2.2. Экологическая политика, проводимая странами Северной Европы

2.2.1. Стратегия экологической политики Швеции и Норвегии

В Швеции приняты 16 генеральных целей в отношении качества окружающей среды, которые должны быть достигнуты не позднее 2020 года. Усилия по их реализации составляют самое существо экологической политики правительства.

Швеция была одной из первых стран, где утвердилась идея устойчивого развития. Уже в 1960-х гг. здесь поняли, что нужно противодействовать быстрому истощению природных ресурсов, и выступили с инициативой проведения первой конференции ООН по проблемам окружающей среды. Она состоялась в Стокгольме в 1972 г. С тех пор Швеция неустанно борется за решение экологических проблем – как на национальной, так и на международной арене. Бюджетные ассигнования Швеции на охрану окружающей среды на 2010–2012 гг. превысили 5 млрд крон в год (744 млн долларов США, 558 млн евро).

Принципиальная задача экологической политики Швеции состоит в том, чтобы оставить в наследство следующему поколению общество, в котором основные экологические проблемы решены. Эта политика основывается на 16 целях в отношении качества окружающей среды, ЦКОС, утвержденных риксдагом (шведским парламентом) и правительством страны. Эти цели должны формулироваться исходя из критериев их достижимости, в частности, с учетом того обстоятельства, что восстановление природной среды представляет собой длительный процесс.

С целью оказания содействия правительству в осуществлении его экологической программы была образована парламентская комиссия, в состав которой вошли ученые и эксперты. Ее первоочередной задачей является выработка плана действий, содержащего ряд промежуточных целей. Это будет частью стратегии, ориентированной на решение Швецией своих экологических проблем на протяжении жизни одного поколения.

Исходя из нынешнего положения дел, правительство считает, что при внедрении некоторых дополнительных мер возможно достижение 11 из 16 ЦКОС. Ожидается, что одна из остающихся пяти целей – защитный озонный слой – также может быть достигнута в ближайшем будущем. Однако прочие четыре цели – сокращение воздействия на климат, нетоксичная окружающая среда, доброкачественная неприродная среда и богатое разнообразие растительной и животной жизни – считаются труднодостижимыми. Их реализация проблематична даже в случае принятия дополнительных мер.

Начиная с 2002 г., координацию и текущий контроль за реализацией мер по достижению ЦКОС осуществлял особый государственный орган, Совет по экологическим целям. Теперь эти функции переданы Шведскому государственному управлению охраны окружающей среды. Однако результаты работы по реализации 16 генеральных целей экологической политики будут, как и прежде, представляться на портале

В настоящее время главную глобальную угрозу окружающей среде представляет изменение климата в результате выбросов двуокиси углерода и других парниковых газов. Увеличение выбросов парниковых газов всегда было обусловлено экономическим ростом, но Швеция – одна из тех стран, развитие которых свидетельствует о том, что эта зависимость не является неизбежной.

Начиная с 1990 г., уровень выбросов в жилищном секторе и сфере обслуживания в Швеции непрерывно сокращается благодаря тому, что локальное нефтяное отопление постепенно вытесняют системы централизованного теплоснабжения, теплонасосы и биотоплива. Сокращаются и выбросы в сельском хозяйстве, преимущественно в результате того, что уменьшилось поголовье скота. Однако эти сокращения отчасти «съедаются» возросшими выбросами от дорожного движения. С другой стороны, объем выбросов от грузового транспорта в 2008 г. уменьшился вследствие снижения деловой активности. Рецессия вызвала также уменьшение выбросов в связи с сокращением промышленного энергопотребления.

На сегодняшний день уровень выбросов парниковых газов в Швеции один из самых низких по Евросоюзу и ОЭСР как в расчете на душу населения, так и по отношению к ВВП. К 2020 г. уровень выбросов в Швеции планируется сократить на 40% по сравнению с 1990.

По данным за 2008 г. объем выбросов парниковых газов в Швеции составил 64 млн тонн в пересчете на двуокись углерода, то есть несколько ниже, чем в 2007 г. – на два с небольшим миллиона тонн. Ожидается, что этот уровень останется примерно таким же на протяжении всего периода 2008-2012 гг., однако не исключено и дальнейшее снижение в результате финансового кризиса последних лет и экономического спада. Промежуточная цель на текущий период, установленная риксдагом, предполагает сокращение выбросов не менее чем на 4% по сравнению с уровнем 1990 г. По оценкам Совета по экологическим целям она, по всей вероятности, будет достигнута.

Сжигание ископаемых топлив – нефти, угля и газа – является главной причиной парникового эффекта, как в Швеции, так и повсюду в мире. Швеция – одна из немногих высокоразвитых стран мира, сумевших сократить свои выбросы двуокиси углерода вопреки глобальной тенденции, которая на протяжении всего ХХ века оставалась ясной и недвусмысленной – уровень выбросов углекислого газа в атмосферу возрастал год от года. В Швеции, в начале 1970-х гг. произошел перелом. Именно тогда началось сокращение выбросов двуокиси углерода, хотя глобальная кривая шла вверх. В 1998 г. выбросы двуокиси углерода в Швеции составляли 58,7 млн тонн, а в 2008 – только 50,5.

2010 год прошел под эгидой ООН как Международный год биологического разнообразия. Одна из опаснейших угроз – изменение климата, ведущее к фрагментации и разрушению естественных сфер обитания и повреждению экосистем. Продвижение к поставленной международным сообществом цели существенно ограничить или остановить обеднение биологического разнообразия еще предстоит оценить.

В 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (на т.н. «Саммите Земли») была принята «Конвенция о биологическом разнообразии». С тех пор ее подписали 193 государства, и в том числе Швеция. Теперь участникам конвенции предстоит выработать и согласовать новый план, предусматривающий как меры по охране биоразнообразия, так и методы оценки достигнутых результатов.

«Год природы» – это совместный проект, инициированный двумя десятками государственных учреждений и заинтересованных организаций в ознаменование столетия со времени создания в Швеции первых национальных парков и принятия природоохранного законодательства. Так как эта годовщина совпала с Международным годом биологического разнообразия ООН, это стало также темой Года природы 2010. Генеральная цель проекта – координировать и стимулировать усилия по сохранению биоразнообразия на национальном уровне, способствовать широкому осознанию этой проблемы и воспитанию активного отношения к ней.

Угрозы окружающей среде зачастую не признают национальных границ. В особенности это касается выбросов окисляющих и эвтрофицирующих веществ в атмосферу и сброса загрязнителей в море.

Важнейшими для Швеции международными договорами по охране окружающей среды являются конвенции, подписанные в Осло в 1972 г. и в Париже в 1974 г., а также Хельсинкская конвенция 1974 г. Стокгольмская конвенция 2001 года по прекращению производства и использования некоторых особо опасных химических веществ была принята главным образом по инициативе Швеции.

Швеция также активно участвует в работе Комиссии ООН по устойчивому развитию, наблюдающей за выполнением международных планов действия по охране окружающей среды, принятых в Рио-де-Жанейро в 1992 г. и в Йоханнесбурге в 2002 г.

Одной из экологических проблем, ответственность за которую несут многие страны, является загрязнение Балтийского моря. В бассейне Балтийского моря проживают порядка 80 миллионов человек; кроме того, морская среда Швеции испытывает воздействие со стороны стран Центральной Европы.

Экологические проблемы Балтийского моря особенно серьезны, и некоторые ученые предупреждают о возможной экологической катастрофе. Это объясняется рядом причин. Сбросы от сельского хозяйства ведут к эвтрофикации морской воды, промышленные предприятия и водоочистные сооружения загрязняют море тяжелыми металлами, химическими веществами, бытовыми сточными водами и экологически опасными токсинами. В настоящее время складывается международное сотрудничество по проблемам Балтийского моря по ряду направлений.

Стремясь стимулировать усилия, направленные на улучшение состояния морей, правительство Швеции ввело в государственный бюджет особую статью для финансирования мер по охране морской среды. Суммарные ассигнования по этой статье на 2010–2012 гг. превышают 1,3 миллиарда шведских крон (193 млн долларов, 140 млн евро). Координацию и реализацию мер по охране морской среды осуществляет Шведское государственное управление охраны окружающей среды. Через него же направляется и распределяется основной поток бюджетных средств на эти цели.

Швеция активно и по многим направлениям лоббирует принятие мер по улучшению состояния Балтийского моря Евросоюзом и отдельными государствами. Подобно большинству других экологических угроз, проблемы Балтийского моря и проливов Скагеррак и Каттегат в Северном море носят трансграничный характер. Все государства, прилегающие к Балтийскому морю, за исключением России, являются ныне членами ЕС. Осенью 2009 г., в период председательства Швеции в Евросоюзе, государства-члены ЕС договорились о принятии единой стратегии для Балтийского региона. Эта стратегия представляет собой пилотный проект, знаменующий новый совместный подход членов ЕС к проблеме¹.

Успех Норвегии в достижении своих национальных интересов в области охраны окружающей среды зависит от международного сотрудничества в этой сфере. Норвегия подвержена дальнему переносу загрязнений, так как стойкие органические загрязняющие агенты (POPS), радиоактивные и кислотные дожди, источник возникновения которых находится за пределами Норвегии, переносятся сюда с помощью ветра и океанических течений. Кроме того, Норвегия особо заинтересована в содействии для решения серьёзных экологических проблем на сопредельной территории в северо-западном регионе России.

Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды также содействует разработке эффективных решений таких глобальных экологических проблем, с которыми столкнулись все страны мира, как изменение климата, утрата биологического разнообразия и выброса вредных химических веществ в природную среду. Норвегия играет значительную роль в вопросе создания законодательно закреплённых рамок международного сотрудничества по решению экологических проблем.

Политика в сфере охраны окружающей среды и управления ресурсами является главной составляющей норвежского внешнеполитического курса и стратегии безопасности. Надлежащее состояние окружающей среды содействует стабильности и укреплению безопасности. Здоровая и разнообразная окружающая среда необходима для сглаживания социального неравенства и достижения стабильного развития на благо всего человечества.

Приоритетными направлениями в сфере сотрудничества по вопросам охраны окружающей среды для Норвегии являются следующие аспекты:

• Изменение климата

• Вредные химические вещества

• Биологическое разнообразие

Изменение климата

Антропогенное изменение климата является одной из самых серьезных экологических проблем, стоящих сегодня перед миром. На земном шаре уже происходят климатические изменения, а согласно данным Межправительственной группы экспертов ООН по изменению климата, тенденция к потеплению, наблюдаемая в течение последних 50 лет, объясняется главным образом человеческой деятельностью. Повышение средней температуры на планете может отразиться на системе выпадения осадков и формировании ветров, смещении климатических зон и повышении уровня воды в океанах. Изменение этой величины, по всей видимости, может оказать огромное влияние, как на природные экосистемы, так и на человеческое сообщество. Сегодня мы знаем о вызванном деятельностью человека изменении климата достаточно много для того, чтобы действовать; чем дольше мы будем ждать, тем тяжелее будет бремя, которое ляжет на плечи грядущих поколений и тем более дорогую цену им придется платить.

Норвегия активно участвует в работе по закреплению концентрации парникового газа в атмосфере на таком уровне, который не вызовет опасное, антропогенное вмешательство в климатические системы.

Норвегия будет следовать своим обязательствам, зафиксированным в Киотском Протоколе, согласно которым она должна ограничить выделения парниковых газов в период с 2008 до 2012 года до отметки, не превышающей уровень этого показателя в1990 году более чем на 1 процент. Кроме того, Норвегия будет активно добиваться введения более всеобъемлющего и строгого режима в отношении мирового климата на период после 2012 года.

За последние 50 лет потребление химикатов резко увеличилось. На сегодняшний день химические вещества являются неотъемлемой частью всех видов продуктов и производственных процессов. Химические вещества широко распространяются в результате торговли товарами, а также из-за ветров и океанических течений. В этой связи положение Норвегии является особенно уязвимым, так как ветра и океанические течения переносят вредные вещества на север. Таким образом, северные территории превращаются в географический "отстойник" вредных химических соединений со всего северного полушария.

Международное нормы в области вредных химических веществ стали за последнее время гораздо более жёсткими, что в значительной степени объясняется вступлением в силу ряда соглашений. На международном уровне Норвегия активно привлекает внимание к этим проблемам. В этой связи в настоящее время в рамках Экологической программы ООН (UNEP) разрабатывается широкомасштабная международная стратегия по решению крупных экологических проблем, связанных с выбросом вредных химических веществ.

После Международной конференции по устойчивому развитию, проходившей в Рио-де-Жанейро в 1992 году, Норвегия отдала приоритет развитию идей конвенции ООН по биологическому разнообразию (КБР). КБР входит в число тех, кто одобрил "Оценку экосистем /на пороге/ тысячелетия", – самую крупномасштабную оценку мировых экосистем из всех, когда-либо проводившихся. Норвегия взяла на себя особое обязательство в рамках Совета министров Северных стран контролировать исполнение содержащихся там рекомендаций в международном сотрудничестве в области экологии и в политике сотрудничества в целях развития. Большое внимание уделяется включению целей КБР и рабочих программ, а также положений Картахенского протокола по Биологической безопасности в аспект национальной деятельности. В 2002 году в Йоханнесбурге на Мировом саммите по устойчивому развитию поставили задачу добиться к 2010 значительного снижения уровня исчезновения биологического разнообразия. Достижение этой цели будет происходить на основании взаимодействия всех заинтересованных слоёв общества.

В течение последних 30 лет ЕС проводил комплексную политику в области охраны окружающей среды. Эта политика основана на представлении о том, что загрязнение – это явление трансграничное и что для решения общих экологических проблем разных районов требуется наднациональное регулирование.

Соглашение о Едином экономическом пространстве включает широкое сотрудничество в области защиты окружающей среды. В соответствии с этим Соглашением, Норвегия обязана придерживаться подавляющего большинства всесторонних законов в области охраны окружающей среды, принимаемых в рамках ЕС. Единое европейское законодательство регулирует широкий круг вопросов, включая такие аспекты как выброс химических веществ, загрязнение атмосферы, водоёмов, выброс отходов. Соглашение о Едином экономическом пространстве не включает вопросов, связанных с рациональным использованием и воспроизводством природных ресурсов или сохранением культурного наследия.

Новые финансовые механизмы в рамках Единого Экономического Пространства заключают в себе важный аспект сотрудничества Норвегии с Европейским Союзом по вопросам охраны окружающей среды. В течение последующих пяти лет Норвегия каждый год будет выделять по 1.9 миллиардов норвежских крон в качестве финансовой поддержки – главным образом для 10 новых стран-участниц. Эти средства предназначены для сглаживания социального и экономического неравенства в расширенном составе Европейского экономического пространства, а проблемам охраны окружающей среды уделяется повышенное внимание.

UNEP – Экологическая программа ООН

Норвегия играет ключевую роль в объединении усилий по борьбе за охрану окружающей среды. Один из способов достижения этого включает в себя повышение значения Экологической программы ООН (UNEP) как всеобщего международного экологического форума.

Норвегия концентрирует свои усилия на следующих четырёх главных задачах:

• Повышение значения научной составляющей Экологической программы ООН (UNEP) для более эффективной оценки воздействия экологических проблем, затрагивающих различные сферы.

• Увеличение возможностей Экологической программы UNEP и передача технологий в развивающиеся страны.

• Введение универсального членства: повышение роли стран-участниц, чьи идеи были поддержаны Управляющим советом UNEP, путём введения универсального членства в Комитете постоянных представителей UNEP.

• Увеличение средств на деятельность UNEP.

Международные соглашения, не относящиеся к сфере экологии, ставят проблемы по применению национальных рычагов политики в области защиты окружающей среды. Это особенно наглядно видно в связи с переговорами о либерализации торговли в рамках Всемирной торговой организации (ВТО), переговорами по соглашениям о свободе торговли между ЕАСТ и третьими странами и инициативами, касающимися Единого рынка ЕС-ЕЭП.

Оценка состояния окружающей среды требуется во всех имеющих отношение к экологии областях нынешнего раунда дискуссий в ВТО. Вместе с тем, взаимосвязь между торговлей и экологией является отдельной темой переговоров. Норвежское правительство считает, что ВТО и многосторонние соглашения по окружающей среде должны рассматриваться как равнозначные международные инструменты, призванные обеспечивать потребности международного сообщества, и нельзя говорить о существовании иерархии соглашений. Важно также то, что переговоры ведут к решениям, которые должны обеспечить гибкость, необходимую для эффективного применения инструментов экологической политики¹.