Формы и методы публичного управления. Объективная обусловленность и границы субъективного выбора форм и методов управления

Формы и методы деятельности органов и должностных лиц публичного управления в самом конечном счете обусловлены их функциями и полномочиями. Если они занимаются управлением в области экономики, то здесь в широком объеме применяются экономические методы и лишь в минимально необходимом объеме — административные. Методы команд в сфере интеллектуального творчества, в области культуры вообще недопустимы, в политической сфере важно искать соглашения, консенсус, компромиссы и т.д. Однако абсолютной предопределенности в данном случае нет. Для осуществления одних и тех же полномочий в зависимости от конкретной обстановки или, например, способностей и навыков управленцев могут применяться разные формы и методы.

При осуществлении экономической деятельности так же применяется, например, метод запрета (запрещение экономического монополизма), как и при реализации идеологической деятельности (запрет пропаганды национальной вражды). Политическая деятельность предполагает дозволение (свободу образования общественных объединений), равно как и функция социальная (свобода выбора формы образования).

Субъективный выбор тех или иных форм и методов в данном случае определяется целесообразностью и эффективностью применения х из них, которые дают наилучший результат в возможно короткий срок и с меньшими затратами (в том числе затратами управленческой энергии на всех ее уровнях). Границы субъективного выбора устанавливаются правовыми актами, определяющими полномочия органов и должностных лиц публичного управления. Они могут считать, например, что метод запретов публичных демонстраций в городе был бы для них наиболее целесообразным (чтобы не беспокоить власть предержащих), но принадлежащие им полномочия не позволяют осуществить это.

Классификация форм и методов публичного управления

Обычно принято различать экономические, административные и идеологические методы управленческой деятельности. В их рамках существует множество частных методов, способов, приемов. Экономические методы состоят в создании органами публичного управления таких материальных условий, чтобы управляемому объекту было выгодно действовать так, как этого желает субъект управления. Например, государство снижает налоги на производство детских товаров, стимулируя его рост, или устанавливает повышенные стипендии для студентов-отличников, заботясь о качестве подготовки кадров, совет муниципального образования принятым решением создает лучшие условия для мелкого предпринимательства, постановлением органов субъекта федерации выделяются субсидии группе предприятий и т.д. Административные методы — это команды публичного управления (требования, запреты и т.д.), обязывающие поступать определенным образом. Они могут быть экономически выгодны государству, другим публичным коллективам, а могут быть материально невыгодны, но необходимы по другим причинам (например, обязательный заказ на производство экономически дорогостоящей, но необходимой для обороны страны техники). Идеологические методы — это властное воздействие на сознание людей, пропаганда и агитация со стороны органов публичного управления (например, шариат объявлен во многих мусульманских странах нормой жизни людей, на коробках с сигаретами от имени государства — министерства здравоохранения есть надпись, предупреждающая о том, что курение опасно для здоровья).

Методы управленческой деятельности могут быть легальными (соответствующими закону) и легитимными (правильными, оправданными в представлениях населения), легальными, но не легитимными, легитимными, но не легальными, правовыми и неправовыми. К правовым относятся те, которые совершаются на основе конституции, законов, иных правовых актов, в пределах и в соответствии с процедурой, установленной ими. Среди основных правовых форм различают законодательствование, управление, правосудие, контроль.

Далеко не все эти формы вправе применять любые органы публичного управления. Законы издают только органы крупных или обособленных по другим причинам публичных территориальных коллективов (органы государства, субъектов федерации, территориальных автономных образований политического характера). Муниципальные образования устанавливают общие правила своими уставами, постановлениями совета и др. Они могут распространяться на всех, кто находится на территории муниципального образования. Органы добровольных объединений принимают уставы, решения, постановления, распространяющиеся только на их членов.

Законодательствование — это установление правил наиболее общего характера по важнейшим вопросам общественной жизни, определяющих поведение и деятельность физических и юридических лиц, организаций, учреждений, предприятий, коллективов и т.д. Указанным правилам должны соответствовать подзаконные правовые акты (указы президента, постановления правительства и т.д.). Законы обычно принимаются высшим представительным органом государства — парламентом, но могут быть приняты и другим способом, например путем референдума (голосования избирателей).

Как говорилось, в муниципальных образованиях роль локальных законов выполняют акты их представительных органов (советов и др.), а в добровольных объединениях — акты их высших органов, регулирующие внутреннюю жизнь объединения.

Управление в узком смысле — это, как отмечалось выше, исполнительно-распорядительная, организационная деятельность государства, публичных коллективов, их органов, должностных лиц. Для его осуществления также издаются правовые акты, но в этой сфере деятельности особенно широко применяются организационно-технические методы, приемы, способы.

Правосудие осуществляется судом от имени государства. В редких случаях собственные суды имеют субъекты федерации (например, конституционные суды в Германии, конституционные и уставные суды в России). Другие публичные коллективы, даже территориальные публичные коллективы, своих судов, действующих от имени государства, не создают. В добровольных объединениях могут создаваться общественные суды. Их решения приобретают обязательную силу, только будучи подтверждены авторитетом государственных судов. Суд призван в особой процессуальной форме разрешать конфликты, возникающие между гражданами, органами государства, физическими и юридическими лицами. Суд рассматривает конкретные дела и поры в судебной коллегии (незначительные дела может решать единично судья). Решения суда (после вступления их в силу) должны исполняться всеми органами государства (в том числе главой государства, а также парламентом, если суд осуществляет конституционный контроль в отношении законов), юридическими и физическими лицами, объединениями.

Контрольная деятельность органов публичного управления выражается в форме инспектирования, проверки соответствия деятельности органов государства, должностных лиц законам, актам вышестоящих органов, путем проверки выполнения должностных обязанностей, соблюдения установленных стандартов, правил противопожарной, противоэпидемической безопасности и т.д. Контрольной деятельностью занимаются в ряде стран прокуратура (проверка соблюдения законности), конституционные суды и советы (конституционный контроль), специальные органы (контрольные палаты или управления в Польше, Чехии, Словакии), генеральные контролеры, генеральные ревизоры, омбудсманы (парламентские уполномоченные) с подчиненным им аппаратом. Контрольные органы, как правило, не могут давать каких-то обязательных указаний, распоряжений. Они устанавливают факты, часто составляют акт (протокол) о нарушениях и обращаются к парламенту, правительству к вышестоящим (по отношению к проверяемому объекту) органам, в некоторых странах при обнаружении грубых нарушений могут возбудить дело в суде. В добровольных публичных объединениях контроль заключается в проверке исполнения директив высших органов управления объединением его местными организациями, другими органами внутреннего управления. Вместе с тем такой общественный контроль может включать и проверку соответствия деятельности и актов добровольного объединения, его органов конституции и законам государства.

Неправовые (но не противоправные) формы и методы — это главным образом повседневная организационно-техническая, оперативная деятельность (учет, беседы с подчиненными и начальниками, совещания и т.д.). Такие процедуры детально правом не регулируются. От неправовых следует отличать противоправные формы и методы управления (насилие, угрозы, унижение достоинства подчиненных, требования выполнять незаконные действия И т.д.). За применение противоправных методов в нарушение закона может нести ответственность и само государство. Это возможно во внутригосударственных отношениях (например, за причинение ущерба лицу незаконными актами, за судебную ошибку), в сфере международно-правовых отношений — за агрессию, преступления против человечества, за использование методов принуждения, запрещенных международным правом. Современная Германия выплачивает компенсацию лицам, насильственно угнанным фашистами в Германию во время Второй мировой войны из оккупированных территорий, за их подневольный труд.

С точки зрения особенностей волеизъявления государства, органов публичного управления в управленческом процессе различают методы стимулирования (поощрения), дозволения, охраны, требования, запрета, ответственности, репрессии и др.

Стимулирование широко применяется в управлении. Оно используется для ориентации поведения и деятельности участников общественных отношений (граждан, юридических лиц, органов государства, членов публичного коллектива) в таком направлении, которое субъект управления считает необходимым. Это одна из форм «мягкого» публичного руководства. Так, путем установления льгот стимулируется объединение крестьян в кооперативы любого уровня (это повышает производительность труда, обеспеченность населения товарами, да и государственным органам удобнее иметь дело с организациями, чем с распыленными мелкими хозяйствами). Формой стимулирования являются награды, премии, присвоение почетных званий за успехи в труде.

В отличие от стимулирования, которое выражает прямую заинтересованность органов публичного управления, метод дозволения в определенной мере характеризует нейтральную, но благожелательную позицию публичной власти по отношению к тем или иным общественным явлениям, процессам, видам деятельности. Государство, органы управления не поощряют те или иные виды деятельности, но и не запрещают их: граждане, юридические лица сами решают, воспользоваться ли предоставляемыми возможностями. Метод дозволения широко используется при регулировании основных прав и свобод личности.

Метод охраны применяется для обеспечения стабильности существующих общественных отношений, сложившегося правового порядка. Охранительной деятельностью прежде всего занимаются органы государства, его специализированный аппарат (полиция, суды, прокуратура и др.), другие органы, выполняющие эту задачу попутно. Для защиты государства от агрессии создается армия, для защиты от внутренних угроз — внутренние войска, полиция. Свои методы для охраны установленных правил используют органы субъектов федерации, автономных и муниципальных образований, органы добровольного публичного объединения. При серьезных нарушениях они прибегают к наказанию (в добровольных объединениях высшая мера наказания — исключение из объединения).

Требование должного поведения выражает активную заинтересованность органов публичного управления в определенных действиях стороны физических и юридических лиц, государственных служащих, учреждений, организаций, коллективов, в развитии общественных отношений в таком направлении, которое считается необходимым. В данном случае воля публичного коллектива, действующих от его имени органов, должностных лиц проявляется более отчетливо и в жестких формах. Данный метод прежде всего возлагает на участников отношений обязанности. Он используется в конституционном праве (требование информации от должностного лица в «час вопросов» в парламенте), административном (требование регистрации общественного объединения для получения прав юридического лица), налоговом (платить налоги) и других отраслях права. Требования предъявляются к членам общественного объединения, например, присутствовать на его общих собраниях, к гражданам — соблюдать установленные муниципальными органами правила поведения в парках города и т.д.

Запреты — действенная форма отрицательного отношения органов публичного управления к тем или иным явлениям, поступкам, поведению. В форме запретов они исключают вредную, нежелательную для общества, коллектива, человека деятельность. В конституционном праве, например, запрещена пропаганда религиозной нетерпимости, в административном — несанкционированные демонстрации, мешающие прохожим и движению транспорта, в уголовном — посягательства на жизнь человека, в земельном — изменение целевого назначения сельскохозяйственных земель, в гражданском — торговля частных лиц ядами и т.д. Свои запреты установлены актами субъектов федерации (в частности, охота в определенный период), муниципальных образований (запрет вырубать деревья у домов в крупных городах без определенных согласований). Запреты устанавливают и органы добровольных объединений (запрет голосовать от имени другого члена объединения на собрании).

Метод установления ответственности — это предостережение о вредных последствиях, которые могут последовать для лица, организации, иного субъекта при несоблюдении требований или запретов государственных органов, других органов публичных коллективов, должностных лиц, а также санкции (сами неблагоприятные последствия). Юридическая ответственность предусмотрена многими правовыми актами и имеет разные формы: ограничение свободы правонарушителя, роспуск общественного объединения, систематически нарушающего свой устав, уплата пени или штрафов при просрочке платежа, административная и дисциплинарная ответственность, ответственность члена добровольного публичного объединения перед объединением и его органами за нарушение устава объединения и т.д. Наиболее острая форма ответственности — репрессия, связанная с прямым насилием. Незаконная демонстрация может быть разогнана с применением технических средств. Возможна конфискация доходов, которых не уплачены налоги. По решению суда лицо может быть лишено родительских прав.

Используя те или иные методы публичного управления, органы государства, других публичных коллективов, должностные лица применяют конкретные способы административного воздействия. К их числу относятся: адресные задания, назначение или освобождение от должности, регистрация определенных действий, установление стандартов и квот, учет и статистика, оформление государственных и муниципальных заказов, распоряжение объектами собственности, образование, реорганизация или ликвидация подведомственных объектов, приостановление или отмена правовых актов подведомственных органов и должностных лиц, технические операции и т.д.

С методами и формами управленческой деятельности тесно связаны, во-первых, управленческие процедуры. Среди них выделяют подготовку, принятие и исполнение решений. Решение и его осуществление — один из узловых моментов государственного управления. Управленческое решение может быть коллегиальным или единоличным. Оно должно быть тщательно подготовлено, взвешены возможности его осуществления, просчитаны последствия, предусмотрено его обеспечение и, если необходимо, ответственность за выполнение, причем все эти компоненты, включая ответственных лиц или органы, должны быть конкретизированы.

Во-вторых, управленческие процедуры зачастую тесно связаны с координацией управленческой (а если необходимо, то и иной) деятельности. Координация обеспечивает экономию ресурсов и средств, позволяет более эффективно выполнять соответствующие задачи. Поэтому, принимая решение, следует проанализировать возможности координации с другими вышестоящими, подчиненными и неподчиненными органами или должностными лицами.

В-третьих, управленческая деятельность связана с организационными, регистрационными, разрешительными или учетно-уведомительными формами работы. Органы государства, другие органы публичного управления проводят организационные мероприятия по обеспечению выборов в представительные органы (парламент, законодательные собрания в субъектах федераций, органы местного самоуправления), советы, правления, комитеты общественных объединений. Органы государства регистрируют политические партии (обычно это 1елают органы министерства юстиции, а в Болгарии, Польше — городские суды столицы), частные предприятия, выдают лицензии (разрешения) на определенные виды деятельности, разрешают или не разрешают (например, в случае угрозы публичному порядку) массовые уличные демонстрации, обеспечивают проведение митингов и т.д.

При регистрации взимаются пошлина и плата за услуги. Организационные учетно-уведомительные, разрешительные формы работы присущи в той или иной степени и с определенными особенностями (в зависимости от их характера) всем органам публичных коллективов.

В-четвертых, органы публичного управления учреждения, служащие, применяя управленческие процедуры, занимаются консультативной и информационной деятельностью. Она осуществляется в отношении нижестоящих органов, граждан, неподчиненных государственных учреждений, негосударственных организаций. Государственные и муниципальные служащие обязаны разъяснять гражданам законы, внимательно относиться к их нуждам, объяснять, почему конкретный орган или должностное лицо приняло именно такое решение по вопросу, касающемуся гражданина. Органы государства должны представлять информацию вышестоящим органам, а также средствам массовой информации. Информационные сообщения о ситуации в стране пребывания регулярно направляют в министерство иностранных дел дипломатические представители государства.

В соответствии с законом определенную информацию представляют государственным органам (регистратору) общественные объединения (например, партии в РФ — о числе членов, об Отделениях партии в субъектах РФ, о доходах в виде копий деклараций, представляемых в налоговые органы, и т.д.). Регулярную информацию вышестоящим органам обязаны представлять нижестоящие органы общественных объединений.

в управленческих процедурах применяются учетные, аналитические, программные формы работы, а также отчетность. В некоторых государственных органах, их подразделениях учет имеет очень важное значение (например, в отделах районных военных комиссариатов, в паспортных отделах милиции). Аналитической работой занимаются все органы управления, по крайней мере когда представляют периодические годовые отчеты о своей работе. Прогнозы и программы служат для ориентации деятельности того или иного органа, выявления перспектив, направлений работы.

Наконец, все органы публичного управления и должностные лица в разной мере и в разных формах используют процедуры контроля. Вышестоящие органы и должностные лица проверяют и контролируют деятельность нижестоящих, контролируется ситуация на определенной территории и т.д.