Жилищный вопрос в России.

Начало Первой мировой войны оказало значительное влияние на состояние жилищного дела во странах-участницах войны. Если во многих отраслях промышленности, особенно военной, с началом войны произошел серьезный подъем, вызванный необходимостью выполнения военных заказов, то жилищное строительство практически во всех странах – участницах войны к 1916 году прекратилось.

Кроме перетекания капиталов из жилищной сферы в промышленность, для прекращения жилищного строительства были и другие причины. Приток беженцев, изъятие жилой площади для нужд госпиталей создал в ряде городов России, в первую очередь в Москве, повышенный спрос на жилье. Однако попытка домовладельцев повысить квартирную плату натолкнулась на серьезнейшее противодействие со стороны общественности, причем не только со стороны небогатых квартиросъемщиков, но и со стороны крупных промышленников: сохранение квартирной платы на прежнем уровне позволяло не повышать заработную плату своим рабочим. Таким образом, домовладельцы оказались одни перед объединенным фронтом рабочих, промышленников и «прогрессивной прессы». В доказательство того, что доходы домовладельцев незаслуженно высоки, приводились конкретные экономические расчеты, показывающие, что из 100% квартирной платы, получаемой домовладельцами, расходы составляют 30-35%, а все остальное поступает в доход домовладельцам - то есть прибыль составляет 300%. Говорилось и о том, что обязанности домовладельцев и сложность их труда в сравнении с другими промышленниками, очень просты: получать квартплату с квартирантов и проводить поддерживающий и капитальный ремонт.

Как в этих экономических расчетах, так и в утверждениях о простоте обязанностей домовладельцев заключалась часть истины, однако далеко не вся истина. При анализе доходов домовладельцев "забывали" о том, что дом - очень дорогостоящее сооружение, требующее серьезных капиталовложений, и если вычислить доход не за один год, а за все время строительства и эксплуатации строения, то доход на вложенный капитал окажется значительно ниже, чем в промышленности. Забывали и о том, что как ни просты обязанности домовладельца, но и они требуют от него немало усилий, постоянного и внимательного хозяйского пригляда. Оба этих мнения - и о большой доходности домовладений, и о том, что труд домовладельца настолько прост, что без него вполне можно обойтись, в дальнейшем будут использованы пришедшими к власти большевиками для оправдания своей политики в области жилищного дела, и очень дорого обойдутся стране.

В 1915 году командующий Московским военным округом запрещает повышать квартплату свыше того уровня, который был установлен к этому моменту. Ограничивается и право домовладельца на выселение нанимателей жилья. Через некоторое время такая практика стала всеобщей. 27 августа 1916 года принимается закон о воспрещении повышения цен на жилые помещения (с возможностью в некоторых случаях изъятия из этого положения) - то есть квартирная плата нормируется.

Не следует обвинять власти России в недальновидности. Аналогичные меры были предприняты и в других странах-участницах войны и были мерами вынужденными, призванными за счет домовладельцев решить ряд социальных проблем, обострившихся в связи с началом войны. Однако такие меры не могли не повлиять на жилищное строительство.

Следует отметить еще одно событие, которое прошло первоначально незаметным: в начале Первой Мировой Войны по распоряжению властей были созданы домовые комитеты. Домовые комитеты должны были в трудное военное время организовать распределение продовольствия, выдачу хлебных и иных карточек. Первоначально домовые комитеты возглавляли домовладельцы или наемные домоправители. Однако после Февральской, а особенно Октябрьской революций, домовым комитетам выпало сыграть совсем иную роль.

Пришедшее после Февральской революции к власти Временной правительство (точнее говоря, его многочисленные составы) не успело предпринять каких-либо определенных мер в сфере жилищного дела. Период власти Временного правительства интересен тем, что принятые законы и подготовленные за это время проекты как бы подводят итоги предшествующего развития земского и городского самоуправления, обобщают опыт более чем пятидесятилетней работы земских и городских деятелей. Эти законы и проекты очень интересны, и еще ждут своего внимательного исследования, но с точки зрения практики они в очень малой степени были претворены в жизнь. Поэтому укажем только на два реальных процесса, связанных с Февральской революцией.

Во-первых, из-за резкого роста инфляции (за несколько месяцев правления Временного правительства инфляция достигла более 400%, в то время как за 3 года войны она составила 300%) обострились проблемы с ремонтом и поддержанием в порядке домовладений.

И, во-вторых, так как Февральская революция ликвидировала существовавшую в России полицейскую вертикаль, в стране началось быстрое нарастание анархии. Вообще Февральская революция шла под лозунгом "правотворчества масс", "осуществления вековых чаяний народа в формах, выработанных самим народом". На практике такое народовластие вылилось в массовое самоуправство, присвоение себе различных прав, среди которых было и право не платить за квартиру с тем, чтобы "не дать наживаться на народном горе спекулянтам-домовладельцам". Неплатежи за квартиру стали массовым явлением. Видимо, именно в этот период начались и захваты квартир, пока еще в явочном порядке, не подкрепленном законами. Все это создавало неуверенность домовладельцев в прочности своего положения, что не способствовало улучшению обслуживания домов.

2. Развитие законодательства регулирующего трудовые отношения в Российской империи

Закон 1 июня 1882 г. устанавливал запрет на работу детей до 12 лет, для детей 12-15 лет ограничивал время работы 8 часами в день (притом не более 4 часов без перерыва) и запрещал ночную (от 9 часов вечера до 5 часов утра) и воскресную работу, а также запрещал применение детского труда во вредных производствах. Владельцы предприятий должны были «предоставлять возможность» детям, не имевшим свидетельства об окончании по меньшей мере одноклассного народного училища или приравниваемого к нему учебного заведения, посещать школы не менее 3 часов в день или 18 часов неделю.

Первоначально предполагалось распространить закон о работе детей на все промышленные заведения, но Государственный совет признал более осторожным на первое время ограничить сферу его действия фабриками. Закон должен был войти в силу с 1 мая 1883 г., но по просьбе московских фабрикантов введение его было отсрочено до 1 мая 1884 г., причем еще два года по разрешению министра финансов допускались «в случае надобности» работа детей 10-12 лет и ночная работа (не более 4 часов) детей 12-15 лет. Одновременно с этим был основан институт фабричной инспекции для наблюдения за выполнением закона и назначены главный инспектор (Е.Н.Андреев) и два окружных, в Москве (профессор И.И.Янжул) и во Владимире (доктор П.А.Песков), занимавшиеся на первых порах изучением фабричного быта. Вслед за тем был издан закон 12 июня 1884 г. о школьном обучении детей, а также было сделано первое изменение в законе 1882 г., допускавшее шестичасовую непрерывную работу детей вместо восьмичасовой, по четыре часа с перерывом. Тогда же состав инспекции был увеличен до девяти окружных с десятью помощниками. Хотя надзор инспекции распространялся только на европейскую часть Российской империи, тем не менее недостаточность её состава заставила прибегнуть к помощи акцизных надзирателей, на которых был возложен надзор на фабриках, уплачивавших акцизные сборы.

Следующим был закон от 3 июня 1885 г. «О воспрещении ночной работы несовершеннолетним и женщинам на фабриках, заводах и мануфактурах». По нему воспрещалась ночная работа подростков до 17 лет и женщин на хлопчатобумажных, полотняных и шерстяных фабриках. Вступил в силу с 1 октября 1885 г. Министр финансов мог распространять действие закона и на другие отрасли, но это было сделано ещё только для вредных работ в фарфоровом и спичечном производствах. В 1897 г. закон был распространён также на все текстильное производство, то есть дополнительно на предприятия льняной промышленности и по обработке смешанных тканей (хотя в административном порядке это было установлено ещё с марта 1886 г.).

Законы 1882 и 1885 гг. имели значение временных правил; министру финансов было предоставлено право внести в Государственный совет окончательные предположения через два и три года. Этот срок был продолжен до 1890 г. Законопроект, внесённый в 1890 г. министром финансов И.А.Вышнеградским, несколько ослаблял значение первоначальных законов. Малолетних рабочих отныне могли, «когда по роду производств это окажется необходимым», привлекать к работе 9 часов в две смены по 4,5 часа. В стеклянном производстве разрешалось даже ставить малолетних на 6 часов ночной работы. Законодательно определенное ночное время в определенных случаях было сокращено до промежутка с 10 часов вечера до 4 часов утра. Этот закон («Об изменении постановлений о работе малолетних, подростков и лиц женского пола на фабриках, заводах и мануфактурах и о распространении правил о работе и обучении малолетних на ремесленные заведения») был принят Государственным советом и высочайше утверждён 24 апреля 1890 г.

Закон 1886 г. (Правила о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих)

Введение только что названных законов совпало с промышленным кризисом, а так как никаких правил, регулирующих взаимные отношения предпринимателей и рабочих, в российском законодательстве не существовало, то этот кризис особенно тяжело отразился на рабочих. Чрезвычайное разнообразие установившихся на фабриках порядков, дававших широкий простор произволу, привело на фабриках Владимирской и Московской губерний к крупным беспорядкам, потребовавшим вмешательства военной силы.

Вскоре после этого был издан закон 3 июня 1886 г. Он состоял из двух частей: общие правила найма, распространяющиеся на всю Российскую империю, и «особые правила о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих», представляющие частью развитие сказанных правил, частью же новые постановления, непосредственно связанные с вновь образованными органами надзора — губернскими и столичными присутствиями по делам фабричного законодательства.

Законом 1886 г. устанавливался порядок найма и увольнения рабочих: каждому рабочему в течение недели выдавалась стандартная расчётная книжка, и принятие её рабочим считалось актом заключения договора о найме на условиях, изложенных в книжке. Регулировался ряд важных аспектов взаимоотношений администрации предприятий с рабочими. В частности, запрещалось расплачиваться с рабочими условными знаками, хлебом, товаром и иными предметами (кроме купонов), а также брать с рабочих проценты за деньги, выданные им в долг. Запрещалось взимать с рабочих плату за врачебную помощь, освещение мастерских и использование орудий производства. Упорядочивалась деятельность харчевых лавок для снабжения рабочих важнейшими продуктами: фабричная инспекция ограничивала ассортимент товаров и утверждала расценки. С рабочих разрешалось взыскивать штрафы только «за неисправную работу», «за прогул» и за «нарушение порядка»; разъяснялась сущность этих поводов и устанавливались максимальные размеры штрафов. Общая сумма штрафов к расчёту не могла превышать трети заработка рабочего. Перевод штрафных денег в прибыль запрещался, составлялся особый штрафной капитал, который можно было расходовать только на пособия рабочим. Устанавливалась ответственность фабрикантов за нарушение правил (штрафы или судебное разбирательство). На фабричную инспекцию возлагались задачи контроля за соблюдением всех правил, регулирующих трудовые отношения, рассмотрения жалоб рабочих и урегулирования конфликтов, а также рассмотрение и утверждение такс, табелей, расписаний и правил внутреннего распорядка на фабриках и заводах.

Первоначально особые правила были введены только в наиболее развитых в промышленном отношении губерниях — Санкт-Петербургской, Московской и Владимирской, причём только в них и были образованы учреждения (Присутствия) по трудовым законодательным делам с одновременным увеличением состава инспекции на 10 помощников окружных инспекторов; затем они постепенно были распространены на все остальные губернии. В 1891 г. они были введены в Петроковской и Варшавской губерниях, причём Варшавский округ разделили на два, и число инспекторов увеличено было на одного окружного и пять помощников. Законом от 14 марта 1894 г. «О преобразовании фабричной инспекции и должностей губернских механиков и о распространении действия правил о надзоре за заведениями фабрично-заводской промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих» применение особых правил было распространено на 13 новых губерний, а вся структура инспекции изменена. Должности главного инспектора и 10 окружных упразднены: в 18 губерниях, на которые распространялось действие особых правил, были назначены старшие инспектора и при них большее или меньшее число участковых инспекторов; остальные 42 губернии составили 42 участка, из которых каждым заведовал инспектор, подчиняясь непосредственно департаменту торговли и мануфактур. При департаменте были учреждены три должности ревизоров, а для подготовки инспекторов по труду основан институт кандидатов (10 лиц), распределяемых, смотря по требованиям, по наиболее промышленным губерниям. Для облегчения государственных расходовна содержание трудовой инспекции были упразднены должности губернских механиков, паровые котлы обложены особым налогом и наблюдение за ними возложено на инспекторов. Через два года особые правила закона 1886 г. были распространены ещё на восемь губерний, а в следующем 1897 г. — на все прочие губернии Европейской России и Царства Польского, одновременно с изданием закона 2 июня того же года, положившего начало нормировке рабочего времени подростков и взрослых рабочих.

На горные заводы и промыслы (добыча полезных ископаемых), находящиеся в ведении министерства земледелия и государственного имущества, правила, регулирующие время и продолжительность работы и закон 1886 г., были распространены в 1892 г. сначала в европейской части Российской империи, а затем повсеместно. Для горных промыслов учреждение по делам фабричного законодательства заменялись учреждениями по горнозаводским делам при шести горных управлениях; обязанности старших инспекторов были возложены на начальников горных управлений, обязанности участковых инспекторов — на окружных горных инженеров.