1.2. Институциональные органы валютного контроля

Многочисленность объектов валютного контро­ля, многообразие валютных ограничении, а также нали­чие развитой системы органов и агентов валютного кон­троля являются основой формирования нескольких ор­ганизационно-правовых форм валютного контроля.

Валютный контроль в России осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля, которыми являются Банк России, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ (ст. 22 Закона о валютном регулировании).

При этом контрольные полномочия между органами валютного контроля разделены таким образом, что Центральный банк РФ осуществляет контроль за проведением валютных операций кредитными организациями и валютными биржами, а орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ, в пределах своей компетенции осуществляет контроль за валютными операциями иных резидентов и нерезидентов.

В самом Законе в качестве органа валютного контроля непосредственно назван только Центральный банк РФ. Другой федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - получил полномочия по осуществлению валютного контроля опосредованно - через принятие Правительством РФ решения о наделении его статусом органа валютного контроля.

Функция Центрального банка РФ по осуществлению валютного контроля закреплена среди ряда других направлений деятельности этого органа в ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации" (в ред. 21.11.2011). В соответствии с п. 15 упомянутой статьи Банк России "организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации". В ст. 54 Банк России определяется как орган валютного контроля, осуществляющий функции валютного контроля в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле" (в ред. 01.01.2012) и иными федеральными законами. Таким образом, специальным законом, регулирующим статус Банка России в качестве органа валютного контроля, является не Закон о Банке России, а Закон о валютном регулировании и валютном контроле.

Банк России наделяется общими полномочиями органов и агентов валютного контроля, перечисленными в п. 1 ст. 23 Закона о валютном регулировании и валютном контроле. В этой связи он может в пределах своей компетенции:

• проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования,

• проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов,

• запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. При этом обязательный срок для представления документов по запросам Банка России в качестве органа валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.

Согласно п. 5 ст. 4 Закона о валютном регулировании и валютном контроле органы валютного контроля могут издавать акты валютного контроля по вопросам, отнесенным к их компетенции, только в случаях и пределах, предусмотренных валютным законодательством Российской Федерации и актами органов валютного регулирования. Особенностью актов Банка России, принимаемых им в качестве органа валютного контроля, является то, что они могут быть как нормативными, так и ненормативными (в отличие от актов Росфиннадзора, имеющих исключительно индивидуальный, ненормативный характер).

Другой федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора - получил полномочия по осуществлению валютного контроля опосредованно - через принятие Правительством РФ решения о наделении его статусом органа валютного контроля. Соответствующее решение было облечено в форму постановления Правительства РФ (Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" (ред. от 24.03.2011)). В п. 1 упомянутого Положения закреплено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), находящаяся в ведении Министерства финансов РФ, осуществляет функции органа валютного контроля. Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений (п. 5.1.2 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора).

Осуществляя деятельность в качестве органа валютного контроля, Росфиннадзор:

• осуществляет в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации,

• представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции службы,

• в установленном порядке взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности,

• осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности,

• обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Службы информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну, тайну связи, и иной конфиденциальной информации.

Осуществляя в рамках своей компетенции производство по делам об административных правонарушениях, Росфиннадзор руководствуется прежде всего Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В соответствии со ст. 23.60 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.25 КоАП ("Нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования"), рассматриваются органами валютного контроля.

Так, по данным отчета Росфиннадзора за 2011 г. в рамках реализации полномочий по валютному контролю ТУ Росфиннадзора проведено 16 021 проверок соблюдения валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, в том числе 10 380 плановых проверок (64,79 % об общего числа проверок, проведенных за 2011 год), и 5 641 проверок по результатам внеплановой проверочной деятельности (35,21 % от общего числа проверок, проведенных за 2011 год).

В функциональные обязанности налоговых органов как агентов валютного контроля входит осуществление контроля за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями или валютными биржами (ч. 5 ст. 22 Закона о валютном регулировании, ст. 30 НК РФ, подп. 5.1.5 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 N 506(ред. от 28.12.2011); далее - Положение о ФНС России).

Изучение норм Положения о ФНС России выявило проблему закрепления за налоговыми органами функции осуществления валютного контроля. В законодательстве не конкретизировано содержание валютно-контрольных полномочий налоговых органов. Закон о валютном регулировании определяет лишь некоторые случаи непосредственного участия налоговых органов в осуществлении валютного контроля (части 2, 7 ст. 12 и ч. 6 ст. 23)². Так, резиденты обязаны уведомлять налоговые органы по месту своего учета об открытии (закрытии) счетов (вкладов) не позднее месяца со дня заключения (расторжения) договора об открытии счета (вклада) с банком, расположенным за пределами территории России. Резиденты представляют налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств на счетах (во вкладах) в банках за пределами России либо отчет об остатках средств на этих счетах (во вкладах). Юридические лица - резиденты ежеквартально представляют налоговым органам по месту своего нахождения в России и территориальным учреждениям Банка России по месту государственной регистрации юридического лица - резидента отчет о движении денежных средств на счетах представительств. Физические лица - резиденты обязаны представлять в налоговые органы по месту своего учета только отчет об остатках средств на счетах (во вкладах) в банках за пределами территории России по состоянию на начало каждого календарного года.

В результате проводимых проверок налоговыми органами, которые фактически проводятся по всем хозяйствующим субъектам и наделены достаточным объемов прав наделенных Законом должны выявляться достаточные данные о нарушениях валютного законодательства и актов органов валютного регулирования. Однако на практике картина выглядит иначе. Так по данным отчета Росфиннадзора за 2011 г. общее количество протоколов, поступивших в ТУ Росфиннадзора от ФТС России и ФНС России составило 16 029 протоколов об АП по ст.15.25 КоАП РФ. Из них 74,2% - протоколы, полученные от ФТС России (11 891 протоколов), и только 25,8% - от ФНС России (4138 протокол). К примеру, по ЮФО налоговыми органами в 2011 году было составлено 179 протоколов об АП по ст.15.25 КоАП РФ.

В качестве одного из самых активных субъектов валютных правоотношений выступают таможенные органы, выступающие на основании Положения о Федеральной таможенной службе и Таможенного кодекса в качестве агента валютного контроля.

В частности, на основании указанных нормативных документов таможенные органы осуществляют контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Учитывая данные приведенные выше, складывается впечатление, что в механизме осуществления валютного контроля инициативу держит агент валютного контроля – таможенные органы.