Статья 9
«The use and usefulness of performance measures in the public sector»
Carol Propper, Deborah Wilson
Авторы статьи систематизируют и анализируют данные (посредством заимствования информации из различных источников, в основном, научных статей по данной теме) об использовании и полезности применения показателей работоспособности в общественном секторе. Цель исследования заключается в выявлении влияния последних на эффективность функционирования государственного сектора (public sector).
Основной вопрос, на который должно быть обращено внимание ученых, заключается в следующем: «помогают ли РМ достичь первоначальных целей, поставленных политиками?» Статья не дает на него ответ, что вполне закономерно (если принять во внимание отсутствие достаточного количества эмпирических данных, а также сложность и неоднозначность самой оценочной процедуры) - она скорее носит описательный характер, пытаясь систематизировать доступную информацию с использованием ключевых элементов теории.
Основные черты общественного сектора:
множественность принципалов и целей. (бюрократы в процессе своей деятельности вынуждены удовлетворять интересы различных групп населения: пользователей услуг, плательщиков за них, политиков на разных уровнях вертикали власти, а также профессиональных организаций. Это нередко ставит их в затруднительное положение, провоцируя возникновение агентской проблемы. Наличие множества целей может провоцировать противоречия в их достижении).
Мягкое бюджетное ограничение
Отсутствие рыночных механизмов
Отсутствие базы для сравнения
Размытость собственности
Несклонность политиков в риску
Цели РМ:
улучшения производительности отдельных единиц (школ, больниц и т.д.)
улучшение работоспособности всей системы
создание псевдоконкуренции
улучшение отчетности общественного сектора для выявления слабых сторон
реструктуризация распределительной системы
Информация РМ может быть оставлена внутри организации и не опубликована. В этом случае она становится инструментом для улучшения структуры самой организации. Напротив, РМ может стать достоянием общественности. В этом случае они привязаны к схеме стимулирования – явной и неявной. В явной схеме стимулирования прямая финансовая помощь доступна либо индивидам, либо организации. Неявная схема подразумевает, что организация (а не индивиды) получает финансовое возаграждение в результате реакции других на РМ. Классическим примером в этой связи может послужить квазирынок, на котором поставщики услуг вознаграждаются за хорошую работу получением большего числа контрактов. Даже когда нет такой схемы, публикация РМ оказывает влияние на поведение за счет того, что индивиды своим лидирующим положением и стараются избежать клейма отстающей организации. Иными словами, РМ нацелен на оказание конкурирующего давления на организации для улучшения их деятельности, но метод достижения наилучшего результата различается от одной области к другой.
Автор выделяет ряд РМ, которые используются в государственных программах. Во-первых, это валовые показатели – показатели результата программы на определенную дату. К примеру, валовые показатели тренинговых программ включают в себя рабочие места и зарплату; показатели системы образования – количество студентов, успешно прошедших экзаменацию на определенном уровне. Преимущество этих показателей в простоте сбора и интерпретации. Валовыми они называются потому, что необязательно отражают влияние самой программы.
Чистые показатели измеряют добавочную ценность, приобретаемую за счет программы. Измерение добавочной ценности сталкивается с методологическими проблемами, ключевой из которых является моделирование ситуации отсутствия программы. Вычисление чистого выпуска часто требует дорогой процедуры оценивания. Также сбор соответствующей информации занимает немало времени, поэтому чистые показатели не дают нужную информацию на определенную дату времени разработчикам программы.
Ресурсные показатели: количество зарегистрировавшихся на программу, количество персонала, соотношение ученики-учителя и т.д., однако они не свидетельствуют об эффективности программы.
Оценивание влияние РМ затрудняется недостатком экспериментальных данных, а также оцениванием государственной политики. Кроме того, введение РМ может быть сопряжено с одновременным изменением стимулов, что осложняет выделение их влияния от политики, осуществленной в то же самое время.
Результаты анализа тренинговых центров:
Долгосрочные цели не всегда оказываются достигнутыми
Цель менеджеров – достигнуть намеченных показателей любыми средствами, что зачастую не согласуется с первончальными целями
Негативное влияние РМ на истинные цели организации
Результаты исследования образовательного сектора:
Качество предоставляемых им услуг в Великобритании (измеренное с помощью результатов экзаменов) улучшилось с момента введения программы. Однако, значимость влияния программы можно поставить под сомнение ввиду ряда причин, как, к примеру, невозможности моделирования ситуации ее отсутствия. В США влияние реформы является довольно «сомнительным». Не все штаты продемонстрировали улучшение соответствующих показателей. Кроме того, остается неясным прямое влияние программы на достижения учеников.
Результаты исследования сектора здравоохранения:
Наличие технических трудностей в конструировании многих показателей РМ
Отсутствие значимой оценки влияния РМ
Общие выводы по РМ:
Недостаток эмпирических данных о полезности использования РМ
Валовые величины не предоставляют полноценной картины относительно работоспособности общественных организаций (inputs)
Одного РМ недостаточно (множественность целей – множественность оцениваемых параметров)
Необходимость использования различных форм РМ
Поставленная цель должна определять как форму РМ, так и решение относительно публичного размещения информации
Необходимость мониторинга: соотнесение процесса и результата, чтобы удостовериться в том, что мониторинг может привести к желаемым последствиям.