты населения; выдвиже­ние оперативных групп в район ЧС; организация ликвидации ЧС; определение границ зоны ЧС; организация работ по обеспечению устойчивого функциони­рования отраслей экономики и объектов, первоочередному обеспечению пост­радавшего населения; непрерывный контроль состояния окружающей природ­ной среды в районе ЧС, обстановки на аварийных объектах и прилегающей к ним территории.

Для проведения первоочередных работ при ликвидации ЧС на всех уровнях РСЧС за счет их бюджетов и в определяемой ими номенклатуре создаются резервы фи­нансовых и материальных ресурсов.

1.1.4. Роль и место гражданской обороны в решении задач РСЧС

Гражданская оборона тесно связана с РСЧС как направление подготовки страны к деятельности в особых условиях военного времени.

Организация и ведение ГО — одна из важнейших функции государства, составная часть оборонного строительства, элемент национальной безопасности В мирное время гражданская оборона своими органами управления, специально уполномо­ченными на решение задач в области ГО (они же - органы повседневного управ­ления РСЧС), сетью наблюдения и лабораторного контроля, отдельными служба­ми и формированиями ГО участвует в решении задач РСЧС.

Гражданская оборона представляет собой систему общегосударственных мероприятий по подготовке к защите и решению задач самой защиты населения и объектов РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Для достижения этих целей заблаговременно, в мирное время организуется и осуществляется комплекс различных мероприятий ГО. Общее руководство ГО в стране возложено на Правительство Российской Федерации. начальником ГО России является Председатель Правительства РФ. Министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий является подолжности первым заместителем начальника гражданской обороны Российс­кой Федерации.

Руководство ГО в республиках в составе РФ, краях, областях, автономных образо­ваниях, районах и городах, министерствах и ведомствах, учреждениях и на пред­приятиях независимо от форм собственности возлагается на руководителей орга­нов исполнительной власти, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий. Эти руководители являются начальниками ГО субъектов РФ, рай­онов и городов, министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий. Они несут персональную ответственность за организацию и осуществление ме­роприятий ГО, создание и обеспечение сохранности накопленных фондов инди­видуальных и коллективных средств защиты и имущества, а также за подготовку и обучение населения и персонала действиям в чрезвычайных ситуациях на под­ведомственных территориях и объектах.

Непосредственное руководство гражданской обороной РФ возложено на Мини­стерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и лик­видации последствий стихийных бедствий (МЧС), которое отвечает за общую готовность к выполнению возложенных на ГО задач и разрабатывает основные направления ее развития и совершенствования.

РСЧС и ГО созданы и функционируют по территориально-производственному принципу. Это значит, что организация и осуществление всех ее мероприятий яв­ляется обязанностью всех органов власти и управления, от Правительства РФ до органов местного самоуправления, всех министерств, ведомств, предприятий, учреж­дении и организаций, ведающих производственной, хозяйственной и образователь­ной деятельностью.