Глава VII. Муниципальные институты сша

нормативная база местного самоуправления

система самоуправления штата:

• графство или округ

• район

• муниципалитет

• особые участки

особенности муниципальной компетенции

“публичная корпорация”

формы устройства самоуправления графства:

• комиссионная форма

• городское собрание

• “совет-администратор”

• “совет-выборный руководитель”

формы устройства городского самоуправления:

• “мэр-совет”

• “совет-менеджер”

• комиссионная форма

• городское собрание

тенденции использования форм самоуправления

муниципальные финансы

контроль внутренний

контроль внешний

особенности американской разновидности

англосаксонской системы 

ВВЕДЕНИЕ

Предметом главы является организация (устройство) самоуправления в Соединенных Штатах Америки.

В настоящее время В США насчитывается более 78 тысяч различных административно-территориальных единиц, что призвано облегчить ведение местных дел и обеспечить деконцентрацию власти. Нормативную базу местного самоуправления составляют положения, закрепленные в Конституциях штатов и городских Хартиях (Уставах). Общая регламентация местного самоуправления осуществляется законодательными собраниями штатов и отличается огромным разнообразием черт, закрепленных в Конституциях штатов. Есть штаты, Конституции которых содержат небольшое количество норм, представленных, как правило, ограничениями местных властей (Алабама, Миссисипи). Есть штаты, Конституции которых, наоборот, достаточно подробно регулируют условия деятельности самоуправления и внутреннее устройство муниципалитетов. Местная власть США (особенно городская) наделена широкими юридическими правами, владеет собственностью и может распоряжаться ею; предоставлять (получать) займы и осуществлять широкий спектр деловых операций по типу американских корпораций; преследовать в юридическом порядке отдельных лиц и компании; издавать нормы (правила), регламентирующие деятельность юридических и физических лиц на своей территории. Городское самоуправление во всех штатах регулируется дополнительным документом, учитывающим местные особенности, определяющим статус и конкретные возможности органов власти – Хартией (Уставом) города, где подробно описывается устройство и регламент городских властей, нормы городского общежития. Учитывая изложенное, все сказанное ниже следует рассматривать, скорее, как описание общей тенденции построения самоуправления в США. Прочитав главу, вы должны разобраться в понятиях, указанных выше.

7.1. Типы местного самоуправления

Система самоуправления штата строится следующим образом (схема 15).

ГРАФСТВО (county) или ОКРУГ (county). Является наиболее крупной административно-территориальной единицей штата. Количество графств в штате колеблется от 254 в Техасе до 3 в штате Делавэр. Два штата, Коннектикут и Род-Айленд, их не имеют вообще. Графства сильно разнятся между собой по размерам (графство Лос-Анджелес имеет территорию 4 тыс. кв. миль, население – более 7 млн. чел; графство Говард, штат Арканзас, охватывает территорию 600 кв. миль и население – 11 тыс. чел.), административному весу и объему компетенции. Наиболее значительно влияние органов власти графства в сельской местности. Компетенция органов власти самоуправления на уровне графства охватывает такие вопросы, как руководство сбором налогов, составление и исполнение бюджета графства, определение условий выпуска займов, местное законодательство (в т. ч. выдача лицензий на организацию торговых предприятий и регулирование их деятельности, природоохранные постановления), организация местных выборов, содержание собственного графства, назначение руководителей (если это предусмотрено законами штата).

Схема 15 СИСТЕМА ВЛАСТЕЙ США

В некоторых штатах встречается деление на ОКРУГА. Они были установлены с юридическими, военными или финансовыми целями в ходе колонизации свободных земель поселенцами. Поскольку округа первоначально покрывали неосвоенные и неинкорпорированные земли, органы власти округов имели в своем составе такие службы, как дорожное строительство, охрана порядка и социально-бытовое обеспечение. Многие сельские округа продолжают их сохранять и сейчас, тогда как округа в урбанизированных районах начали работать совместно с городскими администрациями. РАЙОН (townshiр). Географически составляют графство. Эта форма самоуправления сложилась в XVII веке и сохраняется в 21 штате Среднего Запада, главным образом в сельской местности. Как правило, townshiр – административный район куда входят деревни и незастроенное пространство вокруг них. Часть функций, которые в других районах выполняют органы власти графства, здесь переданы городу (town), “вокруг” которого располагается район (за исключением тех случаев, когда город получает статус самоуправляющейся единицы – муниципалитета). Первоначально районы организовывали для помощи графствам в обеспечении групп небольших населенных пунктов коммунальными услугами, которые могут включать полицейское обслуживание, пожарную охрану, создание условий для культурного отдыха, содержание дорог. С ростом урбанизации и переселением большей части населения в крупные города, органы власти районного уровня превратились в муниципальные корпорации, осуществляющие функции местного самоуправления на территории, охватывающей несколько городских населенных пунктов.

МУНИЦИПАЛИТЕТЫ (municiрality). Обычно это общины, наделенные собственной компетенцией, которая закреплена либо Хартией (Уставом), либо специальным Указом (Постановлением) законодательного органа штата. Малонаселенные муниципалитеты называются деревнями (village) и поселками (town). Крупнонаселенные называются городами (city). Муниципалитеты имеют широкий набор служб, обеспечивающих удовлетворение потребностей населения в образовании и воспитании детей, здравоохранении, социально-бытовом обеспечении, общественной безопасности граждан, собственно коммунальных служб.

ОСОБЫЕ УЧАСТКИ (sрecial distrikts). Этот термин касается других форм (не властных) местного самоуправления. Как правило, особые участки (или “специальные” округа – так иногда еще переводят), представляют собой административные органы, создаваемые штатом для предоставления конкретной местности (например, избирательному округу) одной или ограниченного набора услуг, которые выходят за рамки компетенции местных органов власти.

Особые участки обычно создаются в целях деполитизации той или иной сферы деятельности, многие из них расположены вне городских зон.

В США существуют 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению и др. Абсолютное большинство специальных округов являются строго одноцелевыми по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (3–7 человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штата (местными властями). Границы специальных округов часто не совпадают с традиционными единицами административно-территориального деления. Они могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может также выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое законодательными собраниями штатов.

Особенности муниципальной компетенции (необходимое дополнение для России)

Практики российского городского самоуправления очень часто сталкиваются с позицией, которую можно сформулировать так: “Вам дали права – используйте теперь местную инициативу”. Причем, под “местной инициативой” обычно понимается способность руководства города сделать “что-то” из “ничего”. Это наивное представление о роли местных властей хотелось бы отнести к разряду курьезов переходного периода, да мешает одно “но”: названной позиции придерживается подавляющее большинство ответственных работников центральных министерств и ведомств, от которых зависит решение конкретных проблем. И, как у нас заведено, свою позицию обосновывают ссылками на зарубежный опыт. Так что же такое “местная инициатива”?

ФУНКЦИИ, ИСПОЛНЯЕМЫЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ, группируются в три направления: законодательные (разработка и принятие местных законов и положений), судебная (деятельность транспортных и других муниципальных судов) и исполнительная (осуществление деятельности муниципальных органов управления и соответствующих бюрократических структур). Конкретные перечни видов дел варьируются от штата к штату и от города к городу, но достаточно типичным является следующий набор (порядок и группировка приведены согласно данным Национального демократического института международных отношений США):

• жилье, школы, парки, зоны отдыха, библиотеки, озеленение, стадионы, аэропорты, мосты, общественный транспорт;

• полиция, пожарная служба, скорая помощь, тюрьмы, очистные сооружения, сбор и переработка отходов, охрана окружающей среды, работа муниципальных служб коммунального и городского хозяйства;

• контроль за использованием земель, планирование, зонирование, охрана исторических памятников, регулирование процессов дробления собственности;

• регистрация транспортных средств, выдача водительских прав, управление транспортным движением, выдача лицензий на продажу алкогольных напитков, на занятие профессиональной деятельностью, регулирование кабельных телесетей;

• социальные службы, включая образование, здравоохранение, помощь бедным, безработным, молодежи, престарелым гражданам, благотворительную деятельность местных общин и конфессий;

• планирование, экономическое развитие, судебная и нормотворческая деятельность в перечисленных сферах.

Приведенный перечень услуг составляет основные статьи городских расходов. Если расположить их в порядке убывания в расчете на душу населения, получим следующую картину. Города до 50 тыс. населения: канализация, санитария, гигиена; транспортные магистрали; деятельность полиции; образование; пожарная охрана. Крупные города (более 1 миллионов жителей): социальное обеспечение; образование; здравоохранение и больницы; деятельность полиции; канализация, санитария и гигиена.

Резюме. Основной функцией муниципальных органов власти является городское развитие. Оно, как правило, обеспечивается за счет местной инициативы, под которой понимается устройство и деятельность местной власти как “публичной корпорации”: местная власть выступает на рынке как “предприниматель” особого рода, цель которого – не прибыль, подобно частным корпорациям, а польза (скажем, услуга, обеспечивающая населению нормальную жизнь). Логика “предпринимательства власти” выглядит следующим образом. В соответствии со своими правами, предусмотренными законодательством штата, местная власть может приобретать и освобождать (в т. ч. и принудительно), участки городской и пригородной территории, передавая последние частным организациям и компаниям, занимающимся их благоустройством и развитием. Заключается контракт, в котором оговариваются характер и темпы строительства (благоустройства), формы допустимого использования земель и выгода, которую получат местные органы власти и население данной территории: дополнительный доход в бюджет либо набор специфических услуг, предоставляемых населению по оговоренным ценам. Компания, получившая контракт, начинает развитие территории, сдает в аренду (или продает) землю для застройки, осуществляет иную разрешенную контрактом коммерческую деятельность. Полученные прибыли обеспечивают удовлетворение интереса компании, а также финансовых и строительных потребностей муниципальной территории и ее населения. Преимущество подобной организации – в гибкости частнопредпринимательской деятельности и большей заинтересованности частного предпринимателя, нежели муниципального чиновника, в экономически эффективном решении проблемы. Контракт обеспечивает защиту интересов местного сообщества и позволяет удачно соединить достоинства двух разных систем общественной организации: предпринимательской (знание рынка, стремление снизить затраты и найти максимально эффективное решение проблемы) и публичной (ориентация на удовлетворение коллективного интереса жителей и стремление обеспечить равные возможности для каждого). Естественно, что у этой системы есть существенные недостатки. Скажем, в случае, если будет реализовываться крупный проект, требующий огромных субсидий, земля может не осваиваться годами; для реализации проекта в первоочередном порядке могут выбираться районы проживания богатых и средних слоев населения, а не бедноты, которые нуждаются в благоустройстве более всего, – словом, человеческая природа способна на плохое гораздо больше, чем на хорошее. Существуют иные формы организации деятельности местной власти как публичной корпорации (скажем, создание системы публичных служб), но важно подчеркнуть: ничего общего с “экономическими экспромтами” они не имеют. Это тщательно продуманная система, стимулирующая местные власти на хозяйственное освоение местных ресурсов, на их наращивание и увеличение.