2. Правотворческая деятельность на примере молодечненского райисполкома

2.1 Нормотворческая деятельность местных исполнительных и распорядительных органов

Местные представительные и исполнительно-распорядительные органы власти (областей, городов, районов) принимают подзаконные нормативные акты.

Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Управления и отделы исполнительно-распорядительных органов обычно принимают приказы, инструкции. Такие акты являются актами локального значения. Они принимаются также и руководителями предприятий и учреждений.

Акты локального регулирования распространяют свое действие только на членов соответствующих организаций, издаются в целях обеспечения взаимодействия своих структурных подразделений, режима труда, отдыха и др.

Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами депутатов и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь.

Президент Республики Беларусь вправе приостанавливать не соответствующие законодательству Республики Беларусь решения местных Советов депутатов.

Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь, а нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня - обязательной юридической экспертизе, проводимой соответствующим управлением юстиции областного исполнительного комитета².

Система местных исполнительных и распорядительных органов в сформировавшемся в соответствии с Конституцией Республики Беларусь государственно-правовом механизме отражает сущностные черты белорусского государства, его тип и свойства, исторические условия развития, преемственность методов государственного строительства, определяет место и роль гражданина в этой системе, степень обеспечения его свободы и личных интересов. Государственные органы и учреждения, выполняя определенные задачи, связаны между собой и являются частями общего механизма государства, в котором все органы действуют согласованно, в единой системе. Четкое разграничение полномочий органов общей компетенции, к которым относятся местные исполнительные и распорядительные органы, и органов специальной компетенции (министерства, комитеты), решение вопросов взаимоотношений между ними, местными Советами депутатов различных территориальных уровней и органами государственного управления уже давно является обсуждаемой и актуальной темой. В связи с обсуждаемым вопросом была рассмотрена существующая в настоящее время структура взаимоотношений названных государственных органов. Местные исполнительные и распорядительные органы являются самостоятельными элементами аппарата государства и образуются в порядке, установленном Конституцией Республики Беларусь и Законом «О местном управлении и самоуправлении». Как органы, участвующие в реализации функций государства, наделенные определенным статусом для осуществления своих задач, Советы депутатов и исполнительные комитеты имеют право издавать обязательные к исполнению нормативные правовые акты. Эти акты могут содержать как общие правила поведения, нормы, так и конкретные предписания (так называемые акты применения норм права), адресованные, например, персонально определенным гражданам или должностным лицам. Поэтому существенно знать, имеется ли механизм правовой защиты при нарушении прав граждан, организаций, субъектов предпринимательской деятельности, общественных и политических организаций. Другой немаловажной особенностью деятельности местных исполнительных и распорядительных органов является регулирование таких правоотношений, которые следует относить к задачам местного значения. Вместе с тем правового определения задач местного значения нет. Только в практической деятельности, исходя из конкретных субъективных факторов и представления того или иного органа о степени значимости решаемых проблем для региона, эти задачи определяются, что зачастую приводит к смешению компетенций местных исполнительных и распорядительных органов и республиканских органов государственного управления. Очень наглядно это видно, когда областные исполнительные комитеты образовывают свои структурные подразделения. Как правило, комитеты, управления, отделы областных исполнительных комитетов финансируются из местного бюджета, но имеют двойное подчинение, в связи с чем участие как республиканских органов государственного управления, так и местного исполнительного и распорядительного органа в их деятельности является обязательным. В то же время, четкого разграничения контрольных функций не наблюдается, и степень проникновения компетенций таких органов друг в друга очень высока. Также отсутствует законодательное закрепление их взаимодействия. Законом «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» одной из особенностей нормотворчества названо издание актов несколькими органами, наделенными правом государственного регулирования в определенной сфере деятельности. Эта процедура мало используется Правительством, но очень популярна в ведомственном нормотворчестве и не вызывает осложнений в правоприменении между республиканскими органами государственного управления. Однако издание совместных нормативных актов местных исполнительных и распорядительных органов и министерств (комитетов) запрещено. Это следует считать важной недоработкой названного Закона, которую настала пора устранить. При рассмотрении взаимоотношений таких важных и значимых звеньев в вертикали государственных органов, как местные исполнительные и распорядительные органы, было обращено внимание и на подготовку законодательных актов, во исполнение которых, как правило, формируется законодательство регионов. К таким прежде всего следует отнести закон о бюджете на очередной бюджетный (финансовый) год, являющийся основой формирования бюджетных взаимоотношений как между областями, так и внутри их. Так, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, Законом «О местном управлении и самоуправлении» введение местных налогов и сборов осуществляется при установлении их перечня законодательным актом. Традиционно таким законодательным актом является бюджетный закон. И уже на основании этого закона каждый местный Совет депутатов от областного (Минского городского) до поселкового решением сессии определяет конкретный перечень налогов, вводимых на их территориях. Что же получается на практике? Областной Совет депутатов Витебской области, например, решением сессии от 24 ноября 2005 г. №151 ввел на своей территории на 2006 год следующие местные налоги и сборы: налог с продаж товаров в розничной торговле, налог на услуги, целевые сборы, сборы с пользователей, сбор с заготовителей и установил их ставки. Поступающие на территории городов и районов налоги зачисляются частично в областной бюджет и частично направляются в городские и районные бюджеты, а целевой транспортный сбор на обновление и восстановление транспорта общего пользования, используемого на маршрутах в городском пассажирском, пригородном и междугородном автобусном сообщении, в полном объеме зачисляется в областной бюджет. Учитывая, что Советы депутатов других более низких уровней также имеют право вводить местные налоги и сборы, очевидно прослеживается их незаинтересованность в сборе этих налогов, так как они не участвуют в их распределении. Кроме того, при принятии решения они зависимы от решения областного Совета депутатов в части выбора местных налогов и сборов. Не указанный в решении областного Совета депутатов налог (сбор), даже если назван в качестве местного в законе о бюджете, уже не может быть введен, например, районным Советом депутатов. Нельзя оставить без внимания и саму систему распределения налогов по бюджетам. Процедура исполнения местных бюджетов, установленная Министерством финансов, очень громоздка, поскольку предусматривает длительное прохождение денежных средств через счет областного бюджета, горрайфинотдела. А в городах, имеющих административно-территориальное деление, транзитный счет еще открывается на каждый район города. Есть и другие нестыковки в бюджетном и налоговом законодательстве, требующие неотложного законодательного решения. Недостаточно конкретное предписание закона негативно сказывается на законодательстве нормотворческих органов более низкого уровня, что, несомненно, не добавляет авторитета исполнительной власти на местах. Причина здесь не только в спешке, с которой принимаются определенные нормативные акты, в том числе и касающиеся бюджета страны в целом и местных исполнительных и распорядительных органов, в частности. Дело еще и в профессионализме лиц, разрабатывающих такие нормативные акты, их умении предвидеть последствия применения некорректного нормативного предписания, определить место новой нормы во всей сложившейся законодательной системе. А это подчас невероятно сложная задача, требующая предельного напряжения знаний, опыта, умения предвидеть и чувствовать ситуацию, которая по силам далеко не всем специалистам, в том числе и юристам-теоретикам³.