Тема 5. Управление недвижимым имуществом

Система управления государственной недвижимостью города представляет собой совокупность согласованных методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты процесса управления для достижения заданных целей.

Управление государственной недвижимостью включает управление ее трансформацией, использованием и воспроизводством.

Наибольший эффект от реализации этих правил и условий достигается, когда управленческое воздействие государства в лице уполномоченных им органов власти осуществляется системно, т. е. с применением комплекса мер, образующих систему управления государственной недвижимостью.

Система управления государственной недвижимостью базируется как на общих постулатах теории управления, так и на специфических особенностях, связанных с осуществлением правил и условий, устанавливаемых государством как собственником своего имущества.

Система управления государственной недвижимостью включает следующие основные элементы (подсистемы) или блоки (рис. 2.1):

Рис. 2.1. Система управления государственной недвижимостью

Управление государственной недвижимостью в соответствии с общей теорией управления основано на пяти основополагающих функциях: планирование, организация, регулирование, стимулирование и контроль.

Планирование является средством претворения идей в реальность и заключается в формализации целей и задач, а также средств их достижения. В процессе планирования принимаются решения относительно направлений деятельности по управлению недвижимостью и устанавливается очередность действий (выделяются приоритеты). Планирование как функция управления имеет сложную структуру и реализуется через свои подфункции: прогнозирование, моделирование и программирование.

Прогнозирование – это метод научно обоснованного предвидения возможных направлений будущего развития объекта в тесном взаимодействии с окружающей средой. Прогнозы носят вероятностный характер, однако, если прогнозирование выполнено качественно, результатом станет прогноз будущего, который вполне можно использовать как основу для планирования. Таким образом, прогнозирование составляет первую ступень планирования. Инструмент прогнозирования – моделирование различных ситуаций и состояний системы в течение планируемого периода.

Экономическое моделирование, в известной мере, призвано служить эквивалентом экспериментированию в естественных науках.

Задача программирования – исходя из реальных условий функционирования системы запрограммировать ее перевод в новое заданное состояние. Сюда входит разработка алгоритма функционирования системы, определение требующихся ресурсов, выбор методов управления.

Планирование как функция управления представляет собой процесс определения целей и путей их достижения. Оно охватывает различные уровни той или иной организации и во времени носит долгосрочный, среднесрочный и краткосрочный характер.

В ходе долгосрочного планирования (15-20 лет) определяются общие цели и стратегия. Основная задача среднесрочного планирования (обычно на 5 лет) – выбор средств для выполнения намеченных целей.

Краткосрочное (или текущее) планирование (обычно на год) с детализацией по кварталам и месяцам представляет собой процесс разбивки среднесрочных планов на краткосрочные, с более детализированными отрезками.

Организация подразумевает установление определенной системы взаимоотношений (иерархии) между различными государственными органами, принимающими участие в управлении собственностью, а также связей между ними и другими ресурсами, используемыми для достижения поставленных целей.

Функцию организации можно рассматривать в двух аспектах: во-первых, как процесс создания системы, во-вторых, как процесс ее совершенствования, упорядочения.

Под организацией понимается процесс распределения функций среди сотрудников, их групп или подразделений и т. п., а также координация их действий.

С функцией организации тесно связана функция регулирования и координирования.

Регулирование обеспечивает функционирование всей системы, созданной в процессе организации. Оно опирается на четкое разделение прав и ответственности во всех звеньях управления. Эта деятельность призвана направлять рабочий процесс управления на региональном и федеральном уровне.

Регулирование есть деятельность по поддержанию в системе управления заданных параметров. Ее задача – сохранять состояние упорядоченности в системе. Поведение частного сектора можно лишь регулировать: устанавливать правила, ограничения, стимулы, косвенно направляя деятельность предприятий в нужное русло, заданное экономической политикой.

Государственное (территориальное) регулирование экономики представляет собой систему опосредованного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов и тем самым на экономику в целом путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, валютных курсов, применения других инструментов ограничения или, наоборот, мотивации той или иной деятельности.

Конкретные направления, формы, масштабы регулирования определяются характером и остротой экономических и социальных проблем в данном регионе и в конкретный период.

С помощью регулирования обеспечиваются устойчивые связи между различными звеньями и ступенями управления, т.е. координация процесса. Регулирование –центральная функция процесса управления, обеспечивающая, во-первых, его бесперебойность и непрерывность и, во-вторых, взаимосвязь всех функций (синхронизация).

Функция стимулирования заключается в том, чтобы побудить отдельные звенья управления действовать в интересах общих целей и задач. Она базируется на инициативности руководителей всех уровней, их способности воспринимать новые и прогрессивные идеи, а также брать на себя ответственность за конечные результаты.

Функции «стимулирование» и «активизация» реализуются в системе управления недвижимостью на основе бюджетного регулирования и привлечения средств инвесторов.

Изменение формы собственности предприятий и их реорганизация, осуществляемые в последнее время, в значительной мере разрушили существующую систему финансирования социальной сферы. Некоторые отрасли (торговля, общественное питание) стали развиваться на основе частного капитала, другие оказались инвестиционно непривлекательными (например, бытовое обслуживание).

Контроль предполагает принятие мер, необходимых для проведения планирования и решения конкретных задач в процессе достижения целей управления, а также обеспечения соответствия текущих задач конечным целям. Важнейшим аспектом функции контроля является также нацеленность на достижение максимальной эффективности работы системы управления.

Контроль можно определить как процесс, обеспечивающий эффективное достижение цели организации. В функцию контроля входят учет (сбор, обработка) и анализ информации о фактических результатах деятельности, сравнение их с плановыми показателями, выявление отклонений и анализ их причин; разработка мероприятий для достижения поставленных целей. Появление отклонений от плана может потребовать срочных решений, что осуществляется через рассмотренную функцию координации и регулирования.

Таким образом, место и значение контроля определяются тем, что он является способом организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения.

Процесс контроля, где бы он ни осуществлялся, может быть сведен к трем этапам (рис. 2.2.):

Рис. 2.2. Контур обратной связи управленческого контроля

1) установление норм (стандартов);

2) измерение соответствия выполнения этим нормам;

3) коррекция отклонения от норм и планов.

В логической цепочке функций управления анализ является конечной функцией, однако результаты анализа являются основой для формирования функций планирования. Таким образом, замыкается цепочка функций управления: планирование – организация – координация (регулирование) – стимулирование - контроль (учет, анализ) – планирование. Замкнутость системы обеспечивает ее саморегулирование и развитие. Изменение какой-либо функции отразится на всех остальных функциях.

Находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными юридическими лицами - предприятиями и учреждениями - на ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» государственное имущество составляет базу для участия этих организаций в обороте в качестве самостоятельных юридических лиц.

В настоящее время процедура перераспределения имущества между публично-правовыми образованиями осуществляется  в порядке, установленном Федеральным законом.

ФАУГИ принимает решение о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за федеральными организациями при условиях, если:

- организация подлежит сохранению в федеральной собственности и (или) организация отнесена к стратегическим;

- организация не находится в процедуре банкротства;

- имущество необходимо для обеспечения осуществления уставной деятельности организации в соответствии с нормативами, предусмотренными законодательством.

ФАУГИ принимает решение о передаче имущества в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность в случае, если:

- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;

- имущество необходимо для обеспечения осуществления полномочий исполнительных органов власти субъекта РФ или решения вопросов местного значения в соответствии с Федеральными законами.

ФАУГИ рассматривает вопрос о приватизации имущества в случае, если:

- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;

- имущество не подлежит передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность;

- имущество не изъято или не ограничено в гражданском обороте.

ФАУГИ до момента определения дальнейшей судьбы имущества, составляющего казну РФ, может передать это имущество на основании гражданско-правовых договоров (например, по договорам аренды, доверительного управления и иным договорам) в пользование третьим лицам.

Договоры аренды заключаются Территориальными управлениями Росимущества на конкурсной основе за исключением случаев, когда:

а) передача в аренду в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства РФ;

б) предоставление помещения взамен изымаемого для государственных нужд, а также в связи с реконструкцией или сносом зданий или сооружений по инициативе собственника в период действия договора аренды;

в) заключение договора аренды на основании вступившего в законную силу решения суда;

г) установление федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ особого порядка распоряжения объектами недвижимого имущества;

д) передача имущества в аренду лицу, являющемуся собственником недвижимого имущества, с которым передаваемое имущество неразрывно связано по своим техническим характеристикам, месту нахождения и назначению.

Цена в указанных в настоящем пункте договорах устанавливается на основании соответствующих отчетов о рыночной стоимости, составленных независимым оценщиком.

ФАУГИ принимает решение о ликвидации (сносе, уничтожении) имущества, составляющим государственную казну РФ, в случае, если:

- отсутствует необходимость использования имущества для федеральных нужд;

-  имущество не подлежит передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность;

- приватизация имущества не состоялась;

- документально подтверждена (в том числе фотоматериалами) физическая ликвидация имущества.

Имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями («нераспределенное» государственное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляют государственную казну того или иного государственного (публично-правового) образования.

ГК РФ понимает под казной именно «нераспределенное» государственное имущество, а не орган государства (казначейство). Это имущество может быть объектом взыскания кредиторами по обязательствам государства-собственника. Бюджетные средства составляют объект такого взыскания и служат источником дополнительной (субсидиарной) ответственности государства как публично-правового образования по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств для расчетов со своими кредиторами.

Для земли и природных ресурсов как видов имущества установлен особый правовой режим. Он заключается в том, что государственной собственностью объявлена земля и природные ресурсы, которые прямо не переданы в частную либо в муниципальную (публичную) собственность, что исключает их существование в качестве бесхозного имущества.

Основой для системы управления государственной недвижимостью является разработка развернутой классификации недвижимого имущества, под которой понимается распределение объектов недвижимости на однородные группы на основании общих существенных признаков, определяющих содержание и характер управленческих решений относительно объектов недвижимости.

Политика государства в сфере управления государственной и муниципальной недвижимостью основана на необходимости достижения рационального распределения недвижимого имущества между различными формами собственности с точки зрения интересов развития государства как социально- экономического целого.

К объектам исключительно федеральной собственности относятся:

1. Объекты, составляющие основу национального богатства страны:

 ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны РФ;

 охраняемые или особым образом используемые природные территории;

 объекты историко-культурного и природного наследия и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения, расположенные на территории РФ.

2. Объекты, обеспечивающие функционирование федеральных органов власти и управления, решение общероссийских задач:

 Государственная казна РФ:

– республиканский бюджет;

– Фонд социального страхования;

– Пенсионный фонд;

– другие государственные внебюджетные фонды;

– золотой запас;

– алмазный и валютный фонды.

 имущество Вооруженных Сил, ФСБ, МВД и других учреждений, финансируемых из республиканского бюджета;

 вузы, научно-исследовательские учреждения, предприятия и другие объекты Российской и отраслевых академий наук, Министерства образования РФ, Министерства науки и технической политики РФ, Министерства здравоохранения и медицинской промышленности РФ, государственных научных центров;

 предприятия и объекты геологической, картографо-геодезической, гидрометеорологической службы, контроля за окружающей средой и природными ресурсами;

 предприятия и учреждения санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службы, службы защиты растений;

 предприятия патентной службы, стандартизации и метрологии, машиноиспытательные станции и полигоны;

 государственные запасы и мобилизационные резервы, а также предприятия, обеспечивающие их сохранение.

3. Объекты оборонного производства:

 предприятия оборонного комплекса (независимо от доли военных заказов);

 защищенные рабочие помещения запасных пунктов управления всех органов государственной власти и управления;

 объекты связи и инженерной инфраструктуры, предназначенные на особый период.

4. Важнейшие объекты народного хозяйства:

 предприятия добывающей промышленности, за исключением добычи местного сырья;

 предприятия топливно-энергетического комплекса;

 предприятия и объекты электроэнергии и газификации, транспорта, флота, кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;

 федеральные автомобильные дороги и обслуживающие их организации;

 предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры;

 государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, семенные инспекции, сортоиспытательные станции, хозяйства по производству ценных рыб.

Объекты федеральной собственности, которые могут передаваться в государственную собственность национально-государственных, национально- и административно-территориальных образований:

 предприятия всех отраслей народного хозяйства, занимающие доминирующее положение на рынках товаров (работ, услуг);

 крупнейшие предприятия народного хозяйства (численностью занятых более 10 тыс. чел.);

 предприятия атомного и энергетического машиностроения;

 предприятия рыбопромысловой промышленности;

 государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий), объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов управления;

 учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта (не входящие в состав имущества предприятия), кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;

 научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации (если они входят в состав НПО, то указанные объединения);

 предприятия автомобильного транспорта, кроме объектов, относящихся к муниципальной собственности;

 предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений;

 предприятия телевидения и радиовещания, полиграфические предприятия, издательства, информационные и телеграфные агентства, находящиеся в ведении Комитета РФ по печати;

 предприятия общереспубликанского значения в строительстве, производстве строительных материалов и конструкций;

 оптово-складские помещений, элеваторное хозяйство, холодильные установки общереспубликанского значения;

 предприятия по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Приобретение и отчуждение имущества, находящегося в государственной собственности, а также передача его юридическим или физическим лицам в такой форме, следствием которой может быть его отчуждение, осуществляются администрацией субъекта РФ только на основании постановлений, принимаемых законодательным органом государственной власти (Думой, Законодательным Собранием и др.). Как правило, безвозмездное отчуждение объектов государственной собственности не допускается, исключение составляет их передача в порядке разграничения государственной и муниципальной собственности (законом могут быть предусмотрены и иные основания).

Распределение объектов государственной недвижимости по функциональному назначению - выделение в составе недвижимого имущества групп объектов, предназначенных для выполнения общегосударственных задач, социальной защиты населения, обеспечивающих развитие экономического потенциала страны (рис. 2.3). Использование объектов недвижимости в административных и социальных целях должно быть ограничено на основе применения нормативов, определяющих масштабы недвижимости, используемой органами государственной власти и иными

организациями для выполнения административных или социальных функций.

Разработка нормативов обеспечения недвижимым имуществом осуществляется соответствующими отраслевыми исполнительными органами государственной власти города.