Формы административно-территориального управления

В историко-типологическом плане маргинальные регионы империи можно разделить на несколько основных видов или категорий. При этом в генетическом аспекте выявляется ряд приоритетных факторов, влиявших на их формирование и развитие, среди них: внешнеполитическая ситуация, внутреннее положение и направленность правительственного курса на определенном этапе истории. Российские власти в условиях войн и конфликтов с соседними государствами, опасаясь роста национально-сепаратистских тенденций, обычно использовали военно-административные методы управления вновь присоединенными территориями. Наряду с этим, в зависимости от складывающейся геополитической и внутренней обстановки, иногда сохраняли местные традиционные структуры и институты власти.

Определенное влияние на характер административного изменения того или иного региона оказывал также фактор наличия либо отсутствия здесь исторического опыта собственной государственности. Трансформация чаще всего происходила в результате интеграции в общероссийскую политическую систему и в ходе крупных государственных реформ. Перемены в местном административно-территориальном управлении производились и в ответ на национально-религиозные движения и крестьянские восстания. Наглядными примерами могут служить массовые волнения в Поволжье и Закавказье в XVIII—XIX вв. После восстания башкир в 1735 г. произошло изменение и ограничение их родоплеменного самоуправления, их светские и духовные вожди были подчинены российской администрации. Вместо прежних волостных старост избирали от двух до трех старшин, которые последовательно сменяли друг друга каждый год¹³⁰.

Значительную роль в генезисе форм окраинного управления играл стадиальный фактор, который обусловливался конкретным временем присоединения того или иного края к России. В Поволжье, на Южном Урале, в Западной Сибири, оказавшихся в составе России еще в XVI в., учреждалась приказная система. Иные виды административного устройства вводились в XVIII — XIX вв. в регионах Прибалтики, Кавказа, Средней Азии, Казахстана. Хотя при всех различиях на этих территориях в основном действовала губернская форма управления.

Административно-территориальная система российских окраин прошла в целом длительный и сложный путь развития, отмеченный двумя основными тенденциями, которые своеобразно перекрещивались, но были разными по своей объективной направленности. Движение к единой модели государственного строя объективно входило в противоречие с подспудным и явным стремлением к административно-региональной автономии. Борьба между этими двумя тенденциями, принимавшая различные формы, достигла пика в начале XX в. — в период революционных бурь и начавшейся первой мировой войны.

Провинциальные воеводства

Наиболее ранней формой местного территориального управления являлось воеводство. Генетически эта практика восходит к времени Московского княжества. Воеводская или наместническая система функционировала уже в XIV — XV вв. в покоренном великими московскими князьями Коми крае¹³¹. В XVI — XVIII вв. воеводства были учреждены в Нижнем Поволжье, на Южном Урале, в Сибири. Поволжско-Приуральский регион управлялся воеводами и находился в ведении Приказа Казанского дворца. Вначале этот приказ управлял всеми землями бывших Казанского и Астраханского ханств, но по мере присоединения новых территорий его власть была распространена на Приуралье и часть Сибири¹³².

В дальнейшем воеводство обрело более широкий размах, охватив все окраинные территории Российского государства. В XVII в. воеводы обладали уже всей полнотой власти в регионах, собирали налоги, были наделены военно-полицейскими и другими функциями. Наместники окраин обычно злоупотребляли служебным положением, занимались самоуправством и казнокрадством¹³³.

В середине XVII в. воеводам было дано "право суда и расправы и все старомосковское управление, основанное на приказном и бюрократическом начале"¹³⁴. Однако с превращением самодержавия в абсолютную монархию провинциальные наместники и приказы заменяются губернскими и коллегиональными учреждениями. В результате Петровских реформ провинции стали основной административно-территориальной единицей в Российском государстве. Произошло разграничение функций гражданского и военного чиновничества, значительная часть административно-хозяйственных дел была передана из приказов в сословные учреждения, городские магистраты и ратуши¹³⁵.

Воеводская форма управления имела свои региональные и некоторые функциональные отличия. Характерная ее черта — это нечеткость административного деления, зачастую неопределенность границ между воеводствами, приказная чересполосица. Воеводства не имели единообразного управления, строго фиксированных уездов, что объяснялось во многом их этническим составом, природно-географическими условиями, другими причинами. Спецификой некоторых окраинных воеводств являлось сочетание территориально-родовых единиц с новыми российскими административными делениями (волостями, станами, уездами). В XVII — XVIII вв. в Поволжско-Приуральском крае сохранялись еще некоторые трансформированные структуры (в частности, "дороги"), восходящие еще к Ногайской Орде и Казанскому ханству. Наряду с этим возникли новые центры городского типа и "пригородные" уезды с пришлым, главным образом русским, сельским населением. Поселения владельческих крестьян при этом объединялись в станы, а волости заселялись дворцовыми и жившими чересполосно селянами¹³⁶.

Волостные приказы были местными территориальными и общегосударственными учреждениями, функции которых не всегда четко разграничивались, отчего нередко происходило их дублирование. Главную роль в Поволжско-Приуральском крае играл Приказ Казанского дворца. Подчеркнем, что этот регион отличала несколько большая по сравнению с другими централизация властных полномочий. Местным воеводствам предоставлялся некий иммунитет в расходовании денежных и натуральных сборов, шедших на содержание чиновничьего аппарата¹³⁷.

Приказная система Сибири отличалась от поволжско-приуральской тем, что здесь в местном управлении основную роль играл Посольский приказ. В XVI в. восточные районы этого региона находились в ведении Приказа Казанского дворца, но с расширением территории в 30-х гг. XVIII в. управление им было передано в Сибирский приказ.

Провинциальные воеводы помимо административно-хозяйственных и прочих функций были наделены правом дипломатических сношений с Китаем, Монголией, Джунгарией. Сибирское воеводство, обладая многими чертами территориального устройства европейской части страны, также имело свою специфику административного управления. В условиях столь разбросанного и обширного региона наблюдалось сочетание приказов как территориального, так и функционального характера. Особенностью было и то, что воевода мог подчас выполнять и роль центрального органа, например Поместного приказа. Кроме того, в Сибири сложились особые ясачные волости, ежегодная дань с которых постепенно стала рентой за пользование земельными и прочими угодьями¹³⁸

В XVI — начале XVIII в. в Сибири отсутствовали регламентированное чинопроизводство, строгая иерархия и субординация административного подчинения. Местные воеводы в отличие от некоторых других наместников не располагали специальными военно-полицейскими формированиями. В крае не было к тому же единого принципа содержания бюрократического аппарата за счет казны, что создавало удобную почву для злоупотребления властью.