13.2. Бюджетное устройство и бюджетная система

Для характеристики бюджетного устройства любого госу­дарства требуется оценка его бюджетной системы, организации бюджетного процесса и бюджетных прав. Основу бюджетного устройства современного государства составляют бюджетная система и принципы ее построения.

Бюджетная система представляет собой совокупность от­дельных видов и уровней бюджетов, функционирующих на ос­нове экономических отношений и юридических норм.

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами права деятельность органов власти и управления по составле­нию, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета.

Бюджетные права регламентируют права участников бюд­жетного процесса.

В странах с различным государственным устройством по­строение бюджетной системы имеет свои особенности. По фор­ме государственного устройства страны подразделяются на унитарные и сложные. Унитарное государство — это централи­зованное государство, состоящее из административно-террито­риальных единиц, не имеющих в своем составе других террито­риальных формирований. Примерами могут служить Франция, Япония, Великобритания и др. Сложное государство представ­ляет собой союз государств или объединение относительно са­мостоятельных территориальных формирований. Оно может су­ществовать как федерация, конфедерация, империя (Россия, США, ФРГ, Индия, Япония и др.). Чаще других образований встречается государственное устройство в виде федерации.

Наиболее распространенной формой современного государ­ства является унитарная. Бюджетное устройство унитарного государства определяется следующими особенностями:

• в унитарных государствах бюджетная система состоит из двух уровней: а) государственного бюджета, б) местных бюджетов;

• административно-территориальные формирования не обладают суверенитетом и имеют ограниченные права в области бюджетного процесса. Они вправе принимать собственные нормативные акты при условии их соответствия нормам, принятым центральными органами власти;

• жесткая зависимость связывает бюджеты территорий с центральным бюджетом. Это проявляется в том, что распределение доходов и расходные функции региональных бюджетов устанавливаются центральной властью и регламентируются конституцией и законами государства. Степень зависимости административно-территориальных формирований от центральной власти определяет уровень централизации бюджетной системы;

• действует единая для государства система контрольных органов. Степень подконтрольности бюджетов регионов зависит от уровня централизации бюджетной системы.

Бюджетная система федеративного государства имеет три уровня:

1. бюджет центрального правительства (федеральный);

1. бюджеты субъектов федерации (республик, штатов, провинций и др.);

2. местные бюджеты.

Федеральные органы осуществляют свои полномочия на территории всего государства, а органы субъектов федерации — в пределах своей территории.

Как в унитарных, так и в федеративных государствах все уровни бюджетов существуют самостоятельно и не входят свои­ми доходами и расходами в вышестоящие бюджеты. Вместе с тем для определения направлений единой бюджетной полити­ки государства и ее эффективности, выявления общих тенден­ций в развитии доходной части и направлении государствен­ных расходов бюджеты отдельных регионов включаются в ста­тистический (сводный) бюджет региона или государства в це­лом. Такой сводный бюджет носит название консолидирован­ного бюджета. Он представляет собой свод бюджетов нижесто­ящих уровней и бюджета соответствующего административно-территориального образования, используемого в основном для анализа совокупных финансовых показателей целого региона или государства, а также сбалансирования бюджетов соответст­вующей территории через регулирование доходных источников. Консолидированный бюджет позволяет анализировать, оце­нивать и совершенствовать финансовые отношения между звеньями бюджетной системы и на этой основе более эффектив­но использовать бюджетные средства, контролировать разви­тие бюджетной системы, определять соответствие бюджетного механизма проводимой бюджетной политике на конкретном этапе развития государства. Показатели консолидированного бюджета используются для расчета финансовых норм и норма­тивов, применяемых в бюджетном планировании.

В состав консолидированного бюджета Республики Бела­русь входят республиканский бюджет, областные, районные, городские, сельские и поселковые бюджеты. На случай введе­ния в Республике Беларусь или в отдельных ее местностях чрез­вычайного положения предусматривается возможность введе­ния на этих территориях чрезвычайного бюджета.

В условиях интеграции различных государств и создания единых экономических пространств могут формироваться бюд­жеты интеграционных союзов. Ближайший пример — бюджет Союзного государства Республики Беларусь и Российской Фе­дерации. Он формируется в основном за счет взносов стран-участниц. Средства бюджета направляются на финансирование программ, в реализации которых заинтересованы обе стороны (программное финансирование): по совместным научным ис­следованиям в различных областях знаний и отраслях эконо­мики; по обороне государств; из области культуры, образова­ния, здравоохранения.

Несмотря на большие различия, бюджетные системы совре­менных государств строятся на общепризнанных принципах:

единства бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, сбалансированности, реальности (достоверности), гласности, целевого характера расходов, эффективности использования бюджетных средств и др. При этом учитываются особенности национального бюджетного устройства государств.

Единство бюджетной системы необходимо для обеспечения единой финансовой политики. Оно достигается посредством ис­пользования единой законодательной базы, бюджетной класси­фикации, общих форм бюджетной документации и статисти­ческой отчетности. Этому способствует взаимосвязь бюджетов всех уровней, которая обеспечивается благодаря системе регу­лирующих доходов, финансовой поддержке бюджетов нижесто­ящих уровней, образованию целевых и региональных фондов.

Однако требование единства не противоречит самостоятель­ности отдельных звеньев бюджетной системы. Принцип само­стоятельности предполагает право органов власти всех уровней самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Каждый ор­ган власти самостоятельно разрабатывает, утверждает и испол­няет свой бюджет. Устанавливаются четкие права, регламенти­рующие порядок распределения доходов и расходов между бюд­жетами разных уровней. При этом расходы бюджетов всех ви­дов определяются конкретными функциями и компетенцией соответствующего органа власти, задачами развития региона.

Принцип сбалансированности предусматривает взвешен­ное соотношение доходов и расходов бюджета.

Принцип реальности (достоверности) бюджета требует со­ответствия показателей бюджета прогнозным макроэкономи­ческим показателям, их подтверждения достоверными расчета­ми, учета конкретной политической и экономической ситуации и тенденций развития производства. Соблюдение принципа ре­альности особенно важно в процессе разработки проекта бюд­жета, отдельных финансовых планов и смет. Практическое воплощение данный принцип получил в моделировании движе­ния бюджетных ресурсов на текущий год и перспективу. Кроме того, с целью отражения происходящих в обществе процессов в течение бюджетного года делается корректировка ресурсов с учетом изменения макроэкономических показателей и в связи с другими объективными обстоятельствами. Принцип реаль­ности требует уточнения объема бюджетного финансирования в связи с изменением оперативных показателей учреждений по сети, штатам, обслуживаемым контингентам.

Принцип гласности предполагает, что бюджеты и отчеты об их исполнении должны публиковаться в открытой печати.

формирование доходов бюджета и определение направлений расходов затрагивают интересы субъектов хозяйствования и всех членов общества. Им небезразлично содержание бюджета, источники его формирования и направления использования бюджетных ассигнований.

Принципы целевого характера и эффективности расходов означают, что бюджетные средства направляются их получате­лям с указанием конкретных целей использования и при этом ожидается достижение наилучших результатов.

Все принципы построения бюджетной системы взаимоувя­заны и дополняют друг друга.

В соответствии с Законом Республики Беларусь «О бюджет­ной системе Республики Беларусь и государственных внебюд­жетных фондах» бюджетная система государства строится на принципах единства, реальности, гласности, полноты и само­стоятельности бюджетов.

За счет доходов целевого назначения либо целевых отчисле­ний от определенных видов доходов в составе бюджета могут формироваться целевые бюджетные фонды. Кроме того, в сос­таве бюджета могут образовываться и специальные фонды, средства которых используются для финансовой поддержки ре­гионов. Об этом говорилось ранее, в § 4.2.