МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Учреждение образования «Академия МВД Республики Беларусь»
Кафедра теории и истории государства и права
УТВЕРЖДАЮ
Начальник кафедры теории и истории государства и права
полковник милиции
С.В.Липень
«__» _____________ 2008г.
Регистрационный № __
Фондовая лекция
по дисциплине «История ОВД»
тема № 1 : «Органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в дореволюционный период».
для курсантов дневного обучения и слушателей факультета заочного обучения Академии МВД Республики Беларусь
Минск 2008
Авторы: Жмуровский А.С., доцент кафедры теории и истории государства и права, кандидат исторических наук, Семенова С.А., старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права, кандидат исторических наук.
Рецензенты: Вишневский А.Ф., профессор кафедры теории и истории государства и права, кандидат исторических наук, профессор, Авраменко А.И. начальник кафедры экономико-правовых дисциплин Академии МВД Республики Беларусь, кандидат экономических наук, профессор
Рассмотрена и рекомендована к утверждению на заседании кафедры теории и истории государства и права. Протокол № 17 от «28» ноября 2008г.
Тема 1: Органы охраны общественного порядка и борьбы с преступностью в дореволюционный период. План.
1. Основные этапы становления и развития системы органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Создание полиции в России.
Образование МВД и его функции.
Третье отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Корпус Жандармов.
2. Полицейская реформа второй половины XIX столетия.
Отделение по охранению общественной безопасности (охранное отделение).
Вопрос 1. Основные этапы становления и развития системы органов охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.
Созданиеполициив РосииВ период раннего средневековья (IХ-ХII вв.) в Киевской Руси охрана жизни и имущества являлась собственной задачей населения и лишь в особых обстоятельствах государство принимало на себя функцию защиты прав и восстановления общественного порядка. Права и интересы знати гарантировались военной силой княжеской дружины, которая в случае необходимости выполняла и карательные функции. Войска обеспечивали безопасность путей сообщения, свободу внутренней и международной торговли и т. д.
Со временем полицейские функции начинают выполнять и некоторые должностные лица княжеской администрации. Так, «Русская правда» упоминает мечников и вирников, осуществлявших исполнение судебных приговоров путем взыскания с осужденных различного рода штрафов, а также судебных пошлин. Наказаниями, налагаемыми князем вместо штрафа, могли быть «поток и разграбление», что означало изгнание, отдачу в рабство.
В процессе формирования многонационального государства начинают создаваться специальные органы, выполнявшие полицейские функции.
Так, например, в середине XVI века в Московском государстве учреждается Разбойный приказ, который ведал сыском и судом в отношении разбойников и «иных лихих людей». Разбойному приказу были подчинены органы губного и земского управления, осуществлявшие судебно-полицейские функции. Задачи политической и общеуголовной полиции выполнялись Земским приказом при помощи специального штата чиновников. В ночное время, чтобы обезопасить жителей от воров, улицы города перегораживались решетками, возле которых дежурили «решеточные сторожа». Они были обязаны задерживать поздних прохожих и выяснять их личность. Пожарную охрану осуществляли «объезжие головы», которые обязаны были «ездить да огни гасить». За порядком на улицах, площадях, в корчмах, других общественных местах наблюдали «ярыжки» - низшие чины земского приказа. Старостам и целовальникам поручалось производство обысков, преследование и поимка разбойников (вступая в должность, целовальник давал присягу, целовал крест, отсюда название «целовальник»). Ведали борьбой с разбойниками, «татями» губные избы, они же занимались сыском беглых, осуществляли некоторые контрольные функции по отношению к губным старостам и целовальникам, привлекая их к ответственности за взятки и другие злоупотребления. Полицейские функции в конце XVI - начале XVII веков на местах выполняли воеводы, обладавшие во многих случаях неограниченными правами в отношении вверенного им населения.
В допетровские времена в русском государстве складывается и определенная практика наказаний. (Штрафы, тюрьма, смертная). Причем по мере становления государства меры наказания ужесточаются. Соборное Уложение 1649 г. предусматривало тюремное заключение в 40 случаях. Устанавливался и срок тюремного заключения. Формирование органов полиции в начале XVIII в. активизируется. Так, Царским Указом от 20 мая 1715 г. в столице учреждается Полицмейстерская канцелярия. 25 мая 1718 г. создается Генерал - полицмейстерское управление Санкт-Петербурга, которое действует в соответствии с Инструкцией, определяющей его обязанности: прекращение разбоев и грабежей, искоренение воров и разбойников, притонов, игорных домов, уменьшение нищенства. Кроме охраны общественного порядка, полиция следила за соблюдением санитарных норм, противопожарной безопасностью, правилами торговли. В 1722 г. полицмейстерская канцелярия во главе с обер-полицмейстером была учреждена в Москве.
Особенностью российской полиции в рассматриваемый период являлся ее военизированный характер. На службу, как правило, принимались армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, для ликвидации разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население.
В последней четверти XVIII века проводится очередная реорганизация полицейских органов. Так, в 1775 г. в изданном «Учреждении для губерний» было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда. Этот орган власти выполнял административно - полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего земского суда и его руководитель - земский исправник (капитан-исправник) выбирались решением уездного дворянского собрания и утверждались в должности губернатором, которому подчинялись по службе. Непосредственной опорой и помощниками членов нижнего земского суда в сельской местности были сотские и десятские, избираемые из числа крестьян. Нижний земский суд следил за порядком и «благочинием», исполнял решения вышестоящих властей, а также проводил предварительное следствие по уголовным делам. Он имел право требовать поддержки своей деятельности у военных властей и жителей уезда. В 1782 по Указу Екатерины II учреждается «Устав благочиния или полицейский», согласно которому создается новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская. Вводятся специальные должности служащих городской полиции, определяются их задачи и компетенция. Поскольку Управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). В состав Управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия. В соответствии с «уставом благочиния» город делился на относительно самостоятельные административно-полицейские части. Каждой частью руководил частный пристав. Части, в свою очередь, подразделялись на кварталы по 50-100 дворов каждый. Возглавлялись они квартальными надзирателями, которым были подчинены квартальный поручик и рядовые полицейские-будочники. Последние были призваны наблюдать за порядком на улицах и площадях. В 1797 году, в период правления Павла I, Управы благочиния были ликвидированы, однако уже в 1801 году одним из первых Указов нового Императора Александра I стал Указ об их восстановлении.
Главные задачи полиции по Уставу благочиния состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах, чтобы ничто не принималось противное службе императорского величества» и чтобы во всем «благочиние и добронравие» сохранялось. Для выполнения этих задач полиция была наделена весьма широкой компетенцией. Она следила за тем, чтобы население исполняло законы, постановления местной власти и решения судов, занималась вопросами санитарии и ведала торговлей. Полиция проводила предварительное следствие и судила за мелкие кражи и мошенничество (на сумму не более 20 рублей). В ведении полиции находились также пожарные команды.
В Великом Княжестве Литовском (ВКЛ), во главе которого стоял Великий князь, правление его было ограничено Радой (Коллегиальным государственным органом), которая и осуществляла реальную политическую власть. Рада в том числе отправляла законодательные и судебные функции.
К XVI столетию в целом сформировался сословно-представительный орган ВКЛ - Сейм, где принимались и утверждались законодательные акты.
В XV –XVIII вв. административно ВКЛ делилось на воеводства и поветы. Повет являлся одновременно административной, военной, судебной и парламентской единицей. Поветы в свою очередь состояли из волостей. Воеводством руководил воевода, поветом - поветовый староста. Эти должностные лица исполняли административно-хозяйственные, военные, а также полицейские функции.
Юридические основы деятельности государственных институтов прописывались в ВКЛ общегосударственными кодификационными актами. Статутами 1529, 1566 и 1588 гг. - уникальными памятниками славянской политико-правовой, духовной культуры, образцами, прежде всего белорусского национального права, в которых были использованы древнерусские нормы, нормы римского, немецкого и польского права. В целом правовая система ВКЛ достигла достаточно высокого уровня. Она сформировалась на основе обычного местного права, государственных нормативных актов. Высокой степенью юридического совершенства отличался статут ВКЛ 1588 г., законодательными источниками, при разработке которого стали судебник Казимира 1468 г., Статут ВКЛ 1529 г., Статут ВКЛ 1566 г., а также сеймовые постановления, великокняжеские «привилеи» и другие правовые акты.
После присоединения белорусских земель к России в результате трёх разделов Речи Посполитой (1772, 1793,1795 гг.) на ее территорию была распространена российская юрисдикция.
ОбразованиеМВД иего функцииВ начале XIX в (сентябрь 1802 г.) учреждается Министерство внутренних дел (МВД).
Компетенция Министерства внутренних дел определялась ст. IV Манифеста о министерствах. Министр внутренних дел должен был «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема функциональных обязанностей. В частности оно ведало государственным строительством, управляло почтой, внутренней торговлей, сельским хозяйством и др. С 1804 г. стал издаваться «Санкт-Петербургский журнал» - орган Министерства внутренних дел.
Управление полицией входило в обязанность второй экспедиции Департамента внутренних дел, получившей название «экспедиция спокойствия и благочиния». Она состояла из двух отделений. Первое руководило органами сельской, второе - городской полиции. Образование центрального органа по руководству полицией определялось необходимостью большей оперативности в управлении местными полицейскими учреждениями.
Министерство внутренних дел регулярно направляло губернаторам распоряжения, касающиеся деятельности местной полиции. Губернаторы ежегодно представляли в МВД отчет о «состоянии губернии», отдельный раздел которого посвящался деятельности полиции. В министерстве эти отчеты обобщались, сводились в единый документ и представлялись царю.
В 1806 г. были уточнены функции отделений экспедиции «спокойствия и благочиния», они стали осуществляться не по территориальному принципу (город, село), а по направлениям деятельности полицейских учреждений. Первое отделение вело учет и статистику, ведало кадрами полиции, контролировало проведение массовых зрелищ, осуществляло цензурные функции. Руководство же деятельностью полиции по борьбе с преступностью, а также рассмотрение жалоб на нее были в компетенции второго отделения. Образование МВД не сопровождалось изменением функций полиции, не привело к реорганизации ее местных органов. Дальнейшее развитие аппарата управления полицией было связано с реформами государственных учреждений 1810-1811 годов, вошедшими в историю как «реформы М.М. Сперанского».
25 июля 1811 г. в России было образовано Министерство полиции, которое состояло из трех департаментов: Департамента полиции хозяйственной, Департамента полиции исполнительной, Медицинского департамента, а также общей и особенной канцелярий министра.
Для распределения обязанностей между департаментами, подготовки обобщающих отчетов и справок была образована канцелярия общих дел Министерства полиции, управляемая директором и тремя (по числу департаментов) секретарями и их помощниками.
Кроме того, в Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра. Особенная канцелярия министра полиции занималась не только секретным делопроизводством, но и выполняла функции политической полиции. Особенная канцелярия постоянно расширялась и накануне перехода в подчинение МВД (1819 г.) состояла из трех столов (управлений) и секретной части.
Первый стол занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй стол собирал «сведения о книжных лавках и типографиях», о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего стола входил надзор за религиозными сектами, подозрительными бродягами.
Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции.
Кроме собственно «охранения внутренней безопасности», Министерство полиции наделялось правом надзирать за «окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам». Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя министерства, которым они были подчинены. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Это фиксировалось, в частности, в «Учреждении Министерства финансов», где указывалось, что использование средств, выделенных для местных губернских органов, должно производиться под надзором министра полиции.
Роль министра полиции, пользовавшегося особым доверием царя, определялась и тем, что он являлся одновременно и главнокомандующим, и военным генерал-губернатором Петербурга, хотя это нормативно не было предусмотрено в «Учреждении и наказе министру полиции».
Все же образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве. В слабости Полицейского учреждения убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских структур выявили массу недостатков. Поэтому в 1819 г. после смерти министра полиции Вязмитинова новый министр не был назначен и департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Позже, согласно специальному указу общая канцелярия Министерства полиции сливалось с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в Министерство внутренних дел.
В Российской империи имелись особенности в местном самоуправлении, в том числе в организации и деятельности полиции. Например, организация деятельности полицейских структур в Польше и белорусских губерниях дает основание говорить об особенностях внутренней политики российских властей в этом регионе.
Основным уездным административно-полицейским учреждением в белорусских губерниях Империи был нижний земский суд. На уровне губерний земские суды подчинялись губернаторам. В служебной деятельности члены нижнего земского суда руководствовались только российским «Учреждением о губерниях», а не Литовским Статутом. Делопроизводство велось на русском языке, а судопроизводство в поветовых судебных инстанциях на польском языке. Почти 2/3 исправников были отставными офицерами русской армии. В то же время местные уроженцы на этой должности составляли более 70% от общего числа. Исправники в основном происходили из мелкопоместных и беспоместных дворян.
Польское восстание 1830-1831 гг. обнаружило ряд недостатков земской полиции, выяснилась политическая неблагонадежность многих чиновников, власти получали недостаточную или искаженную информации о положении дел на местах.
Не случайно 3 июня 1837г. в белорусских губерниях вступило в силу новое «Положение о земской полиции». По этому положению повышался класс ряда полицейских должностей, выросло жалование членов земских судов, повысились требования к образовательному уровню полиции. В целом же внутренняя политика царизма не предусматривала создания особых полицейских структур в регионе.
Третье отделениеСобственной ЕгоИмператорскогоВеличества канцелярии.Корпус жандармовВосстание декабристов подтолкнуло царизм к поиску более эффективной системы управления полицейскими органами.
Особым царским указом от 3 июля 1826 г. на базе Особенной канцелярии МВД император Николай I учредил новый орган политической полиции III отделение Императорской канцелярии, руководитель которой становился одновременно командиром корпуса жандармов. Основной задачей нового учреждения являлось «охранение устоев русской государственной жизни».
Первоначально, III отделение состояло из четырёх экспедиций. Первая ведала политическими делами, наблюдала за деятельностью революционных организаций и групп. Вторая осуществляла надзор за религиозными сектами, уголовными преступниками, заведовала тюрьмами и занималась «крестьянским вопросом». Третья осуществляла наблюдение за находившимися в России иностранцами. Четвертая вела переписку «обо всех вообще происшествиях», ведала личным составом канцелярии. Строгого разграничения функций между, экспедициями не существовало. Названная спецслужба просуществовала в стране практически без изменений более пятидесяти лет.
Руководителем III отделения 3 июля 1826 г. был назначен граф А.Х. Бенкендорф, прослуживший в данной должности до самой смерти.
Исполнительным органом III отделения стал Отдельный корпус жандармов, шефом которого так же являлся Бенкендорф. К концу 1826 г. в России насчитывалось около 60 жандармских подразделений, исполнявших полицейские функции. Шеф жандармов опирался в своей деятельности на эти формирования. Вся Империя была разделена на восемь жандармских округов, каждый из которых охватывал от восьми до одиннадцати губерний. Во главе округа стоял жандармский генерал. Отделения, на которые делился округ, возглавляли жандармские штаб - офицеры. Отдельный жандармский корпус, без существенных реорганизаций, просуществовал более 90 лет.
Основной задачей III отделения было изучение настроений в обществе. Общая картина складывалась из рапортов жандармских офицеров. Сведения накапливались в процессе личного общения жандармов с различными категориями граждан. К сбору информации привлекались чиновники, журналисты и другие лица, владеющие ею. По итогам работы составлялись ежегодные отчеты.
В сферу внимания III отделения входил контроль за крестьянским и зарождающимся рабочим движением. Тщательно изучались настроения в среде дворянской молодёжи. К чести ведомства, его руководители не боялись докладывать Императору острую, объективную информацию, носившую прогностический характер. Так, в 1828 г., характеризуя обстановку в Царстве Польском, тайная полиция делала вывод, что политика властей неминуемо приведет здесь к социальному взрыву. И этот взрыв произошел в форме восстания 1830-1831 гг., которое затронуло и территорию белорусских губерний.
Радикальная реформа политической полиции была проведена в 1867г., когда были созданы жандармские управления в каждой губернии, а в белорусских губерниях и царстве польском, как уже упоминалось, стали действовать уездные жандармские управления. Однако работа представителей спецслужб не была оценена по достоинству, более того, информация часто игнорировалась. Причин несколько. Во-первых, оценки, выводы и прогнозы III отделения расходились с официальными данными, отражающими процесс процветания государства, мощь армии, рост благосостояния граждан. Во-вторых, и это главное, сведения III отделения не могли быть использованы должным образом, в противном случае были бы неминуемо затронуты основы самодержавия.
В поисках эффективных мер борьбы с политическими противниками Александр II образовал в июле 1878 г. Особое совещание, которое поддержало предложение об увеличении численности штата жандармов и секретных агентов, расширении прав III отделения при проведении расследований. Но, несмотря на принимаемые меры, остановить рост революционного движения не удалось.
Когда к середине 70-х годов XIX века начало набирать силу народническое движение, жандармы не сумели своевременно вскрыть организацию и противодействовать ее деятельности. В середине 1879 г. сторонники индивидуального террора объединились в организацию «Народная воля», которая информировала общество о вынесении смертного приговора Императору. Свое заявление «Народная воля» подкрепила взрывами поезда, в котором, как предполагалось, ехал Александр II, и в Зимнем дворце. Взрыв в Зимнем дворце окончательно убедил Императора в неспособности тайной полиции оградить его от террористов даже в собственной резиденции. 6 августа 1880 г. был подписан Указ, в соответствии с которым III отделение упразднялось, а его функции чередовались Министерству внутренних дел.