15.1. Urban Problems

If you lived in the United States before World War I (1914-1918), you probably would have lived on a farm or in a rural community. A rural community is defined as one with fewer than 2,500 residents that is not near any urban community.

Today about three-quarters of the U.S. population lives in urban communities. The Census Bureau defines an urban community as one with 50,000 or more people living in a central city and its surround­ing suburbs.

Increasing industrialization of the United States in the years following World War I favored the growth of cities. Some of the more important advantages cities offered include the following:

• Low transportation costs. Until the 1950s the major form of U.S. transportation was the rail­road. Business developed close to railroad termi­nals to reduce transportation costs and speed shipments. Meanwhile, the concentration of firms within the relatively small area of a city further reduced travel time among firms and made it con­venient for those living in cities to commute to work.

• Better communication facilities. For many years the telegraph and then the telephone were the principal means of communication over long distances. These services were always better in cities than elsewhere. Locally, cities offered ease of communication between firms and their suppli­ers, banking services, and customers.

• Better services. Hospitals, theaters, schools, department stores, and parks are costly to build and maintain. Consequently, the best will be found where there are large numbers of cus­tomers for these services-cities.

But the following technological changes have reduced the importance of such advantages.

• The automobile and truck. By replacing the railroad as the principal form of transportation, the automobile and truck eliminated a major advantage of the central city over the outlying suburbs. Business firms were no longer locked into fixed tracks and railroad timetables. In fact, trucking could operate more efficiently outside the cities where traffic was lighter and parking was not a problem. This change, coupled with the completion of the interstate highway system in the 1960s, removed most of the advantages of being located near a railroad terminal.

• New production methods. Modern technology favors production and assembly of goods on a sin­gle floor. Because of the high cost of land, city fac­tories and offices are typically located in multi-storied buildings. Suburban land is far less expen­sive than land in the central cities. This has made it feasible to build more efficient one-story facto­ries in the suburbs.

• Improvements in communications. Improved telephone service, along with developments in computer technology, eliminated the advantages that cities once offered in electronic communica­tions.

• Personal services. Once found exclusively in cities, hospitals, theaters, shopping centers, and recreational facilities have followed the movement of the people to the suburbs. Automobiles and high-speed freeways allow people from distant communities to use these services.

Suburban Flight and Urban Blight. When busi­nesses moved to the suburbs, so did large numbers of middle- and upper-income families. The old cities attracted, as they always had, the newest immi­grants to America. They also attracted farm workers who lost their jobs in the technological revolution that increased farm productivity.

One result of these population changes was that those groups best able to pay city taxes (the business community and the middle class) were leaving, while those least able (former farm workers and immigrants) were moving in.

The cities were facing a two-fold problem:

• The value of their tax base (the property and people from whom they could collect taxes) was shrinking; while

• Those who were moving in often needed help with housing, health care, human services, and finan­cial support.

Many of those who moved to the suburbs continue to earn their living in the city. Each morning, roads, trains, and buses are filled to capacity as millions of commuters make their way from the suburbs to the city. There they earn their livelihoods until evening, when in mass exodus they leave for home.

Commuters put additional burdens on the cities, which must provide a variety of services, such as police, fire, sanitation, and hospitals. The com­muters, however, pay little or nothing toward the support of the cities because their taxes go to the suburban communities where they live.

The Problems of Urban Finance. City funds come from local taxes and state and federal government grants. So mayors of many large cities frequent their state capitals or Washington in search of funds.

The revenue most cities can raise through taxes is limited. Those families best able to afford taxes can avoid paying them to the cities by moving to the sub­urbs, and businesses can also relocate.

Cities often adjust their taxes to attract new busi­nesses. For example, a city may offer tax exemptions to firms that move to its area. These exemptions often extend for five or more years. Meanwhile, older, established businesses are expected to contin­ue to pay the prevailing tax rates. In addition, cities set high tax rates on those businesses that cannot easily relocate and low tax rates on those that can.

The Problem of Housing in the Cities. Since the end of World War II, city housing for the poor has deteriorated. Although most reasons for this deterio­ration are beyond the scope of this book, several of them are directly related to economics.

• Supply, demand and the housing shortage. Movement of the rural poor into the cities increased the need for housing but did nothing to increase the housing supply. Consequently, the price of low-income housing increased. But many of these "immigrants" could not afford the higher rents. Landlords subdivided apartments, increas­ing the occupancy rate and profits. As a result, in many instances, low-income people were paying higher rents (per square foot) than the middle class.

• Externalities, housing and other urban problems. Some economic activities may be ben­eficial (a new office building includes an atrium or plaza that can be enjoyed by the public), others may be harmful (the loss of apartments torn down to build the office). The costs of harmful externali­ties, such as finding new places to live, must often be paid by those who did not create the problem and are least able to afford them.

ПРОБЛЕМЫ ГОРОДОВ

Если бы вам пришлось родиться в США до первой мировой войны (1914-1918), вы, скорее всего, жили бы на ферме или в сельской общине. По определению сельская община расположена вдали от городов, притом численность ее постоянных жителей не превышает 2500 человек.

В настоящее время три четверти населения США живут в городских общинах. Согласно определению Бюро переписей, городскую общину составляют не менее 50000 человек, живущих в городе - центре и пригородах.

Ускоренное развитие промышленности США после первой мировой войны способствовало росту городов. В числе наиболее значительных преимуществ, которые несла с собой урбанизация на начальном этапе, можно отметить следующие:

* Низкие транспортные расходы. До 50-х годов XX века основным видом транспорта в США была железная дорога. Предпринимательская деятельность развивалась вблизи железнодорожных станций, что приводило к снижению

транспортных расходов и увеличению скорости поставок. В то же время, концентрация фирм в пределах сравнительно небольшой площади города, в свою очередь, служила фактором сокращения времени перемещения между ними товаров, документов и пр. и делала ежедневные поездки на работу более удобными для городских жителей.

Более высокое качество связи. На протяжении многих лет телеграф, а затем телефон были основными средствами сообщения на дальние расстояния. Их качество всегда было выше в городах, чем где-либо еще. Кроме того, в городских границах облегчалась связь фирм с их поставщиками, заказчиками и банками.

* Более высокое качество услуг. Строительство и эксплуатация больниц, театров, школ, магазинов, парков обходятся дорого. Следовательно, наилучшие из них будут размещаться там, где имеется больше всего потенциальных клиентов, то есть в городах. Однако научно-технический прогресс свел все эти преимущества на нет.

* Легкий и грузовой транспорт. Сменив железную дорогу в качестве основного вида транспорта, легковые автомашины и грузовики устранили главное преимущество города-центра над удаленными пригородами. Торговые фирмы перестали зависеть от прокладки новых линий и железнодорожных расписаний. Автомобильный

транспорт может стать еще более эффективным при междугородних перевозках: движение на автострадах менее оживленное, притом не возникает проблем с парковкой. Эти изменения, равно как и завершение в 1960-х годах строительство системы скоростных магистралей, связавших все американские штаты, свели на нет большую часть преимуществ, приписывавшихся близости к железнодорожным станциям.

Новые методы производства. Для современной технологии предпочтительной является организация производственно-сборочных процессов на одном этаже. Из-за высокой стоимости земли в городе предприятия и административные службы, как правило, располагаются в многоэтажных зданиях. Земельные участки в пригородах гораздо дешевле, чем в городе-центре. Это обстоятельство сделало вполне осуществимым с экономической точки зрения строительство более эффективных одноэтажных фабрик, которые теперь стали привычной деталью загородного пейзажа.

Совершенствование средств связи. Дальнейшее разбитие средств связи, сопровождающееся внедрением компьютерной техники и других электронных устройств, уничтожило те преимущества, которыми некогда пользовались города в области автоматизации средств связи.

Бытовые услуги. Больницы, театры, торговые центры, места отдыха и развлечения, которые ранее размещались исключительно в городах, вслед за людьми переместились в пригороды.

Увеличившийся парк личных автомобилей и строительство скоростных магистралей, в том числе бесплатных, дали возможность пользоваться услугами предприятий бытового обслуживания даже людям, живущим на значительном расстоянии от них.

Блеск предместий и нищета городов. Когда предприятия начали переезжать в пригороды, за ними потянулась основная масса семей с высоким и средним доходом. Их же места в городе были заняты бывшими сельскохозяйственными рабочими, ставшими жертвами научно-технической революции, которая привела к повышению производительности труда в сельском хозяйстве. Кроме того, американские города, как всегда, привлекали все новых и новых иммигрантов.

Одним из следствий этих изменений в составе населения стал тот факт, что те группы людей, для которых уплата городских налогов не вызывала трудностей (представители деловых кругов, средний класс), уехали из города, в то время как их место заняли бывшие сельскохозяйственные рабочие и иммигранты, платежеспособные в меньшей степени.

Таким образом, городские власти столкнулись с проблемой, имевшей два аспекта:

*С одной стороны, в городах сократилась база налогообложения (т.е. стоимость имущества и круг людей, с которых надлежит взимать налоги).

* С другой стороны, материальное положение ≪новых горожан≫ требовало ускоренного развития жилищного строительства, здравоохранения, гуманитарных услуг и оказания им финансовой помощи.

Многие из переселившихся в пригороды продолжали зарабатывать себе на жизнь в городе. Каждое утро, когда миллионы людей совершали свои ежедневные поездки из пригорода на работу, дороги, поезда и автобусы оказывались заполнены до отказа. С пяти же вечера, когда рабочий день закачивался, начиналось массовое движение в обратном направлении.

Наплыв так называемых ≪маятниковых мигрантов≫ накладывает дополнительный груз ответственности на городские власти, от которых требуется обеспечить нормальное функционирование многочисленных подчиненных им служб, таких как полиция, пожарная охрана, водопровод, канализация, здравоохранение и др. Оказывается, однако, что ≪маятниковые мигранты≫ не вносят ничего или почти ничего в фонд развития городов, потому что взимаемые с них налоги поступают в распоряжение местных органов власти по месту жительства.

Проблемы городских финансов. Городские фонды складываются из местных налогов и денежных поступлений от правительства штата и федерального правительства. Поэтому мэры большинства крупных городов вынуждены в поисках фондов периодически ездить в Вашингтон и столицы своих штатов.

Для большинства городов возможности увеличить доходную часть своих бюджетов за счет налогов весьма ограничены. Семьи, обладающие наибольшей платежеспособностью, могут уклониться от уплаты городских налогов, перебравшись в пригород; то же самое относится и к предприятиям.

По этой причине городские власти часто стремятся приспособить систему налогообложения к колебаниям спроса и предложения. Например, они устанавливают высокие ставки налога для тех предприятий, которые относительно трудно передислоцировать, и низкие - для тех, для которых переезд на новое место работы не представляет особой сложности. Между тем, для привлечения компаний, находящихся на этапе становления, в случае их переезда в город может быть предоставлено действующее в течение 5 лет и более освобождение от уплаты налогов. В то же время созданные раньше и уже завоевавшие известность фирмы будут продолжать платить налоги по общепринятым ставкам.

Проблема жилищного строительства в городах Начиная с конца второй мировой войны муниципальное строительство, служившее источником жилья для бедноты, пришло в упадок. Хотя рассмотрение всех причин его плачевного положения выходит за рамки этого учебника, остановимся на некоторых из них, имеющих прямое отношение к экономике.

• Спрос, предложение и нехватка жилья. Переселение сельской бедноты в города увеличило спрос на жилье, но не привело к росту предложения. Как следствие, цена жилья для малоимущих возросла. Но именно в силу своей низкой материальной обеспеченности большинство семей не могло позволить себе уплачивать повышенную квартирную плату. По этой причине домовладельцы начали ставить перегородки в сдаваемых ими квартирах, увеличивая таким образом коэффициент использования жилой площади, а значит, и свои прибыли. В конечном счете часто оказывалось, что малоимущие платили более

высокую квартирную плату (в пересчете на квадратный метр), чем представители среднего класса.

* Побочные последствия, жилищное строительство и другие городские проблемы. Некоторые последствия экономической деятельности могут быть положительными (например, когда план застройки предусматривает наличие площади перед возводимым зданием или наличие конференц-зала, которыми смогут пользоваться все жители города), другие могут стать отрицательными (например, сокращение городского жилищного фонда при сносе жилого дома с целью освободить место для административного здания). Проблема состоит в том, что издержки, связанные с отрицательным эффектом побочных последствий, например, затраты на поиск нового места жительства, как правило, ложатся на плечи тех, кто не имеет никакого отношения к их происхождению, и менее всего готов к тому, чтобы их оплачивать.