МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ “ЛЬВІВСЬКА ПОЛІТЕХНІКА”
Навчально-науковий інститут економіки і менеджменту
Кафедра ММП
ІНДИВІДУАЛЬНА РОБОТА
з дисципліни «Державне та регіональне управління»
на тему:
« Типи посад у державній службі (69). Забезпечення законності в державному управлінні (9). Державне управління освітою (54)»
Виконала:
студентка групи МЕ-33
Колодій М.В.
Прийняла:
Георгіаді Н.Г.
ЛЬВІВ -2012
ЗМІСТ
РОЗДІЛ 1. Теоретичні питання………………………………………………….3
1.1.Типи посад у державній службі (69) ………………………………………3
1.2.Забезпечення законності в державному управлінні (9)……………….…9
РОЗДІЛ 2. Характеристика сфери державного управління: ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ОСВІТОЮ (54)…………………………………………………..16
2.1.Особливості функціонування державного управління освітою……….16
2.2.Характеристика законодавчих і нормативних актів,що регулюють державне управління освітою……………………………………………………25
2.3.Проблеми державного управління освітою та шляхи їх вирішення…29
2.4. Механізм державного управління освітою……………………………...33
2.5. План розвитку державного управління освітою……………………….36
Список використаної літератури………………………………………………….41
Розділ 1. Теоретичні питання
1.1. Типи посад у державній службі (69)
Категорія “посада” є важливим елементом правової конструкції інституту державної служби. Саме вона є сполучною ланкою між державним органом і фізичною особою, яка заміщуючи посаду, у переважній більшості, набуває статусу державного службовця. Зазначене свідчить про те, що категорія “посада” заслуговує на особливу увагу як з боку науковців, так і нормотворців. Проте, як показує практика та досвід нормативно-правового регулювання державної служби, питанням поняття, особливостей, видів, правового статусу посади приділяється недостатньо уваги, що суттєво впливає на її науково-теоретичне, законодавче та організаційне забезпечення зокрема та на ефективність функціонування як державної служби, так і державних службовців взагалі.
Звертаючись до наукових напрацювань вітчизняних дослідників [1-5], слід зазначити, що низка питань щодо визначення поняття, правового статусу та видів посади і державної посади перебуває у стадії постановки та дослідження. Насамперед це стосується визначення правової природи державної посади як об'єкта державного управління. При цьому особливої уваги заслуговують питання щодо виокремлення видів державної посади, змісту її заміщення та створення Реєстру державних посад.
Питання типів державних посад навряд чи можна віднести до питань, обділених увагою вчених-юристів, серед яких слід відмітити Г. В. Атаманчука [2, 261], Д. М. Бахраха[6, 113], Л. Р. Білу [3, 16], Ю. П. Битяка[1, 87], Б. Н. Габрічідзе [7, 114-136], М. І. Іншина [8, 11], В. Я. Малиновського [4, 63-78], А. Ф. Ноздрачьова [9, 162-173], Ю. Н. Старілова [5, 113-127] та ін. Аналіз запропонованих ними типів державних посад тільки підтверджує той факт, що таке складне соціально-правове явище, як державна служба, та похідні від нього публічно-правові категорії “державні службовці” та “державні посади” не могли не вплинути на різноманітні підстави класифікації останніх, зокрема: 1) за змістом і характером діяльності: політичні, адміністративні, патронатні [1; 10; 4]; 2) за характером виконуваної роботи: цивільні і мілітаризовані [6, 113]; 3) за наявністю державних повноважень: посадові особи і працівники обслуговування (технічний персонал) [2; 9]; 4) за способом вступу на посади: службовці, які обіймають посади на основі конкурсного відбору (кар'єрні службовці) і службовці, посади яких заміщуються шляхом виборів, призначення або за контрактом (позакар'єрні службовці) [4, 67] (дана класифікація є частково умовною, оскільки навіть при проведенні конкурсу відповідне Положення передбачає винятки з даного правила); 5) за наявністю владних повноважень: представники влади і посадові особи [7, 147] (слід зазначити, що з такою класифікацією важко погодитися, оскільки представники влади, в переважній більшості, є посадовими особами); 6) за виконуваними функціями: технічних виконавців як виду державної посади. Уявляється, що особи, які не наділяються державними функціями і повноваженнями, не здійснюють дій та не приймають управлінських рішень від імені державного органу, а виконують чисто забезпечувальну функцію щодо державного органу, не можуть належати до державних службовців); 7) за особливостями завдань, функцій і повноважень: політичні, судові, службові [11, 335].
Така різноманітність типів державних посад свідчить про відсутність загальноприйнятих критеріїв класифікації державних посад. В юридичній науці класифікацію посад визначають як організацію робочих місць в організації у групи на основі посадових обов'язків, повноважень, відповідальності та вимог до кваліфікації [4, 64]. Концепція адміністративної реформи серед основних напрямків реформування інституту державної служби визначила, що класифікацію посад у державних органах можна здійснити за змістом і характером діяльності, способом обіймання посади і надання повноважень на три групи: а) політичні; б) патронатні; в) адміністративні [10]. Запропонована класифікація державних посад, безперечно, вирішує низку питань. Водночас вона не дає відповіді на не менш важливі запитання щодо: визначення переліку посад, які належать до кожного типу/виду; який з видів державних посад дає особі статус державного службовця; до якого виду посад належать посади народних депутатів, суддів; чи є патронатні посади посадами, що дають особі, яка їх виконує, статус державного службовця.
Державна посада характеризується не тільки особливим порядком вступу на неї, але й, насамперед, особливим порядком її реалізації. Тобто мова йде про те, що у наукових працях стосовно державних службовців використовуються два поняття “заміщення посади” і “виконання посади”. Особливість державної служби соціального публічно-правового інституту безперечно відобразилася на правовому статусі державної посади як категорії, яка є похідною щодо державної служби. Термін “заміщення державної служби”, який використовується у чинному законодавстві про державну службу та більшості наукових праць, як уявляється, передбачає фактичне (можливо номінальне) зайняття певної посади в державному органі. Термін “заміщення посади” передбачає зайняття посади, тобто особа вступає на державну службу шляхом проходження встановленої процедури, займає вакантну державну посаду і виконує свої повноваження. Якщо ж виходити з положення, що кожна державна “посада має своє призначення, зміст, форму, повноваження та інші елементи, які обумовлюють її значення для державного органу, держави і суспільства” [2, 129], то варто говорити саме про те, що їх необхідно реалізовувати, забезпечувати, тобто мова йде не про номінальне заміщення посади, щоб вона була вакантною, а про “виконання державної посади”, тобто про виконання призначення цієї посади, виконання повноважень, які закріплені за цією посадою. Вперше термін виконання державних посад ввів у науковий обіг Г. В. Атаманчук, який вважає, що “виконання державних посад означає, що мова йде про використання повноважень для реалізації суспільних проблем, регулювання поведінки і діяльності людей, обслуговування їхніх інтересів” [2, 113]. Як уявляється, з такою позицією слід погодитися і підтримати її.
Сутність виконання державної посади проявляється в такому:
а) державний службовець, який виконує державну посаду, є представником державного органу, реалізує певні повноваження публічного, а не особистісного характеру;
б) виконання державної посади пов'язано, насамперед, з мисленням, тобто із знаннями, досвідом, творчими здібностями, професійністю, оскільки “виконання” завжди передбачає певний вплив державного службовця на інших людей як безпосередньо, так і через акти управління та організаційні дії;
в) виконання державної посади — це процес, який не має меж ні в часі, ні в просторі, оскільки державний службовець є представником держави, державного органу, забезпечує реалізацію їх повноважень, здійснюючи державно-управлінську (адміністративну) діяльністю, забезпечуючи, таким чином, реалізацію прав і свобод людини і громадянина. Така діяльність не може здійснюватися час від часу, а характеризуються постійністю та стабільністю;
г) виконання державної посади завжди проходить в умовах правового режиму, тобто на підставі та на виконання правових норм, оскільки така діяльність, як правило, тягне за собою настання певних юридичних наслідків, на які, власне, вона і спрямована. Діяльність державного службовця може бути ефективною та професійною тільки за умови чіткої та детальної регламентації правового статусу державної посади;
д) виконання державної посади, поряд з чіткою регламентацією її статусу, передбачає ініціативу, самостійність, самоорганізацію, волю, культуру, ерудицію, творчість та інші прояви державного службовця. Більше того, ці якості розглядаються як обов'язкові для забезпечення ефективності та дієвості державної служби.
Вперше на законодавчому рівні визначення поняття “посада” закріплено в ч. 1 ст. 2 Закону України “Про державну службу”, відповідно до якої “посада — це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень” [13]. Хоча ця стаття не містить поняття службових повноважень, але із ст. 1 Закону випливає, що службовими повноваженнями є сукупність службових обов'язків та відповідних їм службових прав, які надані службовцю з метою виконання завдань і функцій державного органу.
Посада є першоелементом, «цеглинкою» органу державної влади, державної служби. Це поняття означає частину державної влади, делегованої тій особі, котра обіймає цю посаду.
Кожний державний службовець має вирішувати певні завдання, виконувати покладені на нього функції. У цьому розумінні службовець завжди перебуває на конкретній посаді в структурних підрозділах і органах державної адміністрації.
Державний службовець — це особа, котра заміщує посаду в установленому порядку; його вводять до штату службовців, він отримує відповідний ранг і статус. Статус державного службовця визначається щонайменше двома умовами: заміщення посади державного службовця, запровадженої державою чи органом державної влади, і отримання рангу. Посада зазвичай створюється на постійній основі, тобто для задоволення постійної потреби органу у виконанні певних функцій і вирішенні конкретних завдань. Важливою умовою є також спосіб заміщення посади, згідно з яким службовця вводять до штату органу і він отримує ранг. Отримання рангу є першим етапом у службовій кар’єрі державного службовця.
У Конституції України не наведено переліку посад, які становлять державну службу. Низка статей Конституції лише зазначає конкретні посади, що знаходяться всередині державного апарату на державному рівні. Визначення цих посад має вводитися в інших законодавчих і нормативних актах. Тому перш ніж розглядати питання про види посад, які запроваджуються на основі Конституції, доцільно визначити саме поняття «посада» й розкрити його зміст.
Посада характеризується такими ознаками:є частиною організаційної структури державного органу;охоплює частину компетенції державного органу, визначену в правових актах.
З організаційного погляду посада — це певна структурна одиниця органу державної влади. Щодо цього посада не залежить безпосередньо від державного службовця, тобто від конкретної особи, котра її обіймає. Посада також визначає коло завдань, які передаються одному державному службовцеві чи групі службовців, котрі перебувають на однотипних посадах у органах державної влади. Державний службовець не є «власником» тієї посади, яку він обіймає. Під час здійснення посадових функцій він має виконувати службові функції й вирішувати завдання, що містяться в законодавчих чи в інших нормативних актах. Внутрішня структура державного органу — це система різних за характером, значенням і рівнем посад, уведених до затвердженого штату посад.
З правового погляду поняття «посада» вживається традиційно для визначення порядку встановлення статусу посади та його елементів. У такому тлумаченні посада є центральним поняттям державної служби. З утворенням державно-службових правовідносин виникають також посадові відносини між суб’єктами публічного управління та державним службовцем, установлюється правовий статус державного службовця. Посадові правовідносини є основним каналом, за допомогою якого службовець зобов’язується виконувати надані йому державою функції. Державно-службовими правовідносинами встановлюють також принципи управління посадою.
Отже, правовий стан державного службовця визначається передусім двома поняттями: «посада в статутно-правовому значенні» й «посада в конкретно-функціональному значенні». У першому випадку посада є немовби передумовою оформлення правового статусу державного службовця. У другому випадку посада — це конкретизуюче поняття, що визначає завдання державного службовця, тобто цілі, завдання, функції та повноваження на конкретній посаді, передані йому на основі адміністративного акту (доручення, розпорядження, подання, чи в будь-який інший законний спосіб).
Термін «посада» має ще одне значення — у фінансовому відношенні. Штати органу державної влади мають бути враховані в державному бюджеті; створення і зміна переліку посад значною мірою впливає на формування бюджету як усієї держави, так і її суб’єктів. Найважливішим аспектом теоретичного аналізу поняття «посада» є його статутно-правове розуміння, тобто посада являє собою конкретний перелік певних цілей, завдань, функцій і повноважень, для виконання яких необхідні спеціальна освіта, відповідні здібності і здатність особи до виконання посадових повноважень. Перелік конкретних посад наводиться в нормативних документах, де встановлюється заробітна плата особи, що обіймає ту чи іншу посаду, визначаються види й кількість подібних посад. При цьому поняття в статутно-правовому й функціональному значеннях можуть збігатися, якщо в органі державної влади є лише одна така посада (наприклад, глава адміністрації області, начальник фінансового управління).
З правового погляду посада в органах державної влади — це комплексне утворення, що складається з різних правових норм. Статус посади чи її організаційно-правовий стан характеризується наявністю двох аспектів: державно-службового та особистісного. Кожну посаду займає людина: тут простежується особистісний аспект проблеми, пов’язаний з професійною підготовкою особи, її освітою, компетентністю, моральними якостями, реалізацією особистих прав і свобод, посадовим окладом тощо. Через посади забезпечуються персоналізація управлінських функцій і більш точне визначення правового статусу службовця (права, обов’язки, обмеження, заборони, відповідальність), чіткий поділ праці в апараті, індивідуалізація відповідальності службовців.
Від того, наскільки всебічно, науково обґрунтовується й чітко характеризується кожна посада чи коло однотипних посад, значною мірою залежить якість управлінської роботи працівників на їхній посаді, а отже, й ефективність роботи всього державного апарату. Отже, у законодавчих актах, нормативних актах органів державної влади доцільно встановлювати вимоги до посад державних службовців, що створює єдиний масштаб, який визначає кваліфікаційні вимоги до службовців, котрі заміщують однакові посади державних службовців.
Чітке визначення статусу посади, який характеризує службове місце й соціально-трудову роль службовця в органі, необхідне, по-перше, для встановлення обсягу службової дієздатності як суб’єкта права, по-друге, для оптимізації загальної чисельності адміністративного персоналу, співвідношення працівників різних рангів, скорочення й спрощення (здешевлення) державного апарату.
Посада в органах державної влади — це запроваджена компетентним органом (законами чи іншими законодавчими актами) в установленому порядку первинна структурна одиниця органу з відповідним правовим статусом, який визначає місце і роль працівника державного апарату у вирішенні завдань, що стоять перед цим органом, і висуває до цього працівника певні вимоги.
Отже, виокремлюються такі складові цього поняття:
-посада — це структурна одиниця органів державної влади;
-її запроваджено в установленому законодавством порядку;
-вона визначає коло обов’язків, яке відповідає повноваженням органу;
-вона має грошовий вміст і передбачає відповідальність за невиконання або неналежне виконання визначених обов’язків.
У сучасній практиці кожна посада утворюється в розпорядчому порядку. Її призначення, місце в службовій ієрархії, порядок заміщення визначаються правовими актами відповідних органів. Посада вводиться до штатного розпису, в Реєстр посад державних службовців.
Велике значення має Реєстр посад державних службовців. Власне він постає ключовою ланкою у створенні професійного складу державних службовців, що володіє новітніми науковими знаннями, є компетентним у галузі державного управління, має високий рівень професійної підготовки й досвід.
У Реєстрі посад уніфіковано найменування посад і структурних підрозділів.
Основними критеріями класифікації посад державних службовців є організаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.
Доцільно при оновленні законодавства про державну службу визначити типи посад в органах державної влади та місцевого самоврядування. Такими типами посад за концепцією адміністративної реформи можуть бути:державні посади;патронатні посади;адміністративні посади;посади технічного та обслуговуючого персоналу (останні не належать до державної служби з причини відсутності владних, організіційно-розпорядчих і консультаційно-дорадчих повноважень).
Статтею 25 Закону України «Про державну службу» встановлено сім категорій посад державних службовців,у відповідності з якими державним службовцям присвоюються відповідні ранги в залежності від займаної посади, рівня професійної кваліфікації та результатів роботи [19]. При прийнятті на державну службу службовцю присвоюється ранг у межах відповідної категорії посад (табл.1.1) .
Таблиця 1.1