18

Курс лекций по теме: международный механизм защиты прав человека

1. Общая характеристика системы прав человека и основных свобод

Права человека, закрепленные в международно-правовых документах, являются результатом длительного исторического формирования стандартов, которые стали основными правилами для современного демократического общества.

Ценность международных актов о правах человека в том, что они закрепляет тот нормативный минимум, на который должны ориентироваться государства при признании и обеспечении провозглашаемых прав.

Россия демонстрирует уважительное отношение к международным обязательствам в области прав человека. 28 февраля 1996, после своего вступления в Совет Европы Россия приняла на себя обязательства по приведению своего национального законодательства и правоприменительной практики в соответствии с европейскими стандартами.¹ В частности необходимо было ратифицировать ЕКПЧ и Протоколы к ней № 1,2,4,6,7,10 и 11, а также ряд других Европейских конвенций; принять закон об Уполномоченном по правам человека; внести изменения в законы о национальных меньшинствах, о свободе вероисповедания, улучшить условия содержания заключенных в тюрьмах и перевести пенитенциарные учреждения в компетенцию Министерства Юстиции. Россия, ратифицировав Протокол № 6, приняла обязательство отменить смертную казнь, признать в законодательном порядке право граждан на индивидуальное обращение в контрольные органы Совета Европы и обязательную юрисдикцию Европейского Суда.

В большинстве законодательных актов восприняты международные стандарты. Некоторые национальные акты разработаны с учетом международных договоров.² Положения различных законов, по существу, являются юридическим выражением того факта, что Россия, и об этом говорится в преамбуле Конституции, является «частью мирового сообщества» и ее национальная правовая система тесно взаимодействует с международным правом.

Камнем преткновения является лишь обязательство по отмене смертной казни. После ратификации Европейской Конвенции был введен мораторий на применение смертной казни. По истечении 6 лет после принятия обязательства в резолюции от 15.02 02 г, адресованной Государственной Думой Президенту РФ по поводу обязательства страны отменить смертную казнь, ратификация Протокола № 6 объявлена преждевременной.

Нормы, закрепляющие права и свободы человека выступают в качестве общечеловеческих стандартов, определяющих моральные ценности каждого государства.

Они выполняют следующие функции:

• определяют перечень прав и свобод, относящихся к категории основных и обязательных для всех государств-участников пактов, конвенции...;

• формируют главные черты содержания каждого из этих прав (каждой из этих свобод), которые должны получить воплощение в соответствующих конституционных и иных нормативных положениях;

• устанавливают обязательства государств по признанию и обеспечению провозглашаемых прав и ведение на международном уровне самых необходимых гарантий, обуславливающих их реальность;

• фиксируют условия пользования правами и свободами, сопряженные с законными ограничениями.

Международные стандарты определяют также механизм защиты прав и свобод (внутренний и международный).

Внутренним выражением системы защиты прав человека служит деятельность государств по выполнению взятых на себя обязательств по международному договору или вытекающих из общепринятых принципов и норм международного права. Это является критерием законности деятельности государства в международных и во внутригосударственных отношениях.

В зависимости от того какую сферу действия имеют нормы о правах человека и на какую территорию распространяется правовое регулирование выделяются универсальная и региональные системы прав человека. Универсальная система сложилась в рамках ООН, и в ней участвуют все государства. Региональная система ограниченна определенной территорией и ее непосредственными участниками могут быть лишь государства данного региона.

Эффективность норм зависит от их обеспеченности и защищенности, т.е. от международно-правовых процедур в этой области.

Под механизмом международно-правового регулирования... понимаем целенаправленное, властное воздействие на международные отношения, осуществляемое государствами совместно и индивидуально при помощи международно-правовых принципов и норм.

Правовой аспект механизма следует рассматривать в совокупности с организационным. Организационный механизм раскрывает деятельность международных организаций и системы их органов, наделенных функциями контроля за соблюдением прав и основных свобод и защиты в случаях их нарушения. Это такие организации как ООН, ОБСЕ, Европейский Союз, Совет Европы, СНГ, ОАЕ, ОАГ, а также и неправительственные. Например, Международный комитет красного креста (МККК), Международная Амнистия и др. Соответствующие полномочия от имени ООН осуществляет Генеральная Ассамблея, Экономический и Социальный Совет, а также специальные органы: Комиссия по правам человека, Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите национальных меньшинств.

Следует отметить, что специальные органы, контролирующие деятельность государств в сфере обеспечения прав человека и привлекающие их к ответственности в случаях нарушений, как правило, созданы на основе отдельных конвенций: Комитет по правам человека - на основе Пакта о гражданских и политических правах; Комитет против пыток - на основе Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; в Рамках Совета Европы создан Европейский суд по правам человека на основе Европейской Конвенции.

Механизмы защиты в рамках различных международных организаций имеет много общего: доклады государств о принятых мерах по реализации прав человека ежегодные или по запросу уполномоченного органа, посещение экспертами организаций государств - участников, процедуры подачи и рассмотрения межгосударственных жалоб и индивидуальных петиций, а также споров о толковании конкретных положений международных документов по правам человека. Международные организации осуществляют также контроль за выполнением государствами рекомендаций, решений международных органов.

Формулировки статей международных актов имеют много общего. Так, ст. 5,6,7 Европейской Конвенции о правах человека (ЕКПЧ) и ст. 9,10,14.15 Пакта имеют одинаковое содержание и терминологическое выражение. Однако при разработке некоторых положений ЕКПЧ были заимствованы формулировки аналогичных статей тогда еще проекта Международного пакта о гражданских и политических правах. В частности это относится к п. 1 ст. 6 ЕКПЧ формулировке «гражданские права и обязанности» аналогичной п. 1. ст. 14 Пакта на английском и французском языках (в русском тексте Пакта это: «права и обязанности в каком-либо гражданском процессе»)³. В первоначальном варианте п. 1 ст.6 ЕКПЧ был сформулирован как: «права и обязанности гражданского характера» - на французском языке и «права и обязанности по правовому иску» - на английском языке. Это открывало широкую сферу его действия и толкования, т.к. включало и рассмотрение по любому решению, принятому административными органами.

Также в качестве аргумента, обосновывающего применение какой-либо статьи ЕКПЧ к конкретному делу, Европейский суд по правам человека иногда ссылается на положения Международного пакта. Так в решении по делу Мюллер и другие против Швейцарии он постановил, «что подтверждение того, что концепция свободы выражения мнений [ст. 10 ЕКПЧ] включает в себя художественное самовыражение, содержится также в п.2 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, которая прямо включает в право на свободное выражение своего мнения, свободу распространять информацию и идеи посредством «художественных форм выражения».

Между Международным пактом о гражданских и политических правах и ЕКПЧ существует ряд различий.

Во-первых, объем закрепленных прав и свобод в ЕКПЧ уже, чем каталог стандартов, гарантированных пактом. Он не содержит право всех народов на самоопределение (ст. 1 Пакта), право лиц, лишенных свободы, на гуманное обращение и уважение достоинства личности (ст. 10 Пакта), запрещение пропаганды войны, выступлений в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти (ст.20 Пакта) и права меньшинств (ст.27 Пакта). Г.Е. Лукьянцев выделяет еще право на пересмотр вышестоящей судебной инстанцией осуждения или приговора (ч.5 ст. 14 Пакта), недопустимость вторичного осуждения или наказания (поп bis idem) (ч.7 ст. 14) и ограничение на высылку иностранцев, законно находящихся на территории государств-участников Пакта (ст. 13 Пакта).

Данная позиция представляется не совсем верной. Действительно в ЕКПЧ аналогичные положения отсутствуют. Однако, в п.2 ст.2, в п. 1 ст.4 и ст. 1 протокола № 7 к ЕКПЧ закреплены данные права. Говоря об ограничении на высылку иностранцев, отмечу, что в ст. 4 протокола № 4 гарантировано запрещение коллективной высылки иностранцев, находящихся на территории государства как на законном основании. Эта статья оставляет за государством возможность высылки иностранцев индивидуально и не применяется к случаям, когда имели место меры, принимаемые компетентными органами власти в целях принуждения группы иностранцев покинуть страну, за исключением тех случаев, когда такая мера принимается на основе разумного и объективного рассмотрения конкретных дел каждого отдельного лица.

Следует отметить и то, что на развитие европейской системы прав человека значительное влияние оказывает постоянно развивающееся прецедентное право, складывающее из решений Европейского Суда по правам человека. Судебное решение помимо применения нормы к конкретным отношениям дает толкование отдельных положений ЕКПЧ. Поэтому несмотря на то, что в ЕКПЧ в отличие от Пакта, нет нормы непосредственно закрепляющей правила обращения с лицами лишенными свободы, они содержатся в решениях по делам о нарушении ст. 3 ЕКПЧ.

В отличие от Пакта ЕКПЧ содержит больше оснований ограничения прав человека. Согласно ст. 16 Конвенции ограничениям может подвергаться политическая деятельность иностранцев, в то время как Пакт этого не предусматривает. Кроме этого ЕКПЧ указывает причины возможных ограничений, отсутствующих в Пакте. Ими являются: «интересы территориальной целостности или общественной безопасности», «охраны порядка и предотвращение преступлений», «предотвращение разглашения конфиденциальной информации или для обеспечения авторитета и беспристрастности судебных властей». Сравнительный анализ ст. 4 Пакта о гражданских и политических правах и ст. 15 ЕКПЧ дает основание говорить о том, что «условия допустимости ограничений прав человека при чрезвычайном положении, предусмотренные Пактом, являются более жесткими...».

Во-вторых, механизмы защиты, обеспечения и контроля, направленные на то, чтобы способствовать выполнению государствами своих обязательств, а в случаях нарушения международных документов восстановлению положения, предусмотренного ими.

В рамках этих механизмов предоставлено право частным лицам обращаться с жалобой в международные органы и право государствам сообщать о предполагаемом нарушении обязательств другим государством; а также доклады государств. В отличие от Пакта Протокол № 11 ЕКПЧ закрепил право на индивидуальную петицию в качестве общепризнанного и обязательного, а не факультативного. Ст. 33 ЕКПЧ предусматривает право государства - участника передавать в Европейский суд по правам человека вопрос о предполагаемом нарушении положений Конвенции, и юрисдикция Суда также является обязательной. А Пакт в ст. 41 закрепил факультативный характер компетенции Комитета по правам человека.

Главное отличие двух систем в том, что процедура, предусмотренная Пактом, носит характер примирительной процедуры, а по ЕКПЧ, в случае невозможности достижения полюбовного урегулирования, дело рассматривается Европейским Судом по правам человека и выносится обязательное для сторон решение. Отмечу, что за все время действия Международного пакта (с 1979 года) ни одно государство- участник не направило в Комитет по правам человека ни одного сообщения о предполагаемом нарушении другим государством - участником своих обязательств по Пакту, в то время как по Европейской конвенции данное право использовалось многократно.

Активно обсуждается учеными такая форма контроля как доклады государств о выполнении принятых обязательств по ЕКПЧ. Одни авторы³ отмечают, что в соответствии со ст. 52 ЕКПЧ: «по получении запроса от Генерального секретаря Совета Европы [государство-участник] представляет разъяснения относительно того, каким образом его внутреннее право обеспечивает эффективное выполнение любого из положений Конвенции». Они и являются докладами государств, но несколько отличающимися от систематических в рамках, например, ООН. Другие делают вывод о том, что «в отличие от Пактов по правам человека, а также Хартии, Конвенция не предусматривает такого метода контроля, как доклады государств о выполнении принятых обязательств»⁴.

Система докладов-разъяснений по ЕКПЧ отличается от общепринятой, закрепленной в частности в ст. 40 Пакта. Последняя предполагает регулярное представление докладов Комитету по правам человека, который изучает их и формулирует свои замечания и рекомендации. Ст.52 ЕКПЧ не наделяет такими полномочиями Генерального секретаря, который обращается к государствам-участникам довольно редко и в большинстве случаев не ко всем государствам одновременно и только по вопросам соблюдения отдельного положения ЕКПЧ. По результатам запроса Комитет Министров Совета Европы может применить санкции к государству-нарушителю.

Несмотря на имеющиеся различия, и универсальные, т.е. содержащиеся в рассмотренных международных пактах, и европейские стандарты прав и свобод человека однородны и обладают общими ценностными характеристиками. Более того, региональное сотрудничество не исключает, а дополняет форму универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека. На региональном уровне, где в конвенциях и в соответствующих органах участвуют государства с близкими историческими, религиозными и культурными традициями, примерно одинаковым уровнем политического и экономического развития, международная защита прав человека может идти дальше, чем это возможно на всемирном плане. Однако одних региональных процедур недостаточно. Не только потому, что ими охватываются далеко не все регионы и страны мира. Универсальные конвенции, процедуры и механизмы в области защиты прав человека позволяют аккумулировать и распространять положительный опыт различных стран. Их существование и функционирование объясняется наличием целого ряда общечеловеческих ценностей, среди которых уважение достоинства человеческой личности независимо от ее национальной принадлежности, пола, политических, религиозных или иных убеждений, имущественного положения.

Специфика международных документов в области прав человека, заключается в том, что они возлагают обязательства на государства не столько в отношении других государств-членов, сколько в отношении частных лиц, находящихся под их юрисдикцией. Именно на национальные системы ложится главное бремя защиты индивидуальных прав и свобод. Задача международных конвенций дополнить их, обозначить минимальные стандарты в этой области, а также обеспечить возмещение ущерба на международном уровне, если это невозможно на внутригосударственном.

В связи с тем, что система защиты, предусмотренная международными актами, является субсидиарной по своей природе, главную роль играют национальные суды, а также другие государственные органы.

Государственные органы обязаны соблюдать стандарты прав человека, предусмотренные не только внутригосударственными, но и международно-правовыми актами. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10.10.03 г. № 5 “О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации”⁵ дал рекомендации судебным органам по применению международно-правовых норм. Пленум подчеркнул, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.

Анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать вывод, что в России заложены юридические основы для применения международно-правовых норм в сочетании с национальным законодательством. Органы власти, включая судебные, в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. На это ориентируют и нормы международного права. Согласно ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».