9 Земская и городская реформы.Местное самоуправление в россии в период 1864-1870 гг.

Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки устранить эти недостатки были предприняты в Положении от 01.01.1864 г. «О земских губернских и уездных учреждениях», что обозначило начало земской реформы. Однако у новой системы земского самоуправления также имелись недостатки - наличие земских органов только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением в систему земских учреждений были включены:1) земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного.Земский гласный - выборный член городских собраний. В земских избирательных съездах были представлены все сословия. Каждое сословие проводило- отдельный съезд, т. е. проводилось 3 избирательных съезда - съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей, съезд выборных представителей от сельских обществ. Недостатком этой представительной системы был имущественный ценз,согласно которому к выборам допускалась лишь небольшая часть богатых земских жителей;2) земские собрания - формировались на земских избирательных съездах. Выделялись губернские и уездные земские собрания, обладавшие различной компетенцией. В ведении губернских земских собраний находились следующие вопросы:

а) разделение имущества земства на губернское и уездное;б) открытие новых ярмарок, новых пристаней на судоходных реках либо перенесение существующих в)представление через начальника губернии ходатайств о перенесении земских дорожных сооружений в разряд государственных. В ведении уездных земских собраний находились следующие вопросы:

- распределение внутри уезда государственных

и губернских сборов;

- разрешение на открытие торгов и базаров;

3)земские управы, которые являлись исполнительными органами земских учреждений. Выделялись губернские и уездные земские управы, их личный состав определяло земское собрание. Должностные лица земских управ не считались государственными чиновниками. В систему органов городского общественного самоуправления входили:1) городское избирательное собрание – проводилось каждые 3 года для избрания городских гласных;2)Городская дума (распорядительный орган) - состояла из председателя - городского головы (глава городской управы), гласных, председателя уездной земской управы и представителя духовенства. В обязанности Городской думы входило избрание состава городской управы;3)городская управа (исполнительный орган) - в ее обязанности входили решение непосредственно городских вопросов, разработка проектов смет, взимание и распределение городских сборов. Городская управа была подконтрольна Городской думе.В соответствии с Городовым положением должностные лица городского общественного самоуправления не являлись государственными чиновниками.

10 Организация местной власти в советский период

Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей.

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет.

Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов.

Число членов съездовского исполкома не должно было превышать: в области и губернии - 25; в уезде - 20; в волости - 10. Число членов исполкома Совета в селении не должно было превышать пяти человек. Исполкомы Советов в городах избирались в количестве не менее трех и не более 15 человек (в Петербурге и Москве - не более 40) как постоянно действующие представительные органы власти.

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков. Во-первых, местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов. Во-вторых, советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления. В-третьих, Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения. В-четвертых, местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих. В-пятых, в условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства. В-шестых, вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов. Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Со временем из официального языка применительно к местам исчезает сам термин "самоуправление". Как самоуправленческое начинает рассматриваться государство в целом, объявленное государством трудового народа. Категория же местного самоуправления стала рассматриваться как элемент буржуазной демократии, чуждой демократии социалистической.

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации[ Дементьев А.Н. О «системе Советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - 1996. - № 8. - С. 112 - 119.]. Общее есть в построении дум - управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

Конституция СССР 1936 г., Конституция РСФСР 1937 г. внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах.

В Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. заявлено о построении в стране общенародного государства.

На основе Конституции СССР 1977 г. сложилась развитая система законодательства о местных Советах. Принятые четыре союзных закона закрепляли основные полномочия краевых, областных Советов народных депутатов, основные права и обязанности районных, городских и районных в городах, поселковых и сельских Советов. Их положения детализировались в соответствующих законах РСФСР.

Строгая систематизация позволила обеспечить единство основных характеристик местных Советов разного уровня (представительный статус, основные направления и принципы работы, организационно-правовые формы деятельности, срок полномочий).

11 понятие местного самоуправления

Статья 1. Местное самоуправление

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

12 ПРИНЦИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Принципы местного самоуправления – предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление. Таковыми являются: гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного самоуправления перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.

Выделяют следующие принципы:

1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;

2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);

3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;

4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;

5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);

6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

7) обеспечение органами государственной власти муниципальнымобразованиям минимальных местных бюджетов;

8) гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;

9) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

10) принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве во многом целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В зарубежных странах принципы местного самоуправления не представляют собой застывшую догму и достаточно мобильно изменяются в соответствии с развитием общества и государства. Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах следует считать взаимопроникновение идей или принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и универсализацию принципов местного самоуправления на базе международно-правовых актов.

13 ФУНКЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

К этим условиям прежде всего относятся:

1) наличие выборных органов местного самоуправления;

2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

3) материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

14 Принципы территориальной организации местного самоуправления

Принципы территориальной организации местного самоуправления - это законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования муниципальных образований, состав территории муниципальных образований, а также порядок установления и изменения их границ.

Данные требования основываются на конституционных положениях, нормах Европейской хартии местного самоуправления и закреплены в Федеральном законе. Необходимо отметить, что Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отнес в свое время установление порядка образования, преобразования муниципальных образований, установления и изменения их границ в основном к компетенции субъектов Федерации. Сегодня принципы территориальной организации местного самоуправления, по сути, в полном объеме определяются на федеральном уровне.

К ним относятся принципы, определяющие: во-первых, порядок образования и преобразования муниципальных образований; во-вторых, порядок установления и изменения границ муниципальных образований; в-третьих, состав территории муниципальных образований.

1. Принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований:

1) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2) сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании муниципальных образований.

3) двухуровневая территориальная организация местного самоуправления в границах муниципального района.

4) участие население в принятии решений по вопросам преобразования муниципальных образований.

5) учет численности населения при образовании сельского поселения.

2. Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований:

1) территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями. При этом Закон устанавливает, что:

а) территории с низкой плотностью сельского населения (межселенные территории) могут не включаться в состав территорий поселений;

б) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

2) установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района, как правило, с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

Этот принцип означает, что границы, как правило, должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы жители соответствующего муниципального образования могли в течение рабочего дня добраться до административного центра своего муниципального образования и обратно в населенный пункт, где они проживают (для муниципального района границы устанавливаются с учетом транспортной доступности, а для соответствующего сельского поселения - пешеходной доступности);

3) целостность территории муниципального образования.

Этот принцип предполагает, что:

а) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

б) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

в) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. Это обусловлено двухуровневой организацией местного самоуправления в муниципальном районе. Что же касается городского округа, то его территория не может входить в состав территории муниципального района: данные муниципальные образования не объединены общей территорией;

4) учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ муниципальных образований.

5) учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития муниципального образования.

6) установление и изменение границ муниципальных образований законами субъектов Федерации.

3. Принципы, определяющие состав территории муниципальных образований:

1) обеспечение устойчивого и комплексного развития территории муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Реализация данного принципа обеспечивается следующими требованиями Закона:

а) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

б) в состав территории поселений должны включаться не только земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, но и рекреационные земли, земли, необходимые для развития муниципального образования;

в) состав земель территории муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления на всей территории муниципального района делегированных государственных полномочий;

2) учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории муниципального образования, установлении его границ.

Федеральный закон 2003 г. предусматривает включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов. В состав территории поселения должны также входить земли традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

15 Изменение границ муниципального образования

1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

2.1. Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

16 преобразование муниципальных образований

В соответствии со ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Статья 12 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняет, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Муниципальные образования - города, села, деревни, поселки существуют на территории России как поселенческие единицы, созданные естественным путем.Такой подход к созданию муниципального образования получил название поселенческого. Для создания муниципального образования необходимо четкое определение территории, в пределах которой будет осуществляться местное самоуправление. Законодатель устанавливает необходимость соблюдения не только исторических, географических, национальных и иных особенностей, но и традиционного образа жизни населения, принятого на данной территории. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города (иного муниципального образования) самостоятельно в соответствии с уставом города. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований определяется законом субъекта РФ. Создание муниципального образования может быть проведено в следующих формах:1) объединение двух и более муниципальных образований;2) разделение муниципального образования на два и более; 3) выделение муниципального образования из состава более крупного;4) выделение территории двух и более муниципальных образований с целью объединения в новое муниципальное образование;5) придание статуса муниципального образованияновым населенным пунктам и вновь присоединенным к субъекту РФ территориям. Преобразование муниципального образования протекает в следующих формах: 1) изменение границ между сопредельными муниципальными образованиями;2) выделение в составе города одного и более внутригородских муниципальных образований;3) вхождение в состав города новых территорий с целью придания им статуса внутригородских муниципальных образований.Упразднение муниципальных образований может иметь место в следующих формах: 1) объединение двух и более муниципальных образований в новое;2) разделение муниципального образования на два и более самостоятельных;3)присоединение к муниципальному образованию новых территорий с целью создания нового муниципального образования;4) прекращение существования местного сообщества;5) утрата местным сообществом способности к самостоятельному существованию. Создание, преобразование и упразднение муниципального образования подлежит государственной регистрации. Преобразование муниципального образования влечет за собой изменение сведений в реестре. Упраздненное муниципальное образование подлежит исключению из реестра.