Состав и динамика расходов государственного бюджета кр

млн. сом

	2004	2005	2006	2007	2008	2009 план	Рост, %
Всего расходов государственного бюджета	18841,6	25648,9	29340,8	43914,8	48430,4	57841,5	206,99
I. Государственные службы общего назначения	3098,7	3891,1	4329,8	6702,6	6752,6	7486,6	141,60
II. Оборона	1431,1	1734,2	2154,2	2239	2239	2501,4	74,79
III. Общ.порядок и безопасность	1256,4	2765,7	3283,8	4171,6	4247,3	4792,3	281,43
IV. Экономические вопросы	2716,1	3134,1	3921,9	5345,2	7845,7	11305,5	316,24
V. Охрана окружающей среды	231,2	287,9	341,4	411,3	431,3	484,3	109,47
VI. Жилищно-коммунальные услуги	1060,5	1931,6	2721	3272,1	3542,1	4344,6	309,67
VII. Здравоохранение	1925,6	2498,8	3420,1	4641,2	4909	6071,3	215,29
VIII. Отдых, культура и религия	577,9	741,7	989,4	1333,9	1498,9	1698,8	193,96
IX. Образование	4357,3	5102,7	8302	11122	12013,6	13583,7	211,75
X. Социальная защита	2 644,7	3154,2	3431,8	4675,9	4950,9	5573	110,70

Источник: Составлена на основе данных СПБ на 2006-2012 гг.

Как видно из таблицы, расходы бюджета в целом за анализируемый период возросли на 206,99%. Наибольший рост расходов бюджета за анализируемый период наблюдается по такой статье экономические вопросы – 316,24% и жилищно-коммунальные услуги – 309,6%. Также заметен рост расходов на общественный порядок и по здравоохранению. По остальным статьям рост составил более 100%.

Структура расходов государственного бюджета представлена на рис. 6.

Источник: Построено на основе данных СТБ на 2010-2012 гг.

рис. 6. Структура расходов государственного бюджета КР

Наибольшую долю в расходах государственного бюджета составляют расходы на образование – порядка 25%. Также заметны расходы по статьям Государственные службы общего значения, Социальная защита, Экономические вопросы, Здравоохранение, Жилищно-коммунальные услуги. В целом следует отметить, что на социальную сферу (социальная защита, Соцфонд, образование, здравоохранение, культура) направляется около 55-60% всех расходов государственного бюджета, тем самым подтверждая то, что мы формируем социально-ориентированную экономику.

Бюджетное устройство соответствует, как ранее отмечалось административно-территориальному устройству государства. Существующее 4 уровневое административно-территориальное деление, оно имело свою силу и эффективно работало при командно-административном режиме. Однако в условиях рыночной экономики такое деление не совсем себя оправдывает.

В этой связи в республике назревала необходимость проведения административно-территориальной реформы и переход от 4 уровневой к 2 уровневой системе управления. Это означает, что промежуточные, т.е. субнациональные уровни в обязательном виде трансформируются. Главная цель реформы финансовой децентрализации состоит в передаче органам местного самоуправления (МСУ) полномочий по управлению бюджетом и усилении самостоятельности органов МСУ, которая выражается:

1. в самостоятельности при формировании и исполнении местных бюджетов, и в определении собственных источников доходов местных бюджетов;

2. в делегировании органам МСУ отдельных государственных полномочий при условии целевого финансового обеспечения их исполнения;

3. в самостоятельности управления коммунальной и муниципальной собственностью;

4. в систематизации и повышении прозрачности центральными органами механизма выравнивания бюджетной обеспеченности для каждого органа МСУ.

При этом эффективность межбюджетных отношений должна отвечать следующим целям:

• укрепление вертикали государственной власти и территориальной целостности страны, создание предпосылок для общего развития гражданского общества;

• повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищённости и равного доступа населения к общественным услугам и социальным гарантиям на всей территории страны;

• обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом;

• взаимоувязка целей и задач, поставленных на уровне территорий, с целями и задачами экономического развития республики в целом, с учетом территориальных особенностей.

Основные стратегические документы по вопросам фискальной децентрализации и финансовым основам местного самоуправления Кыргызской Республики были приняты, и сегодня можно констатировать, что в республике бюджетная реформа движется вперед.

Решение данной проблемы положительно отразится непосредственно и на следующих двух вопросах. Остается в числе первоочередных вопрос о четком определении функций местного самоуправления, являющийся наиболее важной задачей государства в деле децентрализации.

Практически все эксперты соглашаются с тем, что определение функций - один из ключевых шагов на пути к децентрализации. Этот шаг особенно важен в условиях Кыргызстана, где политическая децентрализация уже существенно продвинулась благодаря введению в действие прямых выборов глав местного самоуправления, где недавно принятые законы дают возможность осуществления на практике финансовой децентрализации, где уже произошла передача большей части имущества в собственность местных самоуправлений. И, тем не менее, проблема определения полномочий остается нерешенной, не смотря на имеющийся обширный опыт. К тому же, как показывает практика, за время развития структуры государственного управления институт губернаторства обрел весомую роль в социально-экономическом развитии регионов республики, а именно ведения контроля, анализа, мониторинга и управления.

Конечно, отдельно взятая единица в данном случае айылокмоту имеет право в полной мере использовать собственные ресурсы, определять приоритеты своего развития и решать проблемы местности, но при существующем расщеплении доходов существенно снижается роль одного айылокмоту в развитии другого. Низкий потенциал, отдаленность, отсутствие необходимого технического оборудования для производственных целей некоторых айылокмотов в значительной степени замедляет процесс работы между действующими областными/районными органами управления и айылокмотами. В таком случае при устранении одного или другого уровня процесс взаимоотношений между центральным и местным правительством усложнится.

Основными моментами в переходной схеме явились:

• бюджет формируется на первичном уровне;

• ликвидируются областной и районный бюджетные уровни;

• через пересмотр нормативов отчислений от общегосударственных налогов будут уменьшены встречные финансовые потоки;

• усилена роль министерств посредством передачи финансирования аппаратов территориальных управлений на республиканский бюджет.

• усовершенствование моделей расчетов категориальных и выравнивающих грантов.

Изменение структуры межбюджетных отношений между уровнями управления с учетом задач поставленных Правительством КР может существенно изменить взаимодействие Министерства финансов и территориальных органов управления. Изменения повлияли на проект республиканского бюджета уже в 2006 году, а также формат будущего Среднесрочного прогноза бюджета. В числе нерешенных вопросов и задач остаются:

• неоптимальное административно-территориальное деление КР;

• отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправления и государственной администрации;

• низкий уровень профессиональной подготовки работников органов местного самоуправления.

Следующим важным моментом можно выделить, что в направлении построения межбюджетных отношений является установление перечня регулируемых доходов. В Кыргызстане к регулируемым доходам относятся три общегосударственных налога: подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль с юридических лиц и акцизы на внутреннюю продукцию.

Следующим шагом является определение системы межбюджетных отношений дотаций, субвенций и т.д. Так сложилось в практике многих государств, что главным источником доходов местных бюджетов являются различного рода трансферты из центрального бюджета. В процессе формирования бюджета, как ранее отмечалось, начиная с 1997 года в республике используется модель расчета грантов, основанная на эконометрических методах, с использованием статистических данных и социально-экономических данных. Закон «О финансово-экономических основах МСУ в КР» определяет, что трансферты являются бюджетными средствами, предоставляемыми бюджетом одного уровня бюджету другого уровня бюджетной системы КР. А гранты – это трансферты, предоставляемые республиканским бюджетом местным бюджетам на безвозмездной и безвозвратной основах.

Категориальные гранты- трансферты, предоставляемые из республиканского бюджета на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования определенных видов расходов местного бюджета гарантированных государством. Они выделяются только на финансирование базовых услуг здравоохранения и образования. Помимо категориального гранта в межбюджетном регулировании имеет место такой инструмент, как выравнивающий гранты – трансферты, предоставляемые из республиканского бюджета, для обеспечения финансирования расходов местных бюджетов в соответствии с минимальными государственными социальными стандартами с цель поддержания стабильного социально – экономического положения. С помощью выравнивающего гранта происходит выравнивание бюджетных возможностей регионов (табл.3).

Таблица 3 - Доля выравнивающих грантов в разрезе областей по состоянию на 01.01.2009 г.

тыс. сом

План регулирования/ Области	Ошская	Баткенская	Жалал–Абадская	Нарынская	Таласская	Иссык-Кульская	Чуйская	Город Бишкек	Город Ош	ВСЕГО
Расходы	673,0	276,3	670,5	283,2	161,4	312,5	548,6	1042,2	178,1	4145,8
Выравнивающий грант	-82,6	-58,1	-165	-18,9	-39,7	102,2	320,9	336,7	55,6	-364,3 815,4
Доля к общим расходам	12,27	21,03	24,61	6,67	24,6	32,7	58,49	32,31	31,2	-8,79 19,67

Источник: Минфин КР.

Как видно из таблицы выравнивающие гранты направляются в дотационные регионы не только из источника республиканского бюджета, а также путем изъятия из отдельных областных и городских бюджетов определенных сумм, которые после изъятия аккумулируются в республиканском бюджете, т.е. уже на уровне прогнозирования местных бюджетов происходит изъятие и тем самым суммы расходной части местных бюджетов отдельных областей уменьшаются на эти суммы изъятия в виде «средств передаваемых» в республиканский бюджет.

Оценка современного состояния органов местного самоуправления в Кыргызской Республике показывает, что из имеющихся в республике 472 айылокмоту, только 52 или 11% айылокмоту могут собственными доходами 100% покрыть свои расходы, из них: в Чуйской - 33, Жалалабатской - 12, Ысыккульской - 2, Ошской - 4 и в г. Бишкек-1. Основными источниками доходов бюджета айылокмоту является земельный налог. Если даже полностью оставлять доходные источники на первичном уровне, все равно существует необходимость того чтобы, основная доля айылокмоту получала “дотации” из вышестоящих бюджетов.¹⁹

Практика перехода на двухуровневую систему межбюджетных отношений в 2007 году показала, что такие нерешённые проблемы, как незавершённость реформы по административно-территориальному делению, отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправления и местной государственной администрации, несовершенство социально-экономического прогнозирования и прогноза по доходам на уровне местного самоуправления, неравномерность доходного потенциала органов местного самоуправления усугубляют политический риск ослабления управления вертикалью власти, увеличивается вероятность снижения исполнения доходной части бюджета, соответственно неисполнение расходных обязательств во многих айылокмоту, а в сверхобеспеченных местных самоуправлениях увеличивается риск нецелевого использования бюджетных средств.

Структура расходов государственного бюджета показывает, что существующее распределение в основном сводится к обеспечению местными органами управления минимального уровня социальных услуг населению. Основную долю той незначительной части бюджетных средств, причитающуюся местным органам власти для выполнения их функций, приходится направлять в основном на финансирование здравоохранения и образования.

Структура доходов государственного бюджета показывает, что основной вклад в формирование бюджета страны вносят налоговые поступления, которые в Кыргызской Республике составляют свыше 70% доходов. Данные анализа свидетельствуют, что закрепление за тем или иным уровнем управления налога на добавленную стоимость обеспечит ему основной приток мобилизованных ресурсов. НДС за период своего существования в налоговой системе Кыргызской Республике занимает лидирующее положение в доходных источниках.