2.4. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

Рассматривая местное самоуправление как элемент политической системы общества, следует отметить: его наличие подразумевает, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются еще и местные (муниципальные) интересы – интересы, связанные с решением вопросов негосударственного обеспечения жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства; не случайно положение о гарантированности местного самоуправления заложено в главе I «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации (ст. 12).

Из подхода к местному самоуправлению как к институту, важному с государственной точки зрения, следует обоснованность установления гарантий местного самоуправления со стороны государства. Обеспечение исполнения решений, принятых в пределах своей компетенции органами местного самоуправления, а также населением муниципальных образований непосредственно, гарантируется, в частности, использованием механизма государственного принуждения, в том числе через органы судебной власти.

Местное самоуправление – неотъемлемая часть государственного устройства современной России. В рамках страны наряду с сочетанием различных интересов на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, необходим баланс государственных и местных интересов, то есть интересов каждого отдельно взятого города, поселка, села, деревни, волости и т.д. Роль выразителей местных интересов и призвано играть местное самоуправление.

Конституция Российской Федерации в ст. 130 определяет местное самоуправление как систему местной власти, обеспечивающую самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения.

Кроме того, Конституция России отмечает общественно-государственный характер местного самоуправления, выделяя при этом три главных признака:

• право местного сообщества на самостоятельное решение вопросов местного значения;

• возможность непосредственной реализации этого права через референдум и выборы;

• наличие публичной власти в виде органов местного самоуправления.

Проблема осуществления властных полномочий в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция РФ (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является не столько дополнительным требованием, сколько выражением сути этой формы народовластия. Принятая Советом Европы в 1990 г. Европейская Хартия о местном самоуправлении (абзац седьмой преамбулы, пункт 3 статьи 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения территориальной единицы в целом – это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе – права на достойную жизнь. Уровень гарантированности этого права можно рассматривать как один из показателей уровня развития демократии в стране.

Еще одним аспектом местного самоуправления как элемента государственного устройства является использование муниципальных властей в качестве структуры, позволяющей оптимизировать расходование государственных ресурсов. Местное самоуправление в странах, где оно развито, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, которое при этом экономически выгодно центральной власти. Обеспечение гарантированного минимума текущих потребностей граждан является задачей общенационального значения и, следовательно, должно производиться за счет государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи:

– властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории;

– властью, подотчетной населению;

– властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, – объективно является наилуч­шей властью с точки зрения способности решать вопро­сы местного значения в формах экономически наиболее эффективных для каждого отдельно взятого муниципального образования.

Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое местное самоуправление освобождает федеральные органы от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общенациональных проблем, способствует оптимизации центрального управления.

В силу своей общественно-государственной природы система местного самоуправления занимает особое место в государстве. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции:

1. Связь между государством и населением.

2. Связь между государством и мелким собственником.¹¹

Поэтому очень важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Как отмечалось выше, местное самоуправление обладает главным признаком власти – обязательностью ее решений для населения муниципального образования, так как в ст. 3 Конституции Российской Федерации говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления имеют особенности, отличающие их от органов государственной власти. Эти особенности, вызванные общественным характером муниципальной власти, были сформулированы Л.А. Велиховым.

– самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

– самоуправление возможно лишь тогда, когда стро­го определена часть общественных дел, которыми оно за­нимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, оконча­тельным являлось только решение центральных органов власти;

– для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собствен­ные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муни­ципальной собственности;

– эта власть требует обязательного наличия предста­вительства населения, она является выборной по своей природе.

Перечисленные особенности показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства. В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом.

Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но и возлагает на них исполнение ряда собственных функций, как правило, сопряженных с постоянными контактами с населением. При этом особенно важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.

Таким образом, местное самоуправление является властью, но властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе¹².