297

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

СОЦИАЛЬНАЯ

ПОЛИТИКА

Под общ. ред. д.э.н., проф. Н.А. Волгина

Рекомендовано У МО по образованию в области национальной

экономики и экономики труда Министерства образования РФ

в качестве учебника для студентов и слушателей ВУЗов

экономических и неэкономических специальностей

Издательство

«ЭКЗАМЕН»

МОСКВА

2003

УДК 323(075)

ББК 66.3(2 Рос)3я73

С69

Редакционная коллегия: Н.А. Волгин, доктор экономических наук, профессор; А.Э Котляр, доктор экономических наук, профессор; А.Л Пиддэ, кандидат социологиче ских наук, доцент; Б. В. Ракитский, доктор экономических наук, профессор; А. Б. Юсов, кандидат экономических наук, доцент; Л.П. Храпылина, доктор экономических наук, профессор; А.И. Щербаков, кандидат экономических наук, доцент; Т.С. Сулимова, док тор философских наук, профессор.

С69 Социальная политика: Учебник / Под общ. ред. Н.А. Волгина. — М.: Изда тельство

«Экзамен», 2003. — 736 с.

Рецензенты: Гриценко Н.Н., д.э.н.. профессор, ректор Академии труда и социаль ных отношений; Гонтмахер Е.Ш., дэ.н., начальник Департамента социального разви тия Аппарата Правительства Российской Федерации.

В подготовке учебника принимали участие: Новикова В.Е. — заведующая учебно-методическим кабинетом кафедры социальной политики РАГС; Филимонкова С.А. — ведущий специалист кафедры социальной политики РАГС.

ISBN 5-94692-031-6

Первый в России учебник по данной дисциплине, рассматривающий теоретико-методологические и практические вопросы сущности, содержания, формирования, реа лизации, информационного, кадрового и финансового обеспечения социальной поли тики, реформирования и развития отраслей социальной сферы (образования, здраво охранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, туризма, физкультуры, спорта, санаторно-курортной индустрии и других) и социально-трудовых отношений (рынка труда, занятости, безработицы, заработной платы, социального страхования, пенсионной системы и т.д.), а также демографические и миграционные процессы, соци ально-экономическое положение основных социальных групп современного россий ского общества (дети, инвалиды, женщины, молодежь, военнослужащие и прочие).

Для студентов вузов, аспирантов, слушателей системы профессиональной перепод готовки и повышения квалификации, преподавателей дисциплин по экономическим и неэкономическим специальностям, в частности, «Государственное и муниципальное управление», «Экономика труда», «Социальная работа» и другим.

УДК 323(075)

ББК 66.3(2 Рос)3я73

ISBN 5-94692-031-6

© Коллектив авторов, 2002

© РАГС, 2002

© Издательство «ЭКЗАМЕН», 2002

Авторский коллектив:

Алексеев Ю.П., доктор экономических наук, доцент - глава 1.9.

Берестова Л.И., кандидат экономических наук — основные термины и понятия. Бобков В.Н., доктор экономических наук, профессор - глава 2.10. Богатырева Т.Г., доктор филологических наук, доцент - глава 3.4. Бреев Б.Д., доктор экономических наук, профессор - глава 2.4. Бреева Е.Б., доктор экономических наук, - глава 5.2.

Волгин Н.А., доктор экономических наук, профессор - введение, основные термины и понятия, глава 1.1., 2.5., 4.7.

Зотиков А.А., кандидат педагогических наук, доцент - глава 3.4.

Иванов А.С. — глава 2.1.

Кадомцева С.В., доктор экономических наук, профессор — глава 4.1., 4.7.

Комиссарова Г.А., доктор философских наук, профессор — глава 3.1.

Котляр А.Э., доктор экономических наук, профессор — глава 2.2., 2.3.

Левашов В.И., кандидат социологических наук, доцент — глава 3.7.

Мдинарадзе М.Г., кандидат экономических наук — глава 2.11.

Мысляева И.Н., доктор экономических наук, профессор - глава 4.4., 3.5.

Одегов Ю.Г., доктор экономических наук, профессор - глава 4.3.

Папирян Г.А., кандидат экономических наук - глава 3.6.

Пиддэ А.Л., кандидат социологических наук, доцент - глава 3.2., 3.5., 4.6., 4.7.

Пономаренко Е.В., кандидат экономических наук, доцент - глава 4.1.

Ракитский Б.В., доктор экономических наук, профессор - основные термины и поня тия, глава 1.2., 1.6., 1.8.

Ракитская Г.Я., кандидат экономических наук, доцент-глава 1.6., 1.7. Ржаницына Л.С., доктор экономических наук, профессор — глава 1.11. Роик В.Д., доктор экономических наук, профессор - глава 2.7., 2.9. Соловьев А.В., кандидат политических наук — глава 4.5. Соловьев А.К., доктор экономических наук, профессор - глава 2.8. Сулимова Т.С., доктор философских наук, профессор — глава 1.5.

Храпылина Л.П., доктор экономических наук, профессор — глава 1.З., 1.4., 1.7., 1.8., 1.10.,3.3.,5.1.

Шарков Ф.И., доктор экономических наук, профессор — глава 1.9.

Щербаков А.И., кандидат экономических наук, доцент - глава 2.6. \

Юсов А.Б., кандидат экономических наук, доцент - глава 4.2.

Введение

Структура, логика и содержание предложенного читателю учебника учитывают не только требования соответствующих образовательных стандартов, но и органи зацию и многолетнюю практику преподавания курса «Социальная политика» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Феде рации (РАГС) в рамках учебных программ по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция», «Психология», «Политология», «Социология», а также профессиональной переподготовки и повышения квалифи кации кадров госслужащих, преподавателей и менеджеров. Определенное влияние на компоновку глав учебника и их содержание, расстановку акцентов и приорите тов социального развития оказала Всероссийская научно-практическая конферен ция «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы», состоявшаяся в РАГС 13-14 марта 2001 г., с док ладами и сообщениями на которой выступили: заместитель Председателя Прави тельства Российской Федерации Матвиенко В.И., министры и руководители феде ральных министерств и ведомств, исполнительных органов власти субъектов Федерации, крупного бизнеса, профсоюзов, депутаты Государственной Думы, члены авторского коллектива представленной работы.

Особое место в структуре учебника занимает теоретико-методологический раз дел, в котором обоснована сущность и содержание социальной политики. Послед няя рассматривается не только в чисто практическом (прикладном) плане, но и как самостоятельная учебно-научная дисциплина и отрасль исследования. Авторский коллектив, признавая особую задающую роль социальной политики в развитии экономики, общества и отдельного индивида, не склонен к её переоценке в страте гическом значении. Социальная политика и её составляющие скорее не цель, а действенное средство и мощный механизм социального развития страны, террито рий, организаций и конкретного человека. В этом её (социальной политики) клю чевое предназначение и практическое кредо данного феномена.

Центральное значение в ходе анализа социальной политики отводится социально-трудовым отношениям, демографическим и миграционным процессам, от раслям социально-культурного комплекса. Они рассматриваются как с классиче ских устоявшихся в отечественной и зарубежной науке позиций и представлений, характерных для соответствующих фундаментальных социально-экономических категорий, процессов и явлений (рынка труда, занятости, заработной платы, произ водительности и т.д.), так и с учетом современных требований о необходимости их реформирования и модернизации (социальной защиты, пенсионной системы, образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.) для синхронизации и повышения результативности действия последних в условиях демокра тизации общества и углубления рыночных отношений.

Естественно, в учебнике адекватное отражение их значимости нашли наиболее принципиальные и острые проблемы финансового, информационного и кадрового обеспечения социальной политики, развития социального партнерства и социальной инфраструктуры, анализа социальной структуры общества и социально-экономического положения его основных социальных групп, формирования и реализации государственной и корпоративной социальной политики.

Для удобства усвоения материала, оказания помощи студентам и слушателям в подготовке к экзаменам, зачетам и собеседованиям каждая глава учебника включа ет кроме основного текста план (структуру) рассматриваемой темы, контрольные задания и задачи для самопроверки и список рекомендуемых источников и литературы по углубленному изучению данной учебной проблемы. В конце учебника приводятся определения и дефиниции отдельных категорий и понятий, наиболее часто используемых в его главах и разделах.

В состав авторского коллектива вошли известные учёные и преподаватели ка федры социальной политик РАГС, других ведущих вузов и научных организаций Москвы, чьи многочисленные труды хорошо известны не только в России, но и в ближнем и дальнем зарубежье (проф. Бреев Б.Д., проф. Котляр А.Э., проф. МысляеваИ.Н., проф. Олегов Ю.Г., проф. Ракитский Б.В., проф. Храпылина Л.П.), а также руководители и специалисты, которые непосредственно на практике зани маются формированием и реализацией социальной политики, будучи депутатами Государственной Думы, работая на ответственных должностях в Правительстве Российской Федерации, в Министерстве труда и социального развития РФ, Пенсионном фонде РФ, иных государственных учреждениях и организациях (проф. Боб ков В.Н., доцент Дудников С.В., Иванов А.С., проф. Роик В.Д., проф. Соловь ев А.К. и др.).

Авторы учебника не рассматривают данный вариант как абсолютно законченный труд, не имеющий предмета для совершенства и развития. Напротив, мы чётко видим резервы и уже начали подготовку рукописи его следующего (второго) издания, где найдут своё достойное место новые главы, связанные с вопросами отношений к собственности и власти как характеристики социального положения групп и слоев общества; международных принципов, норм и обязательств государства в сфере социальных прав и свобод; обеспечения социальной устойчивости и социальной стабильности региона, социальных аспектов государственной северной политики; основных теорий и учений о социальной политике; теневого социу ма, скрытой безработицы и теневой занятости и т.д. И если читатель подскажет нам конкретные направления и пути совершенствования учебника, мы будем весьма благодарны и признательны за это. Свои предложения можно отправить по ад ресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, РАГС, кафедра социальной политики; e-mail: volgin@ur.rags.ru

Н.А. Волгин, руководитель авторского коллектива, доктор экономических наук, профессор, академик РАЕН, заведующий кафедрой социальной политики РАГС.

РАЗДЕЛ I.

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

Глава 1.1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК

ОБЩЕСТВЕННАЯ ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА.

СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВАЯ СФЕРА — ОСНОВА

СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ

ПОЛИТИКИ

План:

1. Социальная политика как общественная теория и практика

2. Взаимосвязь и взаимозависимость социальной политики и эконо мики

3. Экономика труда

4. Социально-трудовая сфера как основа социальной политики

5. Социальная рыночная экономика

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

7. Литература

1. Социальная политика как общественная

теория и практика

Прежде чем изучать конкретную дисциплину, обсуждать и анализировать какую-либо научную проблему, необходимо разобраться в ее сущности и содержании, теоретико-методологических аспектах сопряженных с ней категорий, явлений и процессов. Изучение дисциплины, в том числе социальной политики, будет малоэффективным, а дискуссии по ее отдельным структурообразующим элементам беспредметными, неконкретными, безрезультатными, если студенты, слушатели, оппоненты не имеют четкого представления и более менее близких точек зрения по основополагающим понятиям обсуждаемой темы. Например, вряд ли может по лучиться результативной дискуссия о путях развития рынка труда или системы социальной защиты, если участвующие в научном споре вкладывают совершенно разный смысл в данном случае в понятия «рынок труда» или «социальная защита».

В теоретическом и практическом плане важно сначала разобраться в категориальном аппарате, определениях и дефинициях социальной политики и других исходных понятиях, раскрывающих и обогащающих ее содержание.

Словосочетание социальная политика прочно вошло в терминологию не только профессиональных ученых и практиков, но и массовый оборот и является одним из самых распространенных терминов в обыденной жизни всех социальных слоев и групп общества. Чтобы делать ее анализ и давать обоснованные оценки, намечать стратегию и тактику осуществления эффективной социальной политики, надо разобраться с её понятийным аппаратом.

Под социальной политикой в прикладном, практическом смысле (контексте) обычно понимают совокупность (систему) конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения. В зависимости от того, от кого исходят эти меры, кто их главный инициатор (субъект), различают соответствующие виды социальной политики — государственная, региональная, корпоративная и т.д. Такой терминологический подход имеет право на существование и его нельзя исключать, но он не дает возможности для более глубокого сущностного понимания этого социального явления. При таком узком толковании социальной политики, например, отсутствие мер и мероприятий позволяет делать вывод об отсутствии социальной политики как таковой. Социальная политика всегда имеет место не только чисто с теоретических позиций, но и в практической жизни. Другое дело, социальная политика может быть, к сожалению, ошибочной, слабой, деформированной и т.д., ибо в широком смысле и с научных позиций — это не столько система мер и мероприятий, сколько система взаимоотношений и взаимодействий между социальными группами, социальными слоями общества, в центре которых и главная их конечная цель — человек, его благосостояние, социальная защита и социальное развитие, жизнеобеспечение и социальная безопасность населения в целом.

Т.е., социальная политика — многогранный процесс и структурно сложное явление. Только по одному-двум показателям и критериям, пусть и очень важным, например, уровню заработной платы, безработицы и т.п., проблематично давать реальную и исчерпывающую оценку ее состояния. Объект и предмет социальной политики далеко не линейный, а многоуровневый и системный. Объект и предмет этой политики совпадают с главными элементами, блоками и структурами, входящими в крупный единый комплекс — социально-трудовую сферу (СТС) — систему взаимосвязанных компонентов и частей, среди которых:

• отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, спорт, туризм, жилищно-коммунальный сектор и т.д.);

• рынок труда, занятость, безработица;

• социальное партнерство;

• социальная защита;

• оплата и охрана труда;

• социальное страхование;

• пенсионная система и др.

Поэтому проводя социальную политику, важно равномерно учитывать все поле ее охвата, не увлекаясь одними направлениями и не забывая другие участки. Вряд ли можно признать сильной и правильной социальную политику, в рамках которой ее субъекты обращают свое внимание лишь на развитие образования, культуры и т.п. и не уделяют его проблемам занятости, мотиваций, пенсионного обеспечения и т.д.

Конечно, нельзя исключать систему приоритетов социальной политики, различающихся по своему набору в зависимости от конкретных этапов и условий развития, региональных и корпоративных аспектов и особенностей. Однако широта, системность и масштабность проведения социальной политики в контексте полно ты учета ее многоликих объектов и предмета — гарант результативности и действенности взаимоотношений между социальными слоями и социальными группами общества.

Социальная политика на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации и соответствующих органов управления носит в большей мере рамочный, норматив но-задающий характер (отрабатываются и принимаются соответствующие законы, указы, постановления и т.д.). Реальная, конкретная социальная политика осуществляется «лицо в лицо с конкретным человеком», как правило, на районном, муниципальном и корпоративном уровне. Именно здесь она находит свое окончательное воплощение и фиксирует свою результативность и отдачу.

На уровне органов управления городами и районами субъектов Федерации на коплен колоссальный банк идей, предложений и рекомендаций по стратегии и так тике проведения социальных реформ, эффективной реализации социальной политики. Об этом свидетельствуют семинары и конференции по проблемам социального развития, проведенные в последнее время Российской академией государственной службы при Президенте Российской Федерации в Псковской, Тюменской, Владимирской, Курской, Волгоградской областях, Республике Саха (Якутия), других регионах России. К сожалению, многие уникальные предложения и обоснования руководителей и специалистов городского, районного и муниципального уровня власти не доходят до федерального центра, хотя могли бы быть полезными при формировании и проведении современной государственной социальной политики. Поэтому целесообразно систематическое проведение семинаров, совещаний, конференций по проблемам социальных реформ и социальной политике с руководителями глав администраций районов, мэрами городов Российской Федерации, чтобы аккумулировать и распространять передовой опыт социального развития, доводить его идеи до руководителей федерального уровня.