§2. Анализ установления структуры муниципальных образований и проведения муниципальных выборов в соответствии с положениями Федерального закона.

Статьей 131 Конституции Российской Федерации установлено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от прежней редакции Федерального закона, допускавшего возможность установления различных вариантов структуры органов местного самоуправления, закреплен закрытый перечень вариантов структуры органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях может быть установлен один из следующих вариантов структуры органов местного самоуправления.

Вариант № 1. Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа муниципального образования избирается на его заседании.

Вариант № 2. Представительный орган городского и сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, назначаемая представительным органом поселения.

Вариант № 3. Представительный орган сельского поселения формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или из состава представительного органа, является его председателем и возглавляет местную администрацию.

Вариант № 4. В поселениях с числом избирателей менее 100 человек представительный орган не формируется. Полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Глава муниципального образования избирается сходом граждан и является главой местной администрации.

Вариант № 5. Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Председатель представительного органа избирается из состава представительного органа.

Вариант № 6. Представительный орган муниципального района формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.

Вариант № 7. Представительный орган муниципального района формируется из депутатов и глав городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района. Глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, избирается на его заседании из числа членов представительного органа. Глава местной администрации назначается представительным органом местного самоуправления и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом муниципального района.

Вариант № 8. Представительный орган городского округа формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа и является его председателем.

Глава местной администрации назначается представительным органом и осуществляет свои полномочия на основе контракта, который подписывается главой муниципального образования. Кандидатуру на должность главы местной администрации представляет комиссия, формируемая из представителей, одна треть членов которой назначается представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а две трети – представительным органом городского округа.

Вариант № 9. Представительный орган городского округа формируется из депутатов, избранных на муниципальных выборах. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию. Председатель представительного органа городского округа избирается из числа депутатов.

Вариант № 10. Сход граждан сельского поселения с численностью избирателей не более 100 человек осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления. Глава сельского поселения избирается сходом граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Кроме того, в структуре органов местного самоуправления может быть предусмотрено формирование контрольного органа муниципального образования (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии). После принятия Федерального закона во многих субъектах Российской Федерации в структуре органов местного самоуправления предусматривалось формирование контрольного органа. Но по мере приближения к дате выборов из модельных уставов муниципальных образований был исключен контрольный орган. В настоящее время контрольный орган предусмотрен в незначительном числе муниципалитетов. По информации Министерства финансов Российской Федерации²¹ на 15 сентября 2005 года в муниципальных районах контрольные органы представительных органов муниципального образования созданы в 411 муниципалитетах, в городских округах создан 161 контрольный орган, в городских поселениях – 37, в сельских поселениях – 702.

По сравнению с Федеральным законом в редакции 1995 года, в котором содержались нормы о прямом запрете участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, в Федеральном законе в редакции 2003 года предусмотрен вариант структуры органов местного самоуправления, при котором органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в отборе кандидатов на должность главы местной администрации. В апреле 2005 года в переходные положения Федерального закона была внесены изменения²², содержащие нормы о праве законом субъекта Российской Федерации устанавливать порядок избрания глав вновь образуемых муниципальных образований, определять статус этой должности в структуре органов местного самоуправления, при формировании конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контракту назначать членов конкурсной комиссии в количестве равном количеству членов, назначаемых представительным органом муниципального образования. Внесенные изменения создали правовые условия для еще большего влияния органов государственной власти на решения представительных органов муниципальных районов и городских округов при определении структуры органов местного самоуправления и назначении глав местных администраций. В частности в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты законы, в которых предусматривалось избрание главы вновь образованного муниципального образования не на муниципальных выборах, а представительным органом муниципального образования из своего состава (Ленинградская область, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Калужская область и др.).

В переходных положениях Федерального закона было предусмотрено право населения инициировать местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. За редким исключением во всех субъектах Российской Федерации структура органов местного самоуправления была определена законами субъектов Российской Федерации в рамках полномочий, предусмотренных статьей 85 переходных положений.

В Башкортостане и Тюменской области были проведены местные референдумы, которые содержали вопросы, связанные с определением структуры органов местного самоуправления. В Тюменской области первый комплекс вопросов референдума касался установления структуры органов местного самоуправления сельского поселения. На референдумах была установлена структура органов местного самоуправления сельских поселений, при которой глава местной администрации назначается на должность по контракту по результатам конкурса. Второй вопрос референдума относился к передаче большей части вопросов местного значения сельских поселений муниципальному району. В третьем вопросе референдума на одобрение его участников были вынесены проекты уставов сельских поселений. Местные референдумы состоялись, их участники высказались положительно по всем вопросам референдума. Таким образом, в Тюменской области на местном референдуме значительная часть из перечня вопросов местного значения сельских поселений была передана на уровень муниципального района, а структура органов местного самоуправления поселений была установлена уставами поселений, которые были также приняты на местном референдуме.

В Республике Башкортостан на местный референдум был вынесен вопрос, формулировка которого вызывает сомнения в его юридической корректности и однозначности. Правомерность вынесения на местные референдумы в этих субъектах Российской Федерации вопросов подобного содержания многими специалистами и экспертами подвергается обоснованной критике, поскольку содержание некоторых вопросов не соответствует требованиям, предъявляемым избирательным законодательством и Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного референдума.

В Ставропольском крае, Ленинградской области, Республике Татарстан была установлена структура представительных органов муниципальных районов на основе представительства депутатов и глав городских и сельских поселений. Нормы представительства депутатов были определены законами субъектов Российской Федерации. Положения же Федерального закона предусматривают, что нормы представительства депутатов от поселения в представительном органе муниципального района определяются решением представительного органа поселения.

Многочисленные по объему изменения и дополнения были внесены в базовый Федеральный закон в связи с комплексными изменениями федерального избирательного законодательства. Большинство поправок касается уточнений норм. Однако Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» были внесены также поправки, которые не относятся к сфере избирательного законодательства. В частности поправками, внесенными этим Федеральным законом, изменен статус избирательной комиссии муниципального образования. Этими поправками были пересмотрены изменения и дополнения, внесенные в базовый Федеральный закон в 2004 году. Данный негативный пример внесения изменений в федеральное законодательство свидетельствует как о проблеме соотношения предмета регулирования федеральных законов, так и несогласованности концептуальных положений базовых федеральных законов.

Выводы.

В целом можно констатировать наличие тенденции к отказу от избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах. Такая практика наряду с совмещением должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа позволяет обеспечить участие органов государственной власти в процедуре назначения глав местных администраций. Для вновь образованных муниципальных районов и городских округов такое участие оказывается решающим при назначении глав местных администраций.