Тема 7: координація діяльності у боротьбі із злочинністю

ПЛАН

1. Суть і значення функції координації діяльності у боротьбі із злочинністю.

2. Правові та організаційні форми і напрями координації прокуратурою діяльності у боротьбі із злочинністю.

3. Роль прокуратури в координації діяльності у боротьбі із злочинністю.

1. Суть і значення функції координації діяльності у боротьбі із злочинністю.

Питання боротьби із злочинністю розглядаються практично всіма спеціаль-ними юридичними навчальними дисцип-лінами. Щодо "Прокурорського нагляду" як однієї із навчальних дисциплін, то тут завжди прокуратура розглядалась як координуючий орган у боротьбі із злочинністю. Так, наприклад, у першому радянському підручнику містилась глава 11 "Координаційна робота державних органів і громадських організацій у боротьбі із злочинністю й порушеннями законності"¹¹. Згодом ця глава, підготовлена тим самим автором (В.К.Звірбуль) була дещо змінена і отримала назву "Координація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинами та іншими правопорушеннями"²².

Координація діяльності у боротьбі із злочинністю - це заходи, що організовуються прокурорами з метою забезпечення узгодженості зусиль правоохоронних органів держави, з урахуванням їх компетенції, у вирішенні спільних завдань.

Координацію як функцію прокуратури характеризують дві ознаки. Із змісту ч.1 ст. 10 Закону України "Про прокуратуру", випливає, що здійснювана Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами координація поширюється тільки на сферу боротьби із злочинністю. Друга ознака вказує, що коло суб'єктів координаційної діяльності обмежено винятково правоохоронними органами.

Боротьба із злочинністю, за змістом ст. 10 Закону, виступає як особливий вид державно-правової діяльності, котра здійснюється спеціалізованими органами, що забезпечують правовий захист інтересів людини і громадянина, суспільства й держави, скерована на виявлення, припинення, розкриття, розслідування й попередження злочинів. У Законі "Про прокуратуру" наведено перелік основних видів правоохоронних органів, що координуються Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. Серед них конкретно зазначено органи внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби і, крім цього, йде мова і "про інші" правоохоронні органи. У зв'язку із цим варто зазначити, що перелік правоохоронних органів, наведений у ст. 10 Закону України "Про прокуратуру" на сьогодні не є вичерпним. Відповідно до законодавства України³³, окрім вже названих, до правоохоронних органів відносять також органи охорони державного кордону, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовчі або правоохоронні функції. Хоча, як відомо, правоохоронною діяльністю займаються й інші державні органи (наприклад, органи дізнання в особі командирів військових частин і капітанів морських суден тощо). Однак правоохоронна діяльність для них не має профілюючого значення, вона становить відносно невелику частину їхньої роботи, тому такі органи, зазвичай, не відносять до категорії правоохоронних. До "інших" правоохоронних органів, про які йдеться у тексті ст. 10 Закону, не відносять також і суди. Такий виняток зроблено внаслідок віднесення судів до самостійної судової гілки влади, а також тому, що вони не здійснюють боротьбу із злочинністю. Однак певну роль тут відіграли й тенденції закріплення за судом статусу нейтрального арбітра, звільненого від обов'язку встановлення істини у справі. Крім цього потрібно відзначити, що фактично суди виконують функції охорони права і будуть, без сумніву, виконувати їх у подальшому, оскільки захист публічних інтересів виступає невід'ємним елементом правосуддя.

Покладення на прокуратуру функції координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю обумовлено об'єктивними причинами. Реалізуючи свої наглядові повноваження, прокуратура коректуюче впливає на діяльність інших суб'єктів правоохоронної діяльності, внаслідок чого вона перебуває у центрі системи цих органів. Завдяки цьому прокуратура володіє найбільшим об'ємом інформації про стан законності на державному і регіональних рівнях. Важливим є й той факт, що органи прокуратури здійснюють свої повноваження не залежно від органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незважаючи на відомчі й місцеві відмінності та впливи.

Функція координації вперше одержала законодавче закріплення у 1979 р. у ст. З Закону СРСР "Про прокуратуру СРСР". Серед основних напрямів діяльності прокуратури зазначалась "координація діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинами та іншими правопорушеннями". На той часу це мало важливе значення, оскільки сприяло вирішенню значного кола питань щодо виявлення, припинення й попередження широкого спектру правопорушень, у тому числі їх найбільш небезпечних, злочинних форм. Закон сприяв консолідації зусиль правоохоронних органів у справі забезпечення законності саме на тій правовій основі, котра була єдино прийнятною, однак, тривалий час залишалась нереалізованою. Достатньо показовою у цьому аспекті було відношення до нормативної регламентації координаційної діяльності прокуратури у попередній період радянського етапу її історії.

Як відомо, Положення про прокурорський нагляд, прийняте 28 травня 1922 p., не містило вказівок на здійснення органами прокуратури функції координації. Не було їх і в наступних правових актах, що визначали статус органів прокуратури: "Положенні про прокуратуру Союзу РСР", затвердженому Постановою ЦВК і РНК СРСР від 17 грудня 1933 р., "Положенні про прокурорський нагляд в СРСР", затвердженому Указом Президії Верховної Ради СРСР 24 травня 1955 р. Лише у "Положенні про судоустрій УРСР", введеному в дію постановою 3 сесії ВУЦВК від 23 жовтня 1925 р. зазначалось, що на прокуратуру покладається "Загальне узгодження діяльності всіх органів, котрі ведуть боротьбу із злочинністю". На ґрунті цієї норми, доволі загальної й такої, що допускала різні підходи до тлумачення її змісту, забезпечити ефективну координацію діяльності правоохоронних органів було майже неможливо.

Внаслідок об'єктивної необхідності прокурори брали на себе виконання певних координаційних повноважень. Зокрема, за їх ініціативою регулярно проводились міжвідомчі наради, в яких брали участь працівники прокуратури, суду, органів внутрішніх справ. Існувала практика видання спільних нормативних документів, що стосувались актуальних питань боротьби із злочинністю й забезпечення законності. Незважаючи на певний позитивний ефект, визнати таку діяльність виконанням прокуратурою функції координації можна лише умовно. Вона не мала належної правової бази. Робота щодо проведення спільних заходів у кращому випадку регламентувалась відомчими нормативними актами, що, з одного боку, суттєво обмежувало можливості координаційної діяльності, а з іншого, -не створювало умов для обов'язковості її здійснення.

Недостатня результативність боротьби із злочинністю у певні періоди обумовлювала потребу прийняття реальних заходів для посилення й покращення узгодженості зусиль правоохоронних органів щодо виявлення, припинення та попередження злочинів. Однак, відповідні рішення не набували форми закону і викладались у вигляді партійних директив або спільних постанов партійних і радянських органів. Вони давали, як правило, тимчасовий ефект. Так було, зокрема, із реалізацією постанови ЦК КПРС і Ради Міністрів СРСР від 23 липня 1966 р. "Про заходи щодо посилення боротьби із злочинністю". У Постанові стосовно правоохоронних органів було сказано, що їх керівники повинні систематично вживати спільні дії з актуальних напрямів боротьби із злочинністю й зміцнення правопорядку. Якийсь час, дійсно, проводилась активна робота для реалізації у життя вимог, що містились у Постанові - відбувались партійно-господарські активи районного масштабу, на підприємствах складались спільні плани боротьби із злочинністю. Було досягнуто суттєвих позитивних результатів. З вулиць практично зникли хулігани, намітилось скорочення інших видів вуличної злочинності, насильницьких злочинів тощо. Однак менш аніж через рік життя знову ввійшло у попереднє русло і правоохоронна діяльність стала здійснюватись з тією ж інтенсивністю й фактично за тими ж правилами, що існували раніше.

Серйозна і, потрібно визнати, результативна спроба забезпечення координації у загальнодержавному масштабі була реалізована в 1971-1972 p.p. Йдеться про заходи, котрі були прийняті за матеріалами перевірки Брянської (Росія) обласної партійної організації щодо вирішення завдань боротьби із правопорушеннями. Перевірка була досконало продумана і організована. Вона провадилась, умовно, у два етапи: на першому було здійснено всебічний, масштабний кримінологічний аналіз стану злочинності в регіоні і практики боротьби з нею. На другому етапі проводилась розробка і здійснення конкретних заходів, головно організаційного характеру щодо активізації боротьби із злочинністю. У прийнятому в січні 1972 року за матеріалами перевірки ЦК КПРС рішенні серед одного із основних висновків була названа необхідність реального забезпечення координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі із злочинністю. Відповідно до цього рішення органи прокуратури вели систематичну роботу, скеровану на забезпечення узгоджених зусиль органів прокуратури, суду, органів внутрішніх справ, інших правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю, зміцнення законності й правопорядку. До прийняття в 1979 р. Закону СРСР "Про прокуратуру СРСР", це рішення виступало фактичною організаційною, а, в певному значенні, й правовою основою виконання прокуратурою координаційної функції.

Початок 90-х років минулого століття вирізнявся надмірно складною ситуацією, що характеризувала стан законності і правопорядку у державі, організацію боротьби із злочинністю. Однак, незважаючи на очевидне і закономірне значення узгодженості дій усіх елементів правоохоронної системи, Закон України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року не містив положень, які б закріпили координуючу роль органів прокуратури у боротьбі із антигромадськими проявами. Це було серйозною прогалиною у характеристиці правового статусу української прокуратури. Цю прогалину було усунуто Указом Президента України № 829 від 30 грудня 1994 року "Про заходи щодо вдосконалення діяльності Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю", Указом Президента України № 102 від 31 січня 1996 року "Про внесення змін і доповнень до Указу Президента України від 30 грудня 1994 № 829" І Указом Президента України № 229 \ 2000 від 12 лютого 2000 року "Про вдосконалення координації діяльності правоохоронних органів по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю", а також визнано на законодавчому рівні Законом України від 12 липня 2001 року "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру".

Можливість і необхідність координації прокуратурою діяльності у боротьбі зі злочинністю обумовлюються наявністю системи постійних професійних зв'язків між правоохоронними органами, єдністю їх завдань, спільністю правової бази, яка визначає напрями діяльності щодо боротьби із злочинами, процесуальні основи правоохоронної роботи, форми і правові засоби її здійснення. Стійкість професійних зв'язків між окремими елементами правоохоронної системи відіграє визначальну роль у віднайденні оптимальних стабільних організаційних форм забезпечення їх узгодженого функціонування.

Розповсюдження координаційних зв'язків тільки на систему правоохоронних органів зовсім не виключає ділових відносин органів прокуратури з іншими державними органами і організаціями. Відповідні відносини, безумовно, існують, але вони мають іншу природу. Стосовно таких органів і організацій виправдано вести мову не про координацію, а про взаємодію з ними. Зокрема, прокуратура провадить активну лінію на підтримання постійної взаємодії з контролюючими органами. З їхньою допомогою забезпечується вищий рівень повноти виявлення й усунення правопорушень, встановлення причин та умов, які їм сприяють. Однак характер зв'язків прокуратури з контролюючими органами і зв'язків прокуратури з правоохоронними органами суттєво відрізняється. Це обумовлює особливості зусиль, які вживає прокуратура у напрямах забезпечення координації діяльності правоохоронних органів та взаємодії прокуратури із контролюючими та іншими органами. Коли мова йде про координацію, визначальним фактором, що дозволяє забезпечити узгодженість спільних зусиль, виступає єдність основних завдань та мети у діяльності координованих органів. Коли ж мова йде про взаємодію прокуратури з державними чи іншими органами, організаціями можливість взаємодії обумовлюється збігом окремих сфер діяльності й вирішуваних ними завдань. Інколи такий збіг може бути короткотривалим, епізодичним, а інколи - може мати більш глибокі коріння, у тому числі досягнення взаємодії на постійній основі. Власне такий вид взаємодії властивий відносинам прокуратури і судів.

В цілому координація діяльності правоохоронних органів:

1) забезпечує узгодженість дій всіх елементів правоохоронної системи;

2) виступає необхідним інструментом поєднання їх зусиль у вирішенні завдань боротьби зі злочинністю;

3)створює умови компетентним органам, що входять до правоохоронної системи, для доповнення й багаторазового підсилення ефекту своїх дій за рахунок використання результатів діяльності координованих суб'єктів боротьби зі злочинністю;

4) сприяє переборенню відособленості дій окремих правоохоронних підсистем;

5) перетворює діяльність кожної із цих підсистем в органічно взаємозв'язані складові частини єдиної правоохоронної діяльності, досягаючи на цій основі запрограмованого (синергетичного) ефекту кінцевих результатів функціонування правоохоронної системи, який значно перевищує ефект, котрий був можливий за звичайного, простого додавання результатів їх роботи поодинці.