Экономический федерализм и региональная политика

1. Экономическое содержание принципов федерализма

2. Социально-экономическое положение регионов

3. Формы государственного (федеративного) регулирования территориального развития

Литература

1. Абдулатипов Федералогия. Спб, 2004.

2. Валентей С. Экономические проблемы становления российского Федерализма. // Федерализм. 1999. № 1.

3. Кольчугина А. Типология субъектов РФ по характеру и интенсивности межрегиональной миграции населения // Федерализм. 2006. № 2.

4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 2003.

5. Лексин В.Н. Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10-11.

6. Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации // Федерализм. 2006. № 2.

I. Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, то есть отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и другим интересам. Важнейшей предпосылкой федерализации является достижение всей системы общественных отношений определенного качества в перечисленных сферах. Внешне образование Федерации вызвано принятием соответствующей Конституции и нормативно-правовых актов, если абсолютизировать только юридический аспект, тогда можно предположить, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступают не интересы общества, а обосновывающие политические интересы документы юридического характера, что было реализовано в Советском Союзе, Югославии, Чехословакии. Устойчивость и развитие федеративной формы государства обеспечивается специфической формой общественного воспроизводства. В то же время в российской юридической науке практически не исследованы социально-экономические особенности федерализма, рассмотрены в большей степени правовые аспекты совершенствования межбюджетных отношений, разделе между федерацией и ее субъектами. В определенной степени это связано с особенностями исторического опыта зарождения современных федераций. Они возникли и укрепляли свои позиции в период становлении рыночных отношений и формирования национальных государств. Но в конце ХХ в. развитые в экономическом отношении федерации перешли в новое качественное состояние. Оно связано с социальными приоритетами в экономике, что способствовало повышению регулирующей роли государства. Поэтому Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому шли 300 лет современные реальные федерации. Так называемый «технологический подход» к регулированию экономических отношений может быть реализован лишь в стабильном государстве.

Можно выделить следующие экономические принципы федерализма:

1. Полноправным субъектом федерации признается лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами.

2. Существование в федерации двух уровней государственной собственности. Это обуславливает реализацию специфических форм публичной собственности. Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федерации. Главное, не перераспределение конкретных объектов собственности, а перераспределение функций регулирования прав владения, распоряжения и пользования. Федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более как это сложилось сегодня в России, в роли хозяйственных субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. Сосуществование в рамках института публичной собственности двух форм государственной собственности не может породить специфическую форму общественных отношений.

3. Равноправие Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализации данного принципа означает переход к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, где функции регионов определяются «сверху», налогооблагаемая база субъектов федерации определяются не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой. Это означает, что одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов. Эти источники и выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.

Экономико-географические особенности России прежде всего связаны с существенными различиями природно-климатических условий. Также различна насыщенность субъектов Российской Федерации транспортной и энергетической инфраструктурами. Различна численность и плотность проживающего в их границах населения. Однако, более существенными являются особенности размещения производительных сил. В советское время оно ориентировалось не на удовлетворение потребностей населения, а на административно-командные методы организации взаимосвязей между хозяйствующими субъектами. Поэтому абсолютное большинство субъектов федерации не способно реализовать принцип экономической самодостаточности своих экономик.

Таким образом, имеются веские причины говорить об экономической разностатусности субъектов Российской Федерации. Охвативший страну социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс, на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой, привел к автаркизации ряда региональных рынков и, как результат – к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны.

По мнению Абдулатипова Р.Г., экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеральных отношений, который затрагивает собственность, финансы, денежный кредит, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство.

2. В федеративных отношениях на одно из приоритетных мест в настоящее время выходит проблема выравнивания социально-экономического развития регионов, в частности разработка нормативно-правового регулирования государственной поддержки территорий, нуждающихся в дополнительной финансовой помощи. Разрыв между уровнями экономического развития регионов в ряде случаев достигает 30 и более раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточный минимум (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псковская, Курганская области). Р. Абдулатипов по уровню социально-экономического развития, конкретному производству, природным ресурсам, кадровому потенциалу, инфраструктуре делит субъектов Российской Федерации на 8 групп.

1 группа: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области, которые более и менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него.

2 группа: Республика Коми, Саха, Хакассия, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская, Тамбовская области…. 8 группа: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия, Алания. Это глубоко депрессивные регионы. Социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах кризисные явления, которые затрагивают и другие сферы общественной жизни.

В настоящее время разработаны три важных законопроекта «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации». Определенную роль в организации взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов играют институты полномочных представителей Президента Российской Федерации, в том числе при проведении экономической политики в регионах. Особенно важная антикризисная роль полпредов в решении таких задач, как приведение законов субъектов федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, преодоление центробежных тенденций и налаживание межрегиональной интеграции.

Важно также отметить экономические интересы региональных элит, Они принимают активное участие в пределе собственности, природных ресурсов, общегосударственных экономических компетенций (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт, импорт). Каждый региональный руководитель понимает, что роль представленного им субъекта федерации пропорциональна не национальному, социальному или культурно-историческому потенциалу, а экономике региона, его финансовым, имущественным, природо-ресурсным и экспортным возможностям. Это обстоятельство формирует приоритетность в ряде предметов государственного регулирования упорядочения отношений собственности, природопользования, (включая землепользование), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов. В этом состоит существенное отличие новейшего российского Федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже урегулированы и существуют надежные механизмы решения возникающих задач. Соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления всегда относилась к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем обще-политического, социально-экономического, организационно-правового характера. Данная проблема постоянно воспроизводится потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации государства. Эта организация, основанная на принципах федерализма, местного самоуправления сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности и регулирование деятельности хозяйствующих субъектов). Таким образом, экономика и территориальная организация общества формируют уже друг для друга особые требования, ограничения и условия.

3. Государственное регулирование территориального развития при всей его специфике – управленческий процесс, который осуществляют конкретные люди. Унитарные государства с относительно жесткой территориальной вертикалью исполнительной власти как бы «выравнивают» субъективные начала региональных руководителей. Федеративное государственное устройство, напротив, усиливает личностные факторы поведения региональных руководителей, то есть федеративное государственное устройство по своей природе более субъективизировано, чем унитарное. Поэтому государственное регулирование территориального развития при федеративном устройстве государства также субъективизируется, становится неодинаковым (по методам, формам, поводам, масштабам) по отношению к различным регионам, которые представлены не только объективными обстоятельствами, но и конкретными неодинаковыми личностями.

Огромные диспропорции территориального развития требует их «выравнивания»; выделяются и так называемые острые локальные депрессии, для которых необходимо чрезвычайное государственное вмешательство.

Характеристика «депрессивность» применительно к региону, где впервые получило распространение в период мирового экономического кризиса в 20-30 гг. Богачева О.В. выделяет три главных критерия депрессивности региона: спад производства, низкий душевой доход и высокая безработица. В целом, депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Эти территории не могут самостоятельно выйти из кризиса и необходимо государственное вмешательство. Интерес государства состоит в том, что депрессии могут стать центрами социально-экономической, экологической напряженности в масштабах страны. Кроме того, депрессивность должна оценивать ее одновременно по двум направлениям: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием. Обязательным индивидуальным подходом должна отличаться санация территорий.

Реальное содержание санации шахтерских поселков после закрытия шахт не может быть одинаковым в Заполярье и Ростовской области. В еще большей степени должны различаться вариант санаций территорий с различным происхождением депрессивности – национальные поселки Крайнего Севера, населенные пункты, подвергшиеся стихийным бедствиям, активному техногенному воздействию. Главное отличие вариантов санации территории определяется ее целями. В частности, временная консервация депрессивного состояния со средствами государственной поддержки препятствует дальнейшему кризису, не устраняя ее причин (реструктуризация, изменение экономического потенциала, социального развития территории, устранение причин экологической катастрофы).

Тотальная санация – полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. Обычно такая санация проводится как реакция на чрезвычайную ситуацию. Содержание санации, направлений на устранение основной причины депрессии, отсутствие условий стимулов нормальной экономической деятельности – могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (предоставление налоговых льгот), поддержки отдельных его форм (фермерских, кооперативных). Разнообразны и объекты санации в депрессивных территориях. Это может быть – создание рабочих мест, инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энергоснабжение). Например, проблемы Нечерноземья можно решить за счет телефонизации, регулирования автобусных сообщений.

Санация депрессивных территорий – дорогостоящее и бесприбыльное дело, истинный результат которого – общегосударственное спокойствие и поддержка людей, терпящих социальное бедствие по независящим от них причинам. По экспертным оценкам минимальная программа санации меньше 10 небольших населенных пунктов, находящихся в безусловно депрессивном состоянии, составит около 20 млрд. руб. К источникам финансирования санации относятся льготные (беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий. Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей и программное финансирование.

Особого внимания должны быть удостоены регионы, где сконцентрированы государственные организации, относящиеся к отраслям естественных монополий и военно-промышленному комплексу. Приоритет при этом получают предприятия, составляющие основу градообразующей базы малых и средних городов.

К формам федеральной поддержки отдельных территорий можно отнести авансирование текущих расходов бюджетов субъектов федерации для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению, за счет будущих доходов федерального бюджета (Республики Карелия, Северная Осетия, Мордовия, Тыва, Адыгея, Карачаево-Черкесия). Возможны также поддержка регионов по отраслевым канальным – оказание финансовой помощи региональным, отраслевым комплексам – угольная промышленность (Печора); горно-металлургический комплекс (Белгород), развитие агропромышленного производства за счет государственных заказов с применением гарантированных закупных цен и предварительное авансирование товаропроизводителей.

Мощным источником решения социальных проблем регионов являются многочисленные федеральные и субъектов федерации внебюджетные фонды. Общая величина средств, собранных в них составляют более половины суммы бюджетов федерации и ее субъектов. В эти фонды поступает каждый шестой рубль российского ВВП (пенсии, социальное страхование). Одна из серьезных проблем финансирования внебюджетных фондов в региональном контексте – неравномерное распределение финансовых средств по территории России. В частности, Государственный фонд занятости населения, средства которого децентрализованы, большая их часть находится в распоряжении городов и районов, 20% перераспределяются на федеральном уровне. По сути, средства концентрируются в регионах с относительно благоприятной ситуацией. В регионах с дефицитом бюджета расходы на поддержку рабочих мест составляют 2-3% (Ивановская, Ярославская, Архангельская области, Республика Ингушетия, Дагестан). В благополучных в финансовом отношении регионах расходы составляют свыше 50% – Москва, Волгоградская область, Татарстан, Саха. Таким образом, главный недостаток действующей финансовой системы – неравенство граждан в доступе к средствам защиты от безработицы.

Основными задачами по совершенствованию государственной поддержки развития регионов Российской Федерации являются:

1. подготовка предложений по определению приоритетных направлений регионального развития;

2. принятие проектов федеральных целевых программ развития регионов;

3. составление годовых прогнозов социально-экономического развития регионов и перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.