Вопрос 10
Местное самоуправление в Российской Федерации на рубеже 90-х гг. XX столетия: поиски новых путей возрождения
Внимание к проблемам самоуправления в нашей стране возросло во второй половине 80-х гг., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление — это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти [56].
Качественные изменения, произошедшие в СССР в начале 90-х гг., затронули систему местной власти, ликвидировали советский тип организации низовых территориальных коллективов. В реформах можно выделить несколько этапов, последний из которых продолжается и в настоящее время.
Начальный этап был связан с проведением конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг. и включал в себя качественную перестройку местной власти. Существенным толчком к изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков действующей представительно-управленческой системы, среди которых отмечался формальный характер представительных институтов, обусловленный заорганизованностью и безальтернативностью выборов, обращалось внимание на сращивание партийного и государственного аппаратов при однопартийном политическом механизме, вследствие чего депутаты местных Советов не чувствовали себя в органах власти подлинно народными избранниками. Другие недостатки — низкий уровень профессионализма органов власти и управления, доминирование исполнительных органов над представительными — не позволяли эффективно контролировать и направлять деятельность депутатов.
Осознание негативных факторов советской системы подтолкнуло общество, прежде всего высшее звено партийно-государственной номенклатуры, к попытке вывести представительные органы из-под опеки не только партийных, но и исполнительно-распорядительных органов. Именно в это время господствующим стал лозунг "Вся власть Советам!". В рамках Советов создавались собственные постоянно действующие руководящие органы — президиумы, состоявшие исключительно из депутатов. В Советах стали избирать председателей (их заместителей), освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах. Исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов, сохранив статус исполнительно-распорядительных органов общей компетенции. В Советах и их исполкомах упор был сделан на принцип коллегиальности.
В то же время сохранялось подчинение нижестоящих органов власти и управления вышестоящим.
Действенность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, в целом государственной власти и управления не может быть обеспечена в полной мере без совершенствования системы управления и самоуправления на местном уровне.
Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения именно жизненных нужд, через состояние продовольственного рынка, жилищных условий, тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благоустройства. На местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни. Эту государственно-правовую психологию учитывал российский опыт государственного управления прошлого века, обогативший историю традициями земства, которые, как было показано выше, руководствовались прежде всего идеей государственного служения.
В начале 90-х гг. в условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как негосударственной власти, как самоуправления городов и сел стали получать все больше сторонников. На уровне общественного правосознания обосновывалась необходимость выведения местных органов власти из системы государственных органов.
Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись как бы "агентами", нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности. И дело было не только в том, что местные Советы в условиях "демократического" централизма строго исполняли все предписания вышестоящих Советов, которые к тому же могли отменить любое неугодное решение местных органов, аргументируя это его нецелесообразностью или незаконность. Необязательно было даже что-то запрещать — Советы полностью зависели от материальных и финансовых ресурсов, выделяемых вышестоящими инстанциями. К тому же, когда любое предприятие, учреждение или организация в любом населенном пункте обязательно были государственными или колхозно-кооперативными, то и любое их решение принимало вид как бы государственной проблемы. При таком подходе не могло быть и речи о вопросах чисто местного значения.
Первым практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России подхода к нему стали принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Хотя изменения в Конституции СССР, вносимые в соответствии с этим законом, и не меняли природу местных органов как органов государственной власти и управления (ст. 145), однако в нее было включено понятие местного самоуправления. Так, во второй части ст. 145 Конституции СССР в редакции от 26 декабря 1990 г. было записано: "В системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии".
Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, в российском законодательстве происходило постепенно. При внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР от 24 мая 1991 г. понятия "местное самоуправление" и "органы территориального общественного самоуправления" были включены не только в статьи, посвященные местным Советам, но и в названия соответствующих разделов (разд. VII и гл. 17). Согласно новой редакции ст. 137 Советы народных депутатов на уровне края, области, автономной области, автономного округа все еще оставались местными органами государственной власти. Районные, городские, поселковые и сельские Советы в этой статье не называются. Однако это еще не означало, что данные Советы не являются местными органами государственной власти — согласно ст. 85 все Советы "составляют единую систему представительных органов государственной власти" [57].
Правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.
В одном государственном организме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое — президентская власть, федерализм, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственности перед обществом. И старое — строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной безответственностью за принимаемые решения.
Законодательное оформление новой российской государственности вначале шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов Президента РФ.
В связи с реформированием социально-экономических отношений, стремлением создать социально ориентированную рыночную экономику были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, гарантировавшие свободу средствам массовой информации. Важными шагами в правовом оформлении новой российской государственности стали начавшаяся судебная реформа, значительными вехами которой были учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, серьезное обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства, гарантирующего реальность презумпции невиновности. Эти законодательные акты утверждали новые принципы, возможности и права, но они не всегда обеспечивали четкое регулирование, механизмы реализации.
Многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух политических сил — реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992—1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами.
В 90-е гг. можно выделить два основных периода, связанных с реформой местного самоуправления:
попытки трансформации местных Советов в органы местного самоуправления в 1990—1993 гг.;
становление системы местного самоуправления, фундаментальные основы которой были определены Конституцией РФ 1993 г. и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Эта периодизация имеет весьма относительный характер, так как политические процессы на местном уровне, как и в целом в стране, носили противоречивый и неоднозначный характер. Так, в ряде регионов России выполнение указов Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" и от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" [58]носили частичный характер: местные Советы, например, в Башкирии и ряде других субъектов РФ продолжали свою деятельность. После же принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. на уровне муниципальных образований организационно и функционально местное самоуправление реализовывалось через местные администрации — исполнительно-распорядительные органы, оказавшиеся в совершенно ином правовом пространстве и вынужденные сочетать в своей организации и деятельности подчас противоположные принципы (назначение и выборность) и тенденции (зависимость и самостоятельность).
Первые попытки перехода на местном уровне к осуществлению самоуправленческих начал были связаны с принятием и осуществлением организационно-правовых мер по трансформации советских органов. Местные Советы к началу 90-х гг. представляли реальную и конкретную форму организации местной власти и управления. Советы имели современный опыт организации и деятельности по решению вопросов местного значения. И этот опыт, в том числе и отрицательный, мог стать основой для дальнейшей работы. В истории данных органов был период — 1917—1918 гг. — когда они действовали на демократических принципах: выборности, многопартийности, коллегиального обсуждения и принятия решений и др. Наконец, сохранялась определенная историческая преемственность. Это:
геополитический фактор — огромные пространственные характеристики России, которые предопределяли в целях сохранения и укрепления ее единства усилия по развитию на местном уровне институтов непосредственной представительной демократии, в том числе и органов самоуправления;
специфика социальной организации, в которой доминирует не отдельная личность, индивидуум, а коллектив — мир, община, артель;
такие особенности российской ментальности, как доброта, отзывчивость, взаимопомощь и т. п., которые наиболее полно могли осуществиться на уровне местного сообщества.
Правовую основу реформирования местных Советов в этот период обеспечило принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР".
Первым практическим шагом стало принятие Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
Отметим характерные особенности этого правового акта.
Прежде всего Закон исходил из понимания необходимости четкого закрепления основных принципов существования местного самоуправления, функций и структуры его органов. Согласно этому Закону система местного самоуправления включала местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие оргаы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного самоуправления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).
Закон внес существенные изменения во всю систему властных отношений. Он не регламентировал во всех деталях полномочия органов местного самоуправления различных уровней, не разграничивал сферы деятельности представительных и исполнительных органов по горизонтали. Эти и другие вопросы должно было отразить республиканское законодательство.
Принципиальная позиция Закона — это осознание того обстоятельства, что независимость и самостоятельность органов самоуправления должны опираться на твердую финансовую и экономическую основы.
Основой местного хозяйства рассматривалась коммунальная собственность, включавшая имущество, создаваемое или приобретаемое органами местного самоуправления за счет принадлежащих им средств, а также передаваемое им безвозмездно союзными и республиканскими органами. Муниципальными предприятиями обеспечивалось преимущественное право пользования местными природными и материально-техническими ресурсами. Местные Советы получали возможность ставить вопрос о передаче им в собственность предприятий и учреждений, принадлежащих другим собственникам, но имеющих важное значение для обеспечения населения коммунально-бытовыми и социально-культурными услугами. Взаимоотношения с предприятиями, расположенными на территории местного Совета, следовало определять на основе договора. Все предприятия должны были вкладывать свои средства в формирование местного бюджета, передавая часть прибыли (дохода), и не могли изменять свои планы в части, определенной договором с местным Советом.
Местные Советы в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывали и утверждали, исходя из имеющихся материально-финансовых ресурсов, планы социально-экономического развития территории. Материально-техническое обеспечение местного самоуправления и объектов местного хозяйства переводилось на договорные отношения с учетом полной экономической самостоятельности участников хозяйственной деятельности. Оно могло осуществляться путем оптовой и розничной торговли. Централизованно распределяемые материальные ресурсы должны были выделяться в объеме, обеспечивающем выполнение плана и исполнение бюджета.
Органы местного самоуправления получили право устанавливать внешнеэкономические связи, участвовать в них на принципах валютной самоокупаемости в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Союзный законодатель, исправляя первоначальную редакцию Закона от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" вскоре после его вступления в действие, в п. 3 ст. 6 установил, что решения местных Советов, их исполнительных и распорядительных органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения соответственно нижестоящими Советами, их исполнительными и распорядительными органами [59]. В систему местных органов власти и управления все еще включались кравые и областные органы. В то же время союзный Закон от 9 апреля 1990 г., не характеризуя местные органы как органы негосударственные, не определял их прямо и как органы государственные [60].
Следующий этап реформ был вызван критикой коллегиальных начал в управлении. Это во многом ускорило принятие российского Закона о местном самоуправлении. На этом этапе произошло резкое сужение коллегиальных начал. Исполкомы перестали существовать. Их правопреемниками стали местные администрации, главы которых начали действовать на принципе единоначалия. В системе местных Советов в то же время шла организация так называемых малых Советов. Они создавались из депутатов "больших Советов" и проектировались как их постоянно действующие органы, осуществлявшие между сессиями "больших Советов" их функции в четко очерченных пределах.
Компетенция представительных и исполнительных органов все более разводилась, расширялся набор мер, игравших роль "сдержек и противовесов" в деятельности Советов и администраций, в том числе утверждение Советами структур местных администраций по представлению глав администраций: отмена актов администрации Советами в случае противоречия данных актов Закону и решениям самих местных Советов; прав o главы администрации обжаловать решение Совета в судебном порядке [61]. Явно наметилась тенденция перераспределения властных полномочий между представительными и распорядительными органами. Формально-правовые и неформальные возможности Советов вновь стали сужаться, а исполнительно-распорядительный аппарат, местные чиновники восстанавливали былое влияние, что на фоне усиливавшегося политического и социально-экономического кризиса выглядело вполне закономерно.
Важной вехой в становлении системы местного самоуправления в нашей стране стал Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятый 6 июля 1991 г. [62], который создавал предпосылки для превращения местных Советов в органы самоуправления Населения, способные удовлетворить его насущные потребности. Российский Закон четко определил, что органами местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы, создаваемые в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах (ст. 10), т. е. в низовых административно-территориальных единицах. Краевые, областные Советы народных депутатов, краевые, областные администрации вслед за соответствующими органами республик в составе Российской Федерации перестали характеризоваться как местные [63] и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. Однако на этом этапе негосударственная природа органов местного самоуправления прямо не провозглашалась.
Закон предусмотрел разработку и принятие на местах положений (уставов) о местном самоуправлении. Это стимулировало развитие местного правотворчества. Был законодательно изменен характер взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти и управления. Определялось, что органы местного самоуправления не вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции государственных органов, и наоборот, государственные органы не вправе самостоятельно принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных законом. Устанавливалось также, что органы государственной власти и управления регионов всех типов, за исключением республик, не вправе принимать не предусмотренные, законодательством решения, регламентирующие деятельность местных органов.
Однако в этот период государственные органы сохраняли право отмены не соответствующих законодательству актов местных органов. Сохранялась подотчетность местных администраций вышестоящим исполнительно-распорядительным органам в пределах компетенции последних. Укрепляя самостоятельность местных органов по отношению к органам региональным, законодательство о местном самоуправлении в то же время не устранило подчинения между органами местного самоуправления разного уровня.
Демократические преобразования в России привели к тому, что стала оживать существовавшая в дореволюционный период идея выделения местного самоуправления из системы государственной власти.
Официальное исключение местного самоуправления из системы органов государственной власти произошло при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. Согласно редакции ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Съезд и Верховный Совет РФ, представительные органы республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга "образуют систему представительных органов государственной власти в Российской Федерации". Реформа закрепила новую природу Российской Федерации, субъектами которой были официально признаны все перечисленные выше единицы. Следовательно, только на двух уровнях — федеральном и субъектов Федерации — существует государственная власть. В ст. 85 была включена ч. 2 следующего содержания: "Местные Советы народных депутатов — районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские — входят в систему местного самоуправления". Раздел VII стал именоваться "Местное самоуправление в Российской Федерации".
Таким образом, в России в 1992 г. на конституционном уровне состоялось разделение государственной власти и местного самоуправления.
Развитие в стране процесса демократизации сопровождалось заметным оживлением политической активности граждан, позволявшей надеяться, что выраженная в законах политическая воля "верхов" получит быстрое и должное практическое воплощение на местах. Оптимизм подпитывала заметная активизация избавившихся от партийной опеки Советов разных уровней. Однако вспыхнувшее вскоре противостояние исполнительной и законодательной властей привело к поиску новых решений организации власти, в том числе и на местном уровне.
После октябрьских событий 1993 г. практически все прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" [64] устанавливал, что "деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая администрация". По Указу от 26 октября 1993 г. "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" 1 прекращалась деятельность районных и городских Советов.