1. Большей частью отношений, возникающих между субъектами права, являются гражданско-правовые отношения. Гражданский кодекс РФ определяет в качестве субъектов гражданских правоотношений не только физические и юридические лица, но и такие специальные субъекты, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Согласно ст. 124 ГК РФ "муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами". Данные субъекты гражданского права приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и исполняют обязанности через свои органы - органы местного самоуправления. Однако, как показывает практика, нередко органы муниципальной власти, а также их структурные подразделения выступают в гражданско-правовых отношениях от своего собственного имени, а не от имени муниципального образования. Данные правовые явления возникают в результате того, что действующее федеральное и местное законодательство предусматривает возможность органов местного самоуправления являться юридическими лицами.

Согласно ст. 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении) "выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования". Иные органы местного самоуправления согласно данному Закону определяются уставом муниципального образования и обычно являются коллегиальными исполнительными органами.

В уставах многих муниципальных образований, например в уставах городов Барнаула, Ставрополя, Астрахани, Брянска, Воронежа, помимо органов местного самоуправления юридическими лицами могут являться и их структурные подразделения. Это порой приводит даже к такому абсурду, когда одно структурное подразделение органа местного самоуправления затевает судебную тяжбу с другим структурным подразделением, то есть получается, что муниципальное образование судится само с собой, так как все структурные подразделения органов местного самоуправления действуют от имени муниципального образования. Структурные подразделения органов местного самоуправления не являются органами местного самоуправления, они являются лишь составной их частью и, следовательно, не могут быть юридическими лицами, так как Федеральный закон о местном самоуправлении не предусматривает у структурных подразделений органов муниципальной власти возможности быть юридическими лицами.

Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают двойным статусом. С одной стороны, они являются органом власти, носителем властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны - равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. Однако ни федеральное законодательство, ни уставы муниципальных образований не определяют, в какой организационно-правовой форме юридических лиц они могут существовать. Любое юридическое лицо участвует в гражданском обороте в какой-то определенной организационно-правовой форме, так как без определения такой формы не может быть определен правовой статус данного субъекта права. Данный правовой пробел можно заполнить аналогией с нормами гражданского законодательства, регулирующими правовой статус учреждений. Учреждением согласно ст. 120 ГК РФ признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В данном случае орган муниципальной власти учреждается муниципальным образованием для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера. Осуществляя управленческие функции, орган местного самоуправления, являющийся учреждением, действует от имени муниципального образования, выступая в отношениях административно-правового характера. При осуществлении иных социально-полезных функций (например, жилищно-коммунальное управление местной администрации оказывает населению жилищно-коммунальные услуги) орган местного самоуправления может вступать в гражданско-правовые отношения от имени муниципального образования, действуя в качестве органа местного самоуправления, а может выступать от своего имени, действуя в качестве юридического лица, в этом случае гражданские права и обязанности возникают у органа местного самоуправления как субъекта гражданского права.

При участии органов муниципальной власти в гражданском обороте в качестве юридических лиц возникает много проблем, связанных с тем, что данные органы осуществляют хозяйственную деятельность. Например, департамент по градостроительству одного из муниципальных образований оказывает платные услуги по осуществлению проектных работ или комитет по управлению имуществом сдает в аренду муниципальное имущество. Согласно п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 "некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана... Законодательством Российской Федерации могут устанавливаться ограничения на предпринимательскую деятельность некоммерческих организаций отдельных видов...". Такие ограничения установлены Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 25.05.1995, согласно которому запрещается совмещение функций органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов. Поэтому, как правильно написано в п. 18 информационного письма Президиума ВАС РФ "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" от 30.03.1998, орган местного самоуправления не вправе совмещать функции управления с функциями хозяйствующего субъекта. Данное положение антимонопольного законодательства нужно толковать в узком смысле, понимая под функциями хозяйствующего субъекта осуществление производственной деятельности. Если же хозяйственную деятельность трактовать широко, то получится, что муниципальное образование, которое действует через свои органы, не имеет права, например, сдавать муниципальное имущество в аренду. Следовательно, осуществление органами муниципальной власти непроизводственной хозяйственной деятельности как выполнение своих функций не является нарушением антимонопольного законодательства.

Помимо вышеуказанной проблемы возникает также много вопросов, связанных с регистрацией юридических лиц, являющихся органами местного самоуправления. Если ранее согласно гражданскому законодательству, действующему до введения в действие нового Гражданского кодекса РФ, правоспособность юридического лица возникала с момента утверждения его устава или положения, в случаях, когда оно должно действовать на основании общего положения об организациях данного вида - с момента издания компетентным органом постановления о его образовании, а если устав подлежал регистрации - с момента такой регистрации, то сейчас в соответствии с Гражданским кодексом РФ правоспособность юридического лица возникает с момента его создания (п. 3 ст. 49), а созданным юридическое лицо считается с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 51 ГК РФ). Порядок государственной регистрации юридических лиц регулируется Указом Президента РФ "Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации" от 08.07.1994. Данный Указ определяет, что регистрации подлежат субъекты предпринимательской деятельности, а также некоммерческие организации, если им предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью. Однако Указ противоречит главе 4 Гражданского кодекса РФ (введена в действие с момента официальной публикации части первой Кодекса 08.12.1994), согласно которой государственной регистрации подлежат все без исключения юридические лица. Гражданский кодекс как федеральный закон обладает высшей юридической силой по отношению к указам Президента РФ. Значит, если юридические лица, являющиеся органами местного самоуправления, после введения в действие первой части Гражданского кодекса РФ не прошли государственную регистрацию, то они согласно гражданскому законодательству не являются созданными, а следовательно, не могут являться субъектами гражданско-правовых отношений. Подавляющее большинство муниципальных образований создавалось после вступления в силу Федерального закона о местном самоуправлении (введен в действие с 01.09.1995), то есть после вступления в силу главы 4 ГК РФ. Из этого следует, что сделки, заключенные от своего имени органами местного самоуправления, выступавшими в гражданско-правовых отношениях в качестве юридических лиц, являются сделками, заключенными не юридическими лицами, а органами местного самоуправления, выступавшими от имени муниципальных образований. Следовательно, несмотря на то что органы муниципальной власти не были зарегистрированы в качестве юридических лиц (не являлись субъектами гражданского права), данные сделки все равно будут действительными как заключенные от имени муниципального образования его исполнительными органами.

Основываясь на вышеизложенном, можно сделать вывод о том, что сейчас согласно действующему гражданскому и иным отраслям законодательства нет необходимых предпосылок к наделению органов местного самоуправления статусом юридического лица, что подтверждается отсутствием правовых норм по регулированию данного правового явления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическимим лицами

Кроме ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая наступает перед населением муниципального образования и перед государством, Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[1] устанавливает в ст. 50 ответственность, наступающую перед физическими и юридическими лицами. Характер данной статьи позволяет определиться с основаниями и условиями привлечения к ответственности через призму действия федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований. Естественно, что основанием данного вида ответственности выступают определенные действия (бездействия) муниципальных органов и муниципальных служащих, в результате которых страдают права и законные интересы граждан и организаций. Логично предположить, что основная цель, стоящая в связи с применением данного вида ответственности связывается с необходимостью восстановления этих нарушенных прав и законных интересов. Как правило, возникновение этого вида ответственности связывается с причинением физическому либо юридическому лицу имущественного либо неимущественного ущерба, вследствие чего такая ответственность носит характер гражданско-правовой ответственности.

Необходимость установления подобного рода ответственности связывается с тем, что органы местного самоуправления являются субъектами гражданского оборота, имеют возможность вступать в гражданско-правовые отношения на равных началах с иными участниками гражданского оборота – физическими и юридическими лицами (ст. 124 Гражданского Кодекса РФ[2]), а поэтому к отношениям между муниципальными структурами и участниками гражданского оборота применимы гражданско-правовые нормы, в том числе и об ответственности за неисполнение обязательств и из причинения вреда. Одновременно необходимо учитывать, что основанием гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может стать нарушение прав физических и юридических лиц в результате совершения незаконных действий или принятия незаконных решений. Эти факты могут быть установлены исключительно только судом. Вред, причиненный физическому или юридическому лицу в результате совершения действий или принятия решений, признанных судом незаконным, возмещается в порядке, установленном Гражданским Кодексом РФ.

Как обоснование подобного рода процедуры Конституция РФ[3] устанавливает каждому право на судебную защиту своих прав и свобод. Дальнейшее развитие данная норма получает в соответствующем отраслевом законодательстве. В соответствии с Конституцией РФ был принят Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[4], в котором закрепляется положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, на сегодняшний день установлен упомянутым законом, рядом других законодательных актов.

Необходимо учитывать, что одним из существенных отличий данного вида ответственности выступает то, что она наступает, прежде всего, в судебном порядке. Судебный порядок не исключается при определении ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав и законных интересов физических и юридических лиц, в случае причинения им вреда, они могут быть привлечены к ответственности. При этом эта ответственность, ее форма и содержание, пределы и размеры определяются судом в соответствии с действующим законодательством.

Одним из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может стать признание судом недействительными решений этих органов и должностных лиц, а также обязанность этих субъектов возместить тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и юридическим лицам.

Другим основанием ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может выступать невыполнение ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляя права собственника в отношении муниципального имущества, либо, реализуя право оперативного управления или хозяйственного ведения, осуществляя предпринимательскую деятельность, если они являются юридическими лицами. Необходимо учитывать, что порой ответственность на муниципальных органах и не лежит, а выполнение ими своих обязательств есть следствие деятельности именно государственных органов. В частности, «несоблюдение каких-либо сроков при исполнении договорных обязательств, когда местный орган власти в какой-то мере зависит от государственных органов. Однако в случае возникновения спора, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления должно будет доказывать отсутствие своей вины в случае неисполнения, либо ненадлежащего исполнения своего обязательства»[5].

Одновременно необходимо учитывать, что нередки и случаи, когда орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления привлекается к ответственности за бездействие, т. е. за не совершение определенных действий, которые он должен был совершить, в результате которых причиняется ущерб физическим и юридическим лицам. Возмещение ущерба осуществляется в этом случае также в судебном порядке.

Исходя из вышеизложенного, органы местного самоуправления несут ответственность за невыполнение требований закона не только перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами, если результатом неисполнения правовых предписаний является причинение вреда. Тем самым, необходимо констатировать разный характер юридической ответственности, наступающей перед физическими и юридическими лицами в отличие от других видов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. В данном случае явно выражен частный для этих физических и юридических лиц интерес в необходимости восстановления их первоначального (т. е. до нарушения их прав и законных интересов) состояния. Тем самым, ответственность носит характер частноправовой ответственности, в отличие от публично-правовой ответственности, наступающей перед населением и перед государством, в которой прослеживаются последствия нарушения важных с точки зрения государства и общества правил поведения, отсюда и соответствующий характер этой ответственности.

В сфере гражданского оборота существуют определенные правовые категории, такие как предпринимательский риск, непреодолимая сила, которые необходимо учитывать при анализе ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами. Как следствие этого в некоторых случаях не всегда можно констатировать факт наступления этой ответственности.

Имеется определенная проблема, связанная с действием ст. 50 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[6] в части установления ответственности должностных лиц местного самоуправления. Речь идет о том, что должностное лицо местного самоуправления может быть привлечено к уголовной, административной или к дисциплинарной ответственности. Однако субъектом гражданского оборота оно не является, и как следствие этого за незаконные действия (бездействие) должностного лица, причиняющее вред физическому или юридическому лицу, несет ответственность соответствующий орган местного самоуправления (ст. 16 Гражданского Кодекса РФ[7]). Но в ряде случаев должностное лицо «в силу Устава местного самоуправления является еще и юридическим лицом, то и ответственность оно должно нести как юридическое лицо. В противном случае может появиться такая ситуация, когда незаконными действиями либо бездействием будет причинен значительный материальный вред (ущерб) как местному самоуправлению в целом, так и отдельным юридическим и физическим лицам, а возмещения вреда, причиненного неисполнением, либо ненадлежащим исполнением обязательств, не произойдет»[8].

Уже после привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном главой 39 Трудового кодекса РФ[9]. Тем самым, гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами во всех случаях несут органы местного самоуправления, а должностные лица впоследствии ответственны перед ними.

В этой связи в юридической литературе существует мнение, предполагающее ввести в Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» категорию «корпорации публичного права»[10]. Необходимость этого определяется отсутствием у муниципальных образований публично-правового статуса. Как следствие этого, в судах все дела, связанные с участием органов местного самоуправления, рассматриваются по правилам гражданского процесса, с точки зрения частноправовых споров. Введение указанной категории повлекло бы существенные последствия, связанные с появлением, в том числе различного рода ограничений. В настоящее время их нет, в результате чего полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления порою представляются безграничными. Когда в суде необходимо доказать факт превышения полномочий муниципальным органом, то во многих случаях практически невозможно доказать, что у местных органов власти такого права нет. Существует богатая практика поведения должностных лиц местного самоуправления по неправомерному отказу при решении каких-либо вопросов. Так, например, практикуется отказ юридическим лицам в размещении рекламы на территории муниципального образования по мотивам нецелесообразности. Однако это, по меньшей мере, может представляться незаконным и вполне может стать предметом рассмотрения данной ситуации в судебных органах.

Порядок обжалования действий (либо бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления регламентируется Федеральным Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[11] в редакции Федерального Закона РФ от 14 декабря 1995 года[12], кроме этого Гражданским процессуальным кодексом РФ[13] и Арбитражным процессуальным кодексом РФ[14], а также рядом иных нормативно-правовых актов.

Дела об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, имеют альтернативную подведомственность. Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности муниципальному органу или должностному лицу, если он считает, что его права и свободы нарушены неправомерными действиями (решениями) органов или должностных лиц местного самоуправления. Законодательством устанавливается срок рассмотрения жалобы – в течение месяца. Если в течение этого срока гражданин не получит ответ, либо если полученный ответ его не удовлетворит, то он вправе обратиться в суд.

Предметом обжалования могут выступать действия (бездействие), решения органов и должностных лиц местного самоуправления, а также официальная информация, послужившая основанием для совершения действий или принятия решения, в результате которых нарушены права и свободы гражданина. Законодательством РФ определяются некоторые базовые понятия и категории, имеющие принципиальное значение при следовании процедуре обжалования. В частности, под нарушением прав и свобод понимается не только их прямое нарушение, но и создание препятствий для их осуществления гражданином, незаконное возложение на него какой-либо обязанности или незаконное привлечение к ответственности.

Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[15] в ч. 5 ст. 2 определяет официальную информацию как письменные или устные сведения, повлиявшие на осуществление прав и свобод гражданина и представленные в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), с установленным авторством данной информации, если она признается судом как основание для совершения действий либо принятия решений.

Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и общего характера, нарушающие права и свободы гражданина. Граждане-предприниматели и юридические лица вправе обжаловать незаконные действия и решения, в том числе правовые акты в арбитражный суд, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса РФ[16].

Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[17] в ст. 52 упоминает в качестве предмета обжалования решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан. При этом не уточняется, в каких именно формах прямого волеизъявления это решение может быть принято. Если же эти решения были приняты на местном референдуме, то они могут быть обжалованы только в суд либо в арбитражный суд. Внесудебное обжалование в данном случае недопустимо, поскольку оно противоречит правовой природе данного института. Другой формой изменения либо отмены данного решения выступает проведение нового референдума.

Кроме этого предметом обжалования может выступить решение избирательной комиссии, оформляющее порядок проведения и итогов местных выборов, местного референдума, если, по мнению гражданина, этими решениями были нарушены его права и свободы, например, активное и пассивное избирательное право.

Действующее процессуальное законодательство РФ достаточно детально и подробно регламентирует процедуру рассмотрения жалоб граждан в судебные органы. В самом общем виде эта процедура представляет собой следующее. Установлен срок для обращения в суд по поводу обжалования. Он составляет три месяца со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод, а также в течение одного месяца с момента получения письменного уведомления об отказе вышестоящего органа или должностного лица местного самоуправления в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если письменный ответ на нее не был получен. В судебной жалобе гражданин должен указать, какое именно из принадлежащих ему прав было нарушено, в результате какого действия (или бездействия) или решения властного субъекта, в чем конкретно состояло нарушение, кроме этого жалоба должна содержать требование о восстановлении нарушенного права.

Судом, рассматривающим подобное заявление, истребуются все доказательства, относящиеся к делу от лиц, участвующих в деле, а также иных лиц, в первую очередь от органа или должностного лица, чьи действия обжалуются. Гражданин должен доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод. Федеральный Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[18] устанавливает исключение из правила распределения обязанностей по доказыванию, возлагая при рассмотрении данной категории дел эту обязанность на ответчика. В соответствии со ст. 6 данного Закона обязанность документального доказывания законности обжалуемых действий (решений) возлагается на органы либо должностных лиц местного самоуправления.

Установив обоснованность жалобы, суд своим решением признает обжалуемое действие или решение незаконным и обязывает удовлетворить требование гражданина, а также определяет ответственность органа или должностного лица местного самоуправления за действия или решения, повлекшие нарушения прав и свобод гражданина. Если обжалуемые действия или решения признаются судом законными, не нарушающими прав и свобод граждан, суд отказывает в удовлетворении жалобы. Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу местного самоуправления. Об исполнении решения должно быть сообщено не позднее чем в месячный срок со дня его получения.

По своей правовой природе органы местного самоуправления – это органы власти. Одним из основных признаков осуществления ими функции властвования является издание правовых актов. Посредством этих актов могут нарушаться права физических и юридических лиц, может быть также причинен ущерб. В этом случае физическое или юридическое лицо вправе восстановить через суд, в том числе общей юрисдикции или арбитражный, свое нарушенное право, обжаловав действия органа или должностного лица местного самоуправления. Одновременно может быть решен вопрос с возмещением причиненного ущерба как материального, так и морального. При определении его учитываются требования действующего Гражданского Кодекса РФ[19].

Норма, устанавливающая ответственность муниципальных органов и должностных лиц за вред, причиненный их незаконными действиями (бездействием) закрепляется в ст. 1069 Гражданского Кодекса[20], развивая положения статей 13, 16 указанного акта. В теории гражданского права вред, причиненный государственными органами и органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, называется вредом, причиненным актами власти. Особенность возложения ответственности за этот вред состоит в том, что имеются специфика основания этого возложения. Она заключается в том, что противоправность деяния органов и должностных лиц местного самоуправления оценивается с точки зрения не гражданского права, а с позиций административного, конституционного и других отраслей права, нормы которого были нарушены. В этом случае не имеет значения законность или незаконность этих действий (бездействий), которая с точки зрения гражданского юридически безразлична. Применение норм гражданского права связывается с фактом причинения имущественного вреда. Тем самым, для возложения гражданско-правовой ответственности важно проследить два момента: во-первых, факт совершения незаконного деяния, при этом незаконность определяется с точки зрения норм административного, конституционного и иных отраслей права, и, во-вторых, причинение имущественного вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности[21].

Необходимо отметить в целом, что природа гражданско-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления неоднозначна. Муниципальное образование признается полноценным субъектом гражданского оборота, свои права и обязанности в гражданском обороте муниципальное образование реализует посредством особой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, наделенных соответствующими правами. Именно поэтому гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может носить характер договорной ответственности. Одновременно, ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ[22] предусматривает существование внедоговорной ответственности. При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 1069 Гражданского Кодекса[23] и ст. 1 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[24] к органам местного самоуправления, на которых может быть возложена внедоговорная ответственность, относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Действующее законодательство различает общие и специальные условия привлечения к ответственности этих органов. Общие условия ответственности за причинение вреда:

1) Наличие вреда как обязательное условие ответственности. Само понятие вреда раскрывается в ст. 15 Гражданского Кодекса РФ[25], в ст. 151[26] раскрывается понятие морального вреда. В самом общем виде вред как условие наступление гражданско-правовой ответственности охарактеризовал профессор М. М. Агарков как «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага»[27]. Более подробно данный вопрос освещен в главе 2 настоящей работы.

2) Противоправность поведения причинителя вреда является как одно из условий возложения ответственности. При этом под противоправностью поведения понимаются действия или бездействие, нарушающие нормы права и субъективное право потерпевшего.

3) Причинная связь между вредом и противоправным поведением. В данном случае речь идет об объективной последовательной юридически значимой взаимосвязи между фактом противоправного поведения и наступившим вредом. Кроме этого, существенной чертой данной взаимосвязи является то, что существует непосредственная причина – противоправное поведение, которая вызывает конкретное следствие – наступление вреда.

4) Вина причинителя вреда. Характеристика условия возложения ответственности, выражающая субъективное личностное отношение причинителя вреда к факту совершения им противоправной деятельности. Спецификой данного условия является то, что в ряде случаев для возложения гражданско-правовой ответственности вина причинителя вреда может не учитываться, либо законодательство считает данное условие юридически безразличным.

Однако следует еще раз подчеркнуть момент того, что «в гражданско-правовой литературе нормы института возмещения вреда обычно делятся на две группы: общие и специальные. К общей относятся нормы, имеющие общее значение для всего института и образующие так называемый генеральный деликт… Специальные нормы рассматриваемого правового института образуют систему так называемых специальных деликтов»[28]. К специальным деликтам относятся нормы, устанавливающие ответственность за вред, причиненный актами власти. Качественная характеристика этих обязательств включает ряд специальных условий, необходимых для решения вопроса о возложении ответственности, в частности:

1. Действия органов и должностных лиц местного самоуправления должны быть облечены в форму акта власти. В данном случае речь идет не обязательно о каком-либо правовом документе общего либо индивидуального характера, под актом власти необходимо понимать любого рода деятельность указанных лиц, которая вытекает из их статуса и может связываться, в том числе, и с фактом издания правовых актов, а также иной деятельностью, направленной на реализацию целей и задач, стоящих перед местным самоуправлением и в рамках их компетенции.

2. Второе специальное условие заключается в том, что акт власти должен быть совершен виновным должностным лицом или группой лиц, образующих коллегиальный орган. Акты власти связываются с определенного рода деятельностью, осуществляемой указанными лицами, носящей характер организационно-распорядительной деятельности. Вполне логично, что в этой связи эти лица должны обладать определенным объемом властных полномочий.

3. Должностные лица органов местного самоуправления в соответствии со ст. 1069 Гражданского Кодекса РФ[29], издавая эти акты власти, должны действовать в соответствии со своими служебными обязанностями. Эти обязанности должны предусматриваться действующим законодательством РФ и субъектов РФ, кроме этого, они должны конкретизироваться в актах самого местного самоуправления.

Примерами таких незаконных актов власти могут быть решения о лишении гражданина или организации права пользоваться земельным участком, о сносе строения, об изъятии какого-либо имущества и тому подобное, кроме этого, это могут быть фактические действия, направленные на реализацию принятых решений.

Подводя своеобразный итог, следует признать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в настоящий момент достаточно подробно регламентируется действующим гражданским законодательством РФ. Законодатель, закрепляя вопросы ответственности в данном случае создает специальные условия привлечения данных лиц к ответственности, смысл которых определяется специфическим характером деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществляя властные полномочия, указанные лица обладают большими возможностями воздействия на имущественную сферу физических и юридических лиц. При этом содержание такого воздействия неоднозначно, оно может связываться с фактами умаления этой сферы. В таком случае законодатель предусматривает возможность нейтрализации негативных последствий этого воздействия и восстановления имущественных интересов пострадавшей стороны.

Помимо внедоговорной ответственности большое значение имеет возложение ответственности на органы и должностных лиц местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств, так называемая договорная ответственность. В соответствии с действующим гражданским законодательством РФ, муниципальное образование представляет собой самостоятельного субъекта гражданского оборота. Значительная часть полномочий, наделенных в этой связи, муниципального образования реализуется самым непосредственным образом посредством деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Безусловно, в данном случае ответственность первоначально налагается на само муниципальное образование, однако органы и должностные лица, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении этих обязательств могут привлекаться к ответственности, носящей характер субсидиарной гражданско-правовой ответственности. В частности, речь может идти о том, что муниципальным образованием в соответствии с действующим гражданским законодательством может быть создано унитарное предприятие. Возмещение вреда, причиненного этим предприятием, производится из собственных средств этого предприятия, однако муниципальное образование может привлекаться к субсидиарной ответственности в соответствии с пунктом 2 ст. 120 Гражданского Кодекса РФ[30] при недостаточности собственных средств у унитарного предприятия.

Законодательством РФ предусматривается внесудебный и судебный порядок разрешения споров, связанных с привлечением органов и должностных лиц местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Внесудебный порядок является в данном случае необязательным. Судебный порядок возложения ответственности используется потерпевшими физическими и юридическими лицами тогда, когда переговоры с причинителем вреда не увенчались успехом, либо когда потерпевший не согласился с решением работодателя о возмещении или не получил от него ответа на свое обращение в установленный срок.

Статья 16. Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Статья 1069. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Статья 1071. Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет

В случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Статья 1079. Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих

1. Юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 3 статьи 1083 настоящего Кодекса.

Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).

2. Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

3. Владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников (столкновения транспортных средств и т.п.) третьим лицам по основаниям, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи.

Вред, причиненный в результате взаимодействия источников повышенной опасности их владельцам, возмещается на общих основаниях (статья 1064).

Статья 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами.

Статья 251. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов

1. Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

2. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

3. Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

4. Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной статьями 24, 26 и 27 настоящего Кодекса. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в статьях 26 и 27 настоящего Кодекса. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

5. Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным статьей 131 настоящего Кодекса, и содержать дополнительно данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

6. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

7. Подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

8. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

Статья 252. Рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных правовых актов

1. Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания.

2. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным Судом Российской Федерации - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

(в ред. Федерального закона от 28.06.2009 N 128-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Положения статьи 253 по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего гражданского процессуального регулирования предполагают, что суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта, признанного по решению органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего данный нормативный правовой акт, утратившим силу после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя, гарантированных Конституцией РФ, законами и иными нормативными правовыми актами (Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 244-О).

Статья 253. Решение суда по заявлению об оспаривании нормативного правового акта

1. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

О применении частей второй и третьей статьи 253 см. определение Конституционного Суда РФ от 04.03.2004 N 73-О.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 N 1-П выявлен конституционно-правовой смысл частей второй и третьей статьи 253, а также установлено, что нормативное положение, содержащееся в частях второй и третьей статьи 253 во взаимосвязи с пунктом 2 части первой статьи 27, частями первой, второй и четвертой статьи 251 ГПК Российской Федерации, согласно которому признание нормативного правового акта противоречащим федеральному закону со дня принятия или иного указанного судом времени влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, - в части, относящейся к проверке нормативных правовых актов, которые в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации могут быть проверены в процедуре конституционного судопроизводства, - не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.

Норма части второй и третьей статьи 253, которая наделяет суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает разрешение судом общей юрисдикции дел об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П).

В соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

2. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

3. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным статьей 209 настоящего Кодекса, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт. В случае, если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

4. Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2.