Тема 2. Функциональная и организационная структура жкк

Декомпозиционная структура ЖКК в системе местного самоуправления.

Сложность управления всегда является следствие сложности управляемого объекта. ЖКК в системе местного самоуправления представляет собой сложную систему, устойчивое функционирование которой зависит от целого ряда обязательных условий. Остановимся на тех мо­ментах, которые наиболее существенны с позиций обеспечения эффективного управления. Сложной систему ЖКК делает, прежде всего, большое количество включенных в состав системы разнородных элементов и, соответственно, связей между ними. Если представить ЖКК как систему наиболее обобщенным образом, то она будет иметь следующий вид:

Социальная система
Экономическая система
Организационная система (система совместного труда)
Технологическая система
Техническая система

Рисунок 1 - Общая схема декомпозиционной структуры ЖКК в системе местного самоуправления

Данная схема называется декомпозиционной структурой, то есть она показывает, из каких составных частей состоит общая система (объект управления) и каким образом эти части связаны между собой.

Части общей системы ЖКК объединены между собой по принципу иерархии - каждая последующая система включает в себя все предыдущие. Таким образом, существует своего рода «матрешка», обладающая рядом важных свойств, учет которых необходим для обеспечения эффективного управления. Начать следует с того, что при переходе на каждый более высокий уровень, потенциальная эффективность системы последовательно снижается. Действительно, потенциал действия элементов технической системы (конструкции жилых зданий, инженерные коммуникации, применяемые машины и оборудование) весьма велик - они рассчитаны на бесперебойную эксплуатацию в течение десятков, а особо капитальные здания - сотен лет. С этой точки зрения они весьма эффективны. В то же время любая технология (технологическая система), реализуемая на основе технических элементов, предполагает обязательное наличие технологических перерывов. Примерами которого могут служить подготовительно-заключительный период работы оборудования, регулярные технические осмотры и другие, так называемые, регламентные мероприятия, в течение которых элементы технической системы «выпадают» из нормального режима функционирования.

В еще большей степени потери эффективности проявляют себя на уровне организацион­ной системы. Она называется также системой совместного труда, поскольку в ней овеществленный труд, в технических средствах и технологиях, соединяется с непосредственным, жи­вым трудом исполнителей по эксплуатации и обслуживанию жилищно-коммунального хо­зяйства муниципального образования. От качества живого труда, то есть от квалификации и практического опыта работников всех специальностей в решающей степени зависит конеч­ная эффективность функционирования ЖКК, и именно организационная система является источником большого числа сбоев, непроизводительных затрат и потерь. Как известно, чело­веческий фактор (точнее - качество труда) служит причиной большого количества нештатных ситуаций.

Совершенно очевидно, что экономические результаты (показатели экономической системы) не могут быть лучше, чем уровень эффективности предшествующих систем. Технические, технологические и организационные потери неизбежно влекут за собой негативные эконо­мические последствия - увеличение издержек, снижение выручки от реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг, а также к уменьшению прибыли.

Как уже неоднократно подчеркивалось, ЖКК - возможно, самая социальная отрасль народного хозяйства, состояние которой вызывает широкий общественный резонанс. Причем можно констатировать, что резонанс этот всегда будет отрицательным: население резко реагирует на все недостатки, но нормальное функционирование ЖКК воспринимается как естественная вещь: никто никаких восторгов по этому поводу никогда высказывать не будет, что, в общем-то, совершенно правильно. К сожалению, в настоящее время степень «социального не­гатива» в отношении ЖКК достигла критического предела, что выражается в массовом недове­рии, как к ходу осуществляемого регулирования, так и к ожидаемым результатам. По данным социологических опросов от 80 до 90% россиян считают, что улучшения положения в ЖКХ ожидать не приходится, а главной целью реформирования называют перекладывание экономического бремени на плечи граждан (источник: данные исследования кафедры ОСУН МГСУ).

Если попытаться определить первопричину подобных общественных настроений, то объективно она заключается не в экономических трудностях и не в низком уровне благосостоя­ния. За период с 2000 года по настоящее время все макроэкономические показатели в России имеют положительную динамику. И на этом фоне особенно негативное впечатление произво­дит неуклонно нарастающее ухудшение ситуации во всех звеньях жилищно-коммунальной сферы. Приведенная на рисунке 1 схема позволяет сделать вывод, что именно неудовлетворительное состояние технической системы, то есть сверхизношенность всех ее элементов является основной (и, что наиболее существенно - первичной) причиной крайне низкой эффективности функционирования ЖКК и главной проблемой управления им. Иначе говоря, именно состояние технических элементов в сочетании с разработкой и внедрением эффек­тивных технологий должно являться главным управленческим приоритетом для органов местного самоуправления. Если износ технических элементов значительно превышает норма­тивные значения, то никакие самые прогрессивные технологии, приборы учета и т.п. меры не будут в состоянии изменить ситуацию к лучшему, система останется «колоссом на глиняных ногах» (один из основоположников отечественной кибернетики академик В.М. Глушков называл это «ставить ракетный двигатель на телегу»). Закономерным следствием будет и крайне низкая эффективность живого труда — все большая его доля будет тратиться на выполнение аварийно-ремонтных и восстановительных работ. Не требуют комментариев и те экономические результаты, которые будут получены в подобных условиях.

В процессе управления всегда нужно учитывать еще одно чрезвычайно важное обстоятельство, а именно - динамику износа. Несмотря на различия его определения в имеющихся методиках, все они сходятся в одном: износ нарастает нелинейно, прогрессивно. Это означает, что техническая система при ненадлежащем режиме своего функционирования, некачественном, неполномасштабном и несвоевременном проведении ремонтов неизбежно достигнет некоторой критической точки, после которой снашивание приобретет лави­нообразный характер, система «пойдет вразнос». Следовательно, можно сформулировать две конкретные управленческие рекомендации:

1. Настоятельно необходимым является мониторинг всех элементов технической системы, который позволит не только определить фактическую степень износа, но и выявить ди­намику его нарастания. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение, поскольку именно от динамических характеристик износа зависит, смогут ли элементы технической си­стемы эксплуатироваться в течение всего нормативного срока службы.

2. В инвестиционных проектах, реализуемых на территории муниципального образова­ния, значительный удельный вес должны занимать такие воспроизводственные мероприятия, как капитальный ремонт (в результате которого снижается физический износ), модернизация (осуществления которой снижает моральный износ) и, особенно, реконструкция (направленная на одновременное снижение и физического, и морального износа). Обеспечение условий для реализации подобных проектов представляет собой важнейшую задачу муниципальных органов власти и управления. В настоящее время имеет место явный "перекос" в сторону ин­вестиционных проектов нового строительства. Парадоксально, но факт - практически ника­кого реального эффекта для города это не дает, а, наоборот, порождает дополнительные проблемы. Новые, зачастую весьма объемные жилые, административные и прочие здания «сажаются» на старые сверхизношенные инженерные сети, увеличивая и без того предельную эксплуатационную нагрузку. Нерационально используется городская территория - сверхплотная застройка в центре сочетается с неосвоенными участками в периферий­ных районах. Увеличивается масштаб и, следовательно, сложность объекта управления. Та­ким образом, системный эффект, выражающийся в последовательном улучшении качества проживания на основе устойчивого функционирования ЖКК, подменяется локальными эффектами субъектов предпринимательства (максимумом прибыли в кратчайшее время). Сле­дует отдавать полный отчет в том, что подобное положение является следствием действий, прежде всего, муниципальных органов власти и управления. Именно они обладают исключительными полномочиями по выдаче разрешительной документации на реализацию любых инвестиционных проектов и определяют порядок проведения инвестиционных торгов и конкурсов, а, в конечном итоге, формируют приоритеты инвестиционной деятельности конкрет­ного муниципального образования.

Необходимо учитывать еще одно обстоятельство. При общей неблагоприятной картине с износом технической системы, износ конкретных объектов варьируется в достаточно широ­ких пределах — хотя бы потому, что на территории одного города находятся жилые здания разных лет строительства (имеющие различный хронологический возраст). Это означает, что реальный уровень качества проживания для граждан в домах с разным уровнем износа, так же различается. Особенно наглядны эти различия в ветхих и аварийных домах, вынужденно остающихся в составе муниципального жилищного фонда. Вместе с тем, эти очевидные и объ­ективные различия практически никак не сказываются на уровне оплаты жилищных и коммунальных услуг (ЖКУ), - все платят одинаково. Результат подобного подхода -нарастающее социальное недовольство, причины которого сформировал в одном из своих выступлений В.В. Путин: «Люди не могут понять и никогда не поймут, почему качество жилищно-коммунального обслуживания ухудшается, а плата за это обслуживание постоянно повышается». Вывод очевиден: одной из насущных управленческих задач является формирование такой системы оплаты ЖКУ, когда обязательным ценообразующим фактором является степень «износа жилых зданий». Несколько упрощая, можно сказать, что дома в городе «разносортные», а оплата за их обслуживание осуществляется по одному «сорту», по одинаковым расценкам, что противоречит не только нормальной экономической логике, но и элементарному здравому смыслу.

Каждая из представленных на рисунке 1 систем, естественно, включает в себя множество конкретных элементов, причем все эти элементы являются агрегированными (составными). Совершенно ясно, что если принять в качестве единичного элемента технической системы жилой дом, то он включает совокупность конструктивных элементов, групп элементов (видов конструкций). Соответственно, будут различаться конкретные технологические процессы и организация труда - эксплуатация крыши никак не со­впадает по своему содержанию с эксплуатацией, например, системы горячего водоснабжения. С точки зрения обеспечения эффективного управления существенным является то, что функционирование конкретных элементов в составе ЖКК объективно характеризуется разными факторами и совокупной величиной риска, а сами эти элементы, следовательно, обладают неодинаковой надежностью. Иначе говоря, ЖКК и в техническом, и в технологическом, и в организационном, и в экономическом, и даже в социальном отношении представляет собой разнонапряженную систему - вероятность нарушения нормативного режима функционирования неодинакова для различных эле­ментов. Поэтому в процессе управления необходимо определять сравнительные приоритеты конкретных элементов с позиций воздействия их функционирования на эффективность системы в целом.

Общая характеристика функциональной структуры отрасли в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации

Вполне естественно, что главным определяющим условием эффективного функционирования ЖКК, наряду с имеющимися экономическими возможностями, является адекватность действующего законодательства.

Законодательный блок, регулирующий разделение сфер ответственности между различными уровнями власти, сформирован в России достаточно давно. Именно указанное разделение определяет функциональную структуру отрасли жилищно-коммунального хозяйства России.

На федеральном уровне основные положения системы государственного устройства отражены в Конституции РФ.

В частности, ст. 71, 72, 73, 132 разграничили предметы ведения трех уровней власти: Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Основные принципы и сфера компетенции муниципальных образований отражены в Федеральном законе от 28 августа №154-ФЗ 1995 г. с изм. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 4 апреля 2000 г.. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» с внесенными из­менениями в новом Федеральном законе от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, Согласно указанного Закона, в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления:

- организуют эксплуатацию жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства;

- распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, который ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляет им жилые по­мещения в домах муниципального жилищного фонда, решает вопросы продажи домов и квартир, находящихся в муниципальной собственности, а также выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;

- выполняют за счет собственных средств или на хозрасчетных договорных началах заказы администрации сельских населенных пунктов, поселков и городов по развитию электри­фикации, газоснабжения, водоснабжения населенных пунктов;

- дает заключения по планам строительства электрических, водопроводных, канализацион­ных, тепловых и газовых сетей и сооружений предприятиям и организациям на территории района;

- осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, всех объектов коммунального хозяйства, обеспечивают бесперебойное коммунальное обслуживание на­селения, устойчивую работу объектов водо-, газо-, тепло-, энергоснабжения; принимают меры по обеспечению населения топливом;

- организуют благоустройство населенных пунктов, привлекают на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население;

- контролируют благоустройство производственных территорий, осуществляют озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создает места отдыха граждан,

- ведают кладбищами, обеспечивают содержание в надлежащем состоянии иных мест погре­бения.

Механизм формирования управления муниципальной собственностью включает в себя решение следующих задач:

- обоснование структуры механизма управления, то есть совокупности строго обязательных компонентов, взаимосвязанное функционирование которых обеспечивает гарантирован­ное достижение целей управления;

- выявление содержательной характеристики каждой из составляющих механизма управле­ния (покомпонентный анализ);

- определение характера основных взаимосвязей между компонентами, обеспечивающих их системную целостность.

При определении структуры механизма управления (состава компонент) обязательным условием является отражение существенных характеристик процесса управления. Из этого непосредственно следует, что первичной для механизма управления является целевая компо­нента, назначением которой является необходимая и достаточная конкретизация общей цели управления. В качестве обоснования общей цели применительно к системе управления муни­ципальной собственностью принимается концепция развития муниципального образования.

Кроме того, постановление Правительства РФ от 2 августа 1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» установило, что органами местного самоуправления утверждаются:

- нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг;

- ставки и тарифы на жилищно-коммунальные услуги (кроме' тарифов на электроэнергию и газ) с учетом реализации мероприятий по их снижению в результате выявляемых при проведении экспертизы тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в их оплате, необоснованных затрат. Принятию решения по пересмотру размеров ставок и тарифов на жилищно-коммунальные услуги должна предшествовать проводимая в обязательном порядке экспертиза экономической обоснованности тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых при оплате соответствующих услуг.

В этой связи приходится констатировать факт об односторонней деятельности муниципальных властей, которые рассматривают корректировку тарифов прежде всего как неизбежную реакцию на удорожание используемых ресурсов и на необходимость сокращения бюджетного бремени. Не требует доказательств тот очевидный факт, что при неизменном (то есть, непрерывно ухудшающимся) состоянии основных фондов ЖКХ даже 100 % оплата жилищно-коммунальных услуг не исправит положения. Именно экспертиза тарифов, их постоянный мониторинг, а также детальный учёт объёмов потребляемых услуг могут создать необходимые предпосылки для комплексного обоснования тарифов.

Содержание законодательных актов свидетельствует о том, что вопросы относящиеся к обеспечению функционирования ЖКК и его развития, практически полностью находятся в компетенции органов местного самоуправления, и , следовательно, именно они несут всю полноту ответственности за состояние этой важнейшей сферы жизнедеятелности муниципального образования. Следует, однако, отметить, что среди конкретных вопросов, относящихся к ЖКК, имеются такие, решение которых предполагает прямое или косвенное участие Федеральные агентства.

Например в разработке нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг принимает участие Госстрой РФ (в частности, именно он разрабатывает все необходимое методическое обеспечение). Установление тарифов на электроэнергию и газ осуществляется федеральной и региональными энергетическими комплексами. Следует предположить, что в обозримой перспективе такое положение сохранится, поскольку, например, реформирование ЖКК предполагает обязательную руководящую роль федеральных органов власти и управления.

Функции органа местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального хозяйства можно разделить на два вида:

1. Функции органа местного самоуправления как собственника муниципального жилищного фонда.

Эти функции включают содержание муниципального жилищного фонда (обеспечение сохранности и надлежащего обслуживания жилищного фонда), надлежащее оформление прав собственности и иных прав, правомерную передачу объектов собственности другим вла­дельцам или пользователям.

2. Функции органа местного самоуправления как выборного представительного органа муниципального образования, к компетенции которого относится решение всех вопросов местного значения, в том числе и регулирование деятельности участников жилищной сферы.

Эти функции включают, в себя регулирование, координацию и контроль деятельности участников в жилищной сфере. В частности, Федеральный зЗакон «О приватизации жилищного фонда в РФ» (от 04.07.91 № 1541-1 ФЗ) устанавливает, что органы местного самоуправле­ния осуществляют контроль за техническим состоянием и своевременным ремонтом приватизированного жилищного фонда.

Собственники жилищного фонда

С развитием разнообразных форм собственности жилищная сфера наполнилась различ­ными видами собственников. Основная градация этой категории по субъектам позволяет определить структуру этого элемента отрасли (рисунок 2).

Собсвенники жилищного фонда

Частные собственники

Юридические лица

		Физические лица

Органы власти

Органы государственной власти

Органы местного самоуправления

Коллективный собственник

ЖСК, ТСЖ и др.объединения

Общественные объединения

Рисунок 2 - Функциональная структура собственников жилищного фонда

Органы власти

Органы государственной власти и местного самоуправления являются собственниками жилых домов, построенных на бюджетные средства, а также переданных различными ведом­ствами и организациями (в целях освобождения их от несвойственных функций по обслужи­ванию населения).

Кроме того, отнесение к государственной и муниципальной собственности производится по функциональным признакам, определенным в действующем законодательстве (постанов­ление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 г. «О разграничении государственной соб­ственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную соб­ственность республик в составе РФ, краев, областей автономной области, автономных окру­гов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»).

Как указывалось выше, орган местного самоуправления как собственника, передает функции управляющей организацией (службе заказчика, управляющей компании, дирекции единого заказчика и т. п.) в целях повышения профессионализма в сфере управления собственностью.

Основные функции управляющей организации относительно функций собственника изложены в Подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального ком­плекса РФ" (Постановление Правительства РФ от 17.11.2001 г. № 797). Они являются произ­водными от функций собственника. Основная задача управляющей компании - поддержание в надлежащем состоянии принятой от собственника в управление недвижимости в соответ­ствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставля­емых услуг. Задача максимум - модернизация на основе современных технологий объектов недвижимости.

Коллективный собственник

Юридически понятие коллективной собственности исключено из Закона «Об основах федеральной жилищной политики» еще 21 апреля 1997 г. Ранее жилищным фондом в коллек­тивной собственности являлся фонд, находящийся в совместной или общей долевой соб­ственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

Введенное понятие «кондоминиум» более точно определило характер распределения прав собственности на имущество в многоквартирном доме.

Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, который включает в себя зе­мельный участок в установленных границах и расположенные на указанном участке жилое здание, иные объекты недвижимости и в котором отдельные предназначенные для жилых или иных целей части (помещения) находятся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, а другие части (общее имущество) находятся в общей долевой собственности.

Сложный комплекс имущественных прав собственников не отражается понятием «коллективная собственность», поскольку в него входят и объекты, право собственности, на кото­рые может быть как у одного лица, так и у множества лиц, и объекты, находящиеся в общей долевой собственности у всех собственников единого комплекса недвижимости. Однако в вы­шеприведенной схеме для простоты используется понятие «коллективный собственник», оз­начающее принадлежность объекта неоднородному комплексу собственников. Сокращение бюджетного финансирования жилищно-эксплуатационных организаций, осуществляющих обслуживание и ремонт жилищного фонда и соответственное снижение качества предоставляемых населению жилищных услуг, вызвало необходимость создания альтернативных форм со­держания жилья, одной из которых являются товарищества собственников жилья (ТСЖ). Закон освещает вопросы создания и функционирования товариществ собственников жилья. В нем определен правовой статус ТСЖ, впервые дано разграничение понятий «товарищество собственников жилья» и «кондоминиум». В этом документе устанавливаются правовые нормы по организации и деятельности ТСЖ.

Основные недостатки федерального закона «О товариществах собственников жилья», которые должны учитываться администрацией муниципалитетов:

- не осуществляется государственная регистрация кондоминиумов. Домовладельцы не могут реализовать некоторые права, предусмотренные федеральным законом, — передачу в пользо­вание объектов общего имущества. Исключается возможность передачи в аренду части обще­го имущества, так как отсутствует титул собственника. Из-за отсутствия государственной ре­гистрации кондоминиума общее имущество фактически не определяется, не регистрируется (не учитывается), соответственно доля участия и доля голосов собственников не определяют­ся. Доля расходов по содержанию, эксплуатации и управлению общего имущества легко ос­паривается в судебном порядке;

- не передаются в существующей застройке земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, в общую долевую собственность домовладель­цев в нормативных размерах. Домовладельцы — члены и не члены товарищества — отказыва­ются нести расходы по оплате земельного налога либо аренды земли, так как земельный уча­сток в общую долевую собственность им не передавался, а участниками земельных отноше­ний домовладельцы не являются. Налоговые органы обязывают товарищества уплачивать зе­мельный налог, в то время как собственниками недвижимости они не являются. Договор аренды земельного участка товарищества заключают от имени юридического лица, при этом обязательств от домовладельцев по несению расходов не имеют. Участник долевой собствен­ности земельного участка имеет льготы по оплате земельного налога, при заключении дого­вора аренды эти льготы не учитываются. Фактически не предоставляется сверхнормативная территория в собственность, либо в аренду. В случаях, когда сверхнормативная территория все-таки была предоставлена товариществу в аренду, городскими и районными службами вводится такое количество ограничений по ее использованию, что отпадает целесообразность самой аренды. Размер арендной платы при предоставлении сверхнормативной территории устанавливается для ТСЖ как для коммерческой организации. Собственники нежилых поме­щений (юридические лица) в кондоминиуме оформляют аренду на весь прилегающий к дому земельный участок и после этого устраивают на этом участке места парковки своих транс­портных средств, склады и пр. Тем самым уничтожаются детские, спортивные, бельевые пло­щадки, места выгула собак, ведется самовольное строительство. У многоквартирного дома фактически нет придомовой территории;

- не регистрируется право на долю в общей долевой собственности. Отсутствует порядок определения доли участия. Отсутствие порядка регистрации права на долю в общей долевой собственности кондоминиума способствует незаконному отчуждению общего иму­щества. После принятия законченного строительством жилого дома в эксплуатацию и реги­страции прав собственности застройщик продает только квартиры и оставляет на своем ба­лансе общее имущество. За это имущество он платит налоги, фактически не являясь их соб­ственником. На момент передачи недвижимости в управление товариществу практически все помещения в доме, в том числе и общее имущество, оказываются проданными. В связи с от­сутствием механизма государственной регистрации долевой собственности на общее имуще­ство и соответственно государственной регистрации договоров аренды нежилых помещений, входящих в состав общего имущества, товарищества подвергаются административным штра­фам со стороны надзорных органов при сдаче в аренду общего имущества. Не предоставляются нежилые помещения в собственность, аренду либо в управление товариществу;

- собственники нежилых помещений в многоквартирном доме при осуществлении своей де­ятельности не учитывают интересов жителей дома. Во встроенно-пристроенных нежилых по­мещениях жилого дома размещаются увеселительные организации, рестораны, казино, мага­зины круглосуточной торговли и производственные организации, нарушающие права и интересы проживающих;

- отчуждаются нежилые помещения, входящие в общее имущество кондоминиума. Управле­ние большей частью общего имущества и его эксплуатация становятся невозможными. Под­вал многоквартирного дома продается администрацией города в собственность нескольким юридическим лицам. Управлять этим имуществом товарищество уже не может, так как эти юридические лица отказываются от услуг управления и обслуживания. Допуск в эти помеще­ния для проведения текущих и регламентных работ по инженерным системам дома возможен только по решению суда. Нередки случаи в ТСЖ, когда подготовка дома к зиме начиналась только в феврале, после вступления решения суда в законную силу;

- обслуживающие организации отказываются заключать договоры на техническое обслужи­вание с теми товариществами, в домах которых проданы подвалы, чердаки и мусоросборни­ки, служебные и другие помещения общего имущества;

- Не несут расходов по содержанию и ремонту общего имущества в кондоминиуме домовла­дельцы: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образова­ние, юридические лица. Все расходы по содержанию и ремонту кондоминиума в этом случае перекладываются на жителей дома, либо товарищество. Если в кондоминиуме 49 % помеще­ний находится в муниципальной собственности, то создать товарищество в таких домах практически невозможно;

- отсутствуют понятие и функции управления кондоминиумом. Закон не обязывает домо­владельцев оплачивать жилищно-коммунальные услуги и прочие услуги непосредственно на расчетный счет товарищества. Домовладельцы предъявляют к управляющей организации (товариществу) требования, не относящиеся к ее деятельности;

- товарищества требуют дополнительной оплаты от домовладельцев за те функции, которые, по сути, являются их основными;

- после образования товарищества положение домовладельцев ухудшается. Возрастает опла­та расходов по содержанию и ремонту кондоминиума. Оплату обязывают производить в пол­ном объеме, в то время как домовладельцы, не создавшие товарищество, платят только по ставкам и тарифам, установленным органами местного самоуправления. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг не предоставляются. Возникает дополнительный платеж -смета ТСЖ (финансовый план), в которую входят следующие платежи: на содержание штата управления, налоги с фонда заработной платы, земельный налог либо арендная плата, комиссионные сборы за пользование банком, организационные расходы, капитальный ремонт, за оформление лицензий, за приобретение приборов учета, копировальной и вычислительной техники и пр.;

- субсидии предоставляются домовладельцам по установленным ставкам и тарифам, и при их начислении не учитываются дополнительные платежи домовладельцев;

- возрастают в товариществе разовые платежи: замена вышедшего из строя лифтового обо­рудования, перерасход лимитированных ресурсов, приобретение приборов учета, судебные расходы, штрафы и др.;

- не предоставляются коммунальные услуги при возникновении задолженностей у товари­щества перед ресурсоснабжающими организациями;

- повышаются расходы на содержание дома, когда решение об увеличении расходов прини­мается большинством голосов домовладельцев - собственников нежилых помещений.

- собственники квартир, вступив в товарищество, начинают платить не только за свою до­лю в праве общей долевой собственности, но и за других собственников;

До образования товарищества домовладелец несет персональную ответственность по обя­зательным платежам, после его создания он зависит от исполнения обязательств другими до­мовладельцами.

Общественные объединения

Деятельность общественных объединений осуществляется в соответствии с Законом «О некоммерческих организациях». Этот вид жилищного фонда пока не получил на практике большого распространения.

Жилищно-коммунальные предприятия

Термины, используемые в жилищном законодательстве, во многом морально устарели и требуют изменений. В частности, в Жилищном кодексе используются понятия «жилищно-эксплуатационные предприятия» и «ремонтно-строительные предприятия». В настоящее время они не отражают связь с гражданским законодательством и считаются устаревшими.

В связи с тем, что Гражданским кодексом РФ все формы коммерческих организаций вправе заниматься всеми видами деятельности, не запрещенными законом, на практике чет­кого разделения всех предприятий, функционирующих в жилищной сфере на виды, не существует.

Единственное - специфика жилищно-коммунальных предприятий - соблюдение специальных ведомственных правил и норм (в том числе СНиПов), устанавливаемых Госстроем РФ в части обслуживания жилищного фонда.

Кроме того, в этой сфере особенно четко необходимо учитывать нормы о защите прав по­требителей. Потребитель является конечным получателем товаров, работ, услуг в жилищной сфере. Законодатель наделил его дополнительными инструментами защиты своих интересов. Это следует учитывать обслуживающим предприятиям, которые заключают договоры на по­ставку коммунальных услуг для нужд населения.

Контролирующие органы

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ определил круг лиц, имеющих право рассматривать дела об ад­министративных правонарушениях.

Система и порядок начисления и сбора платежей с населения

Согласно Подпрограмме «Реформирование и модернизация ЖКК РФ», основной акцент сделан на реформирование экономических отношений. Изменение порядка организации фи­нансовых потоков связано, в первую очередь, с объединением всех видов финансовой помо­щи государства и направление её непосредственно населению через систему персонифицированных социальных счетов.

В связи с этим структура раздела состоит из следующих подразделов:

- правовое регулирование порядка создания и функционирования Единого расчетно-кассового центра;

- установленная структура платежей граждан;

- регулирование порядка начисления и сбора платежей граждан за оказанные жилищно-коммунальные услуги.

Единый расчетно-кассовый центр

Подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы (далее – Подпрограмма) предполагает развитие субъектов жилищной сферы путем их специализации по видам де­ятельности и видам информационных потоков.

В частности, специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оператив­ном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает не только аккумулирование всех расчетных функций, но и создание единой специализированной информационной базы. Единый расчетно-кассовый центр предполагает создание не одного юридического лица с ус­ловным названием «ЕРКЦ», а единую систему «ЕРКЦ» в рамках одного муниципального об­разования.

Постановлением Правительства РФ от 02.08.1999 г. № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения» установлено, что сбор платы за жилищно-коммунальные услуги производится собственником домовладения или уполномоченной им организацией через расчетно-кассовые центры.

Толкование этого нормативного акта позволяет сделать вывод о том, что расчетно-кассо­вые центры осуществляют сбор с той части населения, которая проживает в государственном, муниципальном, общественном фонде.

На жилищном фонде объединений собственников (ТСЖ и др.) сбор платежей осуществляют ТСЖ (или ЖСК, ЖК и т. п.). Объединение собственников вправе уполномочить на сбор платежей другую организацию с соблюдением порядка, предусмотренного действующим

законодательством. Собственники частных домовладений вносят платежи через расчетно-кассовые центры только при наличии согласия указанных собственников.

Вышеназванным нормативным актом органам местного самоуправления рекомендовано создавать расчетно-кассовые центры по сбору и обработке коммунальных платежей и предо­ставлению субсидий гражданам на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Приказ Госстроя РФ от 09.01.1996 № 1 утвердил Положение об унитарном муниципальном предприятии по сбору и обработке коммунальных платежей. В примечании к вышеназванному Положению указано, что предприятие по сбору и обработке коммунальных платежей населе­ния представляет собой ЕРКЦ (Единый расчетно-кассовый центр).

В предлагаемом Госстроем нормативно-методическом материале дана модель предпри­ятия по начислению и сбору платежей населения. Цели создания подобного предприятия — это упорядочение расчетов за жилищно-коммунальные услуги, снижение неплатежей и повы­шение качества обслуживания населения. По мнению создателей вышеназванного докумен­та, такие предприятия должны замкнуть на себя весь комплекс проблем коммунальных пла­тежей, включая предоставление субсидий и льгот определенной части населения. Они могут создаваться на различных уровнях структуры управления и по своему статусу должны соот­ветствовать государственному или муниципальному унитарному предприятию. Функции предприятия могут выполняться вычислительными центрами (ВЦ) жилищно-коммунального хозяйства, а также другими структурными подразделениями дирекции единого заказчика в муниципальных округах городов, осуществляющими расчет коммунальных платежей и суб­сидий населению Российской Федерации по оплате жилья, коммунальных услуг или строи­тельству жилья.

Однако предложенная модель имеет ряд недостатков.

Во-первых, в настоящее время многие аналитики приходят к выводу, что подобные орга­низации не должны существовать в форме муниципальных предприятий и учреждений. Приводится, в основном, два довода:

1) для повышения прозрачности финансовых потоков и ухода от нецелевого использова­ния платежей за жилищно-коммунальные услуги ЕРКЦ не должен существовать в форме му­ниципального предприятия или учреждения, поскольку это позволит уйти из-под влияния муниципалитета как собственника предприятия;

2) в связи с тем, что в настоящее время отсутствуют четкие критерии необходимости со­здания и функционирования муниципальных унитарных предприятий, существует мнение об использовании указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях;

- использование имущества, приватизация которого запрещена;

- осуществление деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реа­лизацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам;

- разработка и изготовление отдельных видов продукции, находящихся в сфере наци­ональных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопас­ность;

- производство отдельных видов продукции, изъятых из гражданского оборота или ограниченных в гражданском обороте;

- осуществление деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- осуществление отдельных дотируемых видов деятельности, ведение убыточных про­изводств;

- осуществление деятельности, направленной на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства.

Таким образом, ЕРКЦ чаще всего предлагается создать в форме коммерческой организации.

Следует отметить, что законодательство не содержит каких-либо прямых императивных требований к организационно-правовой форме ЕРКЦ.

Во-вторых, для осуществления деятельности по сбору денежных средств с населения требуется лицензия для осуществления банковских операций.

В этом случае следует обратиться к закону РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 г. № 395-1. Согласно этому закону, юридическое лицо, которое для извлечения прибыли, как основной цели своей деятельности, на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осу­ществлять банковские операции, предусмотренные законом, является кредитной организа­цией. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяй­ственное общество.

Статья 5 закона к банковским операциям следующие операции, выполнение которых относится на ЕРКЦ:

- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

- осуществление расчетов по поручению физических лиц их банковским счетам;

- инкассация денежных средств, платежных и расчетных документов и кассовое об­служивание физических лиц;

- осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Таким образом, создание организации с основной целью - сбор и начисление платежей населения с извлечением прибыли в виде платы за услуги - сведет возможные организацион­но-правовые формы такого ЕРКЦ к хозяйственному обществу с обязательным получением лицензии Центробанка РФ.

Решение проблемы можно достичь двумя путями:

1. ЕРКЦ не осуществляет самостоятельного сбора денежных средств с населения, а за­ключает договор поручения на сбор денежных средств организации, имеющей необходимые лицензии (например, банку).

2. ЕРКЦ является структурным подразделением организации, выполняющей функции службы заказчика, в этом случае наличие признаков банковской операции будут отсутство­вать, поскольку юридически будет производиться сбор задолженности населения перед служ­бой заказчика. Этот вариант описан в постановлении Госстроя РФ от 23.02.1999 № 9 (ред. от 12.10.2000) «Об утверждении методики планирования, учета и калькулирования себестоимо­сти услуг жилищно-коммунального хозяйства», где указывается, что сбор платежей с потре­бителей за услуги ЖКХ может осуществлять служба заказчика (на специально созданный для этих целей транзитный счет) или созданные в ее составе расчетно-кассовые центры; она же ведет все расчеты с подрядчиками за реализованные услуги ЖКХ по предусмотренным дого­ворами экономически обоснованным тарифам, то есть работа подрядчиков в этом случае оплачивается службой заказчика.

Структура платежей граждан

Согласно постановлению Правительства РФ структура платежей граждан (кроме собственников частных домовладений), проживающих в домах, относящихся к жилищному фонду, независимо от формы собственности, включает плату: за содержание и текущий ремонт жилищного фонда; за капитальный ремонт жилищного фонда; за наем жилья (для нанимателей жилья).

Кроме того, граждане, проживающие в домах, относящихся к жилищному фонду, незави­симо от формы собственности, оплачивают коммунальные услуги (водоснабжение, водоотве-дение, теплоснабжение, горячее водоснабжение, газоснабжение, электроснабжение, вывоз бытовых отходов, обслуживание лифтового хозяйства и др.).

Для анализа указанной нормы необходимо определение понятия «частное домовладение», поскольку структура платежей граждан, представленная в постановлении Правительства, не распространяется на указанную категорию.

Систематическое толкование постановления Правительства РФ позволяет сделать вы­вод, что под собственниками частных домовладений следует понимать собственников домов индивидуальной застройки. Выделение структуры платежей данной категории лиц связано с особенностями обслуживания (а, следовательно, и с особенностями оплаты этого обслужива­ния) домов. В частности, собственники приватизированных квартир в многоквартирном доме по своему правовому положению, в части содержания жилья, не могут быть приравнены к соб­ственникам домов индивидуальной застройки, так как последние не обременены какими-ли­бо обязательствами перед третьими лицами и самостоятельно решают вопросы содержания и ремонта принадлежащих им домов.

Возвращаясь к рассмотрению положений постановления Правительства РФ, на основе сделанного анализа предлагается сегментировать граждан, проживающих в домах, отнесен­ных к жилищному фонду, независимо от формы собственности, на следующие секторы:

собственники и наниматели домов индивидуальной застройки; собственники и нанимате­ли, проживающие в остальных домах. Структура платежей граждан первого сегмента пред­ставляет собой следующие элементы:

Общая характеристика и особенности платежей граждан, проживающих в частных домовладениях.

Собственники домов индивидуальной застройки самостоятельно несут ответственность за содержание и ремонт собственного дома и инженерных сетей до границы ответственности с поставщиками коммунальных услуг. Согласно ст. 128 Жилищного кодекса РФ, граждане, имеющие в личной собственности жилой дом, обязаны обеспечивать его сохранность, произ­водить за свой счет текущий и капитальный ремонт, содержать в порядке придомовую терри­торию. В связи с этим содержание и ремонт осуществляется по решению собственника с оп­ределяемой им периодичностью. Выполнение работ производится собственными силами или по договорам подряда. В соответствии со ст. 129 Жилищного кодекса РФ государство оказы­вает гражданам, имеющим в личной собственности дома, содействие в их ремонте и благоус­тройстве. Таким образом, оплата за ремонт осуществляется только за выполненные работы. Фактически можно констатировать факт отсутствия жилищных услуг у собственников част­ных домовладений. В данном случае имеют место разовые договоры подряда на ремонт.

По коммунальным платежам в данном случае отличия заключаются в том, что собствен­ники имеют границы ответственности с поставщиками коммунальных услуг. Они же (соб­ственники) осуществляет контроль качества предоставляемых услуг. В ряде городов служба заказчика берет на себя полномочия по контролю качества и сбору платежей за коммуналь­ные услуги. Это возможно при наличии согласия собственников.

Представленная структура платежей характерна для граждан, проживающих в домах государственного и муниципального фонда и имеющих статус нанимателей и собственников.

Особенности платежей граждан, проживающих в жилищном фонде ТСЖ. ЖСК и ЖК и т. п.

Федеральный закон «О товариществах собственников жилья» устанавливает порядок оплаты расходов на содержание и ремонт общего имущества товарищества. В кондоминиуме содержание и ремонт помещений, находящихся в частной, муниципальной, государственной или иной форме собственности, осуществляются за счет домовладельцев — собственников этого имущества.

Домовладельцы в кондоминиуме несут бремя расходов на содержание и ремонт общего имущества. Они оплачивают услуги по содержанию и ремонту общего имущества.

Общие размеры обязательных платежей на содержание и ремонт общего имущества уста­навливаются общим собранием членов товарищества на основе учета единых правил и норм, утвержденных органами местного самоуправления, и обеспечивают возмещение издержек на обслуживание, текущий и профилактический ремонты, а также возмещение издержек на ка­питальный ремонт общего имущества.

Таким образом, сама структура платежей граждан, проживающих в домах ТСЖ, ЖСК, ЖК и т. п., не имеет отличительных особенностей по сравнению с общей структурой плате­жей. Однако оговаривается, что размер платы за жилищные услуги устанавливается общим собранием членов товарищества, но с учетом единых правил и норм, действующих для муни­ципального жилищного фонда.

Порядок начисления платежей. Льготы и субсидии

В настоящее время в России сложилась система, при которой значительные социальные льготы, в том числе по оплате жилья и коммунальных услуг, предоставляются достаточно большому количеству граждан, причем по категорийному принципу и независимо от матери­ального положения лиц, которым эти льготы установлены.

Ряд указанных льгот предоставляется гражданам, нуждающимся в социальной защите, например, инвалидам, семьям, имеющим детей инвалидов (Федеральный закон от 24.11.95 № 181-фз «О социальной защите инвалидов в РФ»), инвалидам и участникам ВОВ, ветеранам труда (федеральный закон от 12.01.95 № 5-ФЗ «О ветеранах»), многодетным семьям (Указ Президента РФ от № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей») и др. Наряду с этим часть льгот предоставляется по профессиональному признаку: военнослужащим, должностным лицам таможенных органов (Таможенный кодекс РФ от 18.06.93 № 5221-1), сотрудникам налоговой полиции (Закон РФ от № 5238-1 «О федеральных органах налого­вой полиции») и некоторым другим категориям.

Практика показывает, что компенсировать предоставление гражданам установленных льгот из федерального бюджета, а также бюджетов территории в полном объеме не представ­ляется возможным. Многие предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства также не получают компенсаций и несут огромные убытки.

Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг должны реформироваться в тесной связи с реформированием отношений по жилищным субсидиям. Предложенные выше классифика­ции используются для разработки различных направлений реформирования. В частности, предусматривается пересмотр и отмена ряда льгот, получаемых в связи с профессиональной деятельностью, при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения, перевод льгот, установленных для различных категорий работающих граждан (работников правоохранительных органов, военнослужащих), в форму денежных выплат. Органам местного самоуправления предлагается оставить в распоряжение и под контроль только льготы, финансируемые из местного бюджета. В рамках системы

персонифицированных социальных счетов граждан будут объединены все виды финансовой помощи государства, включая оплату жилья и коммунальных услуг (жилищные субсидии и льготы).

Таким образом, согласно Подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства в РФ» переход от дотирования жилищно-коммунальных предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов позволит полностью уйти от вопросов предоставления льгот гражданам.

В соответствии с проектами законодательных актов по упорядочению механизма предо­ставления льгот предполагается сохранить льготы либо ввести адекватный механизм предо­ставления субсидий, вне зависимости от уровня доходов, следующим категориям граждан:

Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды и участники Великой Отечественной войны и другие.

Закон РФ уполномочил органы местного самоуправления предоставлять гражданам льготы по оплате жилья и коммунальных услуг.

В соответствии с Законом РФ «Об основах федеральной жилищной политики» органы государственного управления, местная администрация предоставляют компенсации (субсидии) гражданам, обеспечивающие оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи, действующих льгот и утвержденного бюджета. При этом собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход семьи на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг, не должны превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Правительством РФ в целях совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг и реализации мер по социальной защите населения в соответствии со ст. 15 Закона РФ было принято Постановление № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг и мерах по социальной защите населения».

Данным Постановлением было утверждено «Положение о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» (далее Положение), в соответствии с ч. 2 пункта 1 которого в семье, где совокупный доход на одного человека не превышает установленного прожиточного минимума, собственные расходы на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны превышать половины установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда на одного человека.

Федеральное законодательство в настоящий момент не содержит механизмов реализации новых направлений финансовых потоков. Перестройка системы финансовых механизмов может занять определенный период времени. Для ускорения процесса требуется создание на федеральном уровне методических рекомендаций по единым принципам, применяемым на территории России. Отсутствие регулирования принципов действия системы персонифицированных социальных счетов не позволяет отладить функциональную структуру органов и в целом направление финансовых потоков в отрасли ЖКХ.