3. Референдумы в России

Впервые понятие всенародного опроса появилось в Конституции СССР 1936 года — в ст. 49 указывалось, что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик».

Единственный в СССР всесоюзный референдум состоялся 17 марта 1991 года. На него был вынесен вопрос: «Считаете ли вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняло участие 75,44 % граждан СССР, имеющих право голоса. За сохранение СССР высказалось 76,4 % участников опроса. Это, однако, не помешало распаду СССР уже в декабре того же года.

В тот же день — 17 марта 1991 года прошёл первый всероссийский референдум о введении поста президента Российской Федерации. В нём приняло участие 75,09 % граждан России, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.

25 апреля 1993 года, во время противостояния президента и Верховного Совета Российской Федерации, прошёл референдум, на который были вынесены четыре вопроса. В референдуме приняли участие 64,51 % избирателей. На вопрос «Доверяете ли вы президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую президентом и правительством РФ с 1992 года?» — 53,04 %. За досрочные выборы президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов — 67,16 % от числа проголосовавших, но менее половины от общего числа избирателей. В итоге внеочередных выборов не проводилось, а Верховный Совет РФ былраспущен в соответствии с указом президента Бориса Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 года, что привело к развитию кровопролитных столкновений между сторонниками Верховного совета и сотрудниками правоохранительных органов, гибели людей на улицах Москвы, как военных, так и случайных жертв и последующему штурму Дома Советов России 4 октября 1993 года с применением бронетехники.

12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Госдуму первого созыва, прошло всенародное голосование по проекту Конституции России. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон, который действует по настоящее время.

4. Законодательство РФ Статья 12. Вопросы референдума. Вопросы, подлежащие вынесению на референдум Российской Федерации, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, определяются федеральным конституционным законом.

2. На референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом. 3. На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. 4. Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум. 5. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. 6. Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации. Вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. 7. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. 8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов; б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования; д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. 9. Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

Обстоятельства, исключающие проведение референдума Российской Федерации

ОБСТОЯТЕЛЬСТВА, ИСКЛЮЧАЮЩИЕ ПРОВЕДЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — указанные в федеральном законе обстоятельства (государственно-правовые факты) или условия, при наличии которых референдум не может быть проведен. Законом запрещено проведение референдума в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории РФ, а также в течение 3 месяцев после отмены этого положения. Повторный референдум с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса не может проводиться в РФ в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума РФ.

Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

 

1. Референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

2. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума.

3. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

4. Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в настоящей статье, не допускается.

 

1. Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55). В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (статья 56). Чрезвычайное и военное положение – это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами от 30  мая 2001 года № 3?ФКЗ «О чрезвычайном положении» (статья 14 «Ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения) ¹ и от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ «О военном положении» (пункт 4 статьи 7) ² . Согласно статье 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения. На основании пункта 4 статьи 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, установленные в пункте 1 комментируемой статьи, содержатся также в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (статья 7).

_______________ ¹ СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. № 27. Ст. 2697; 2005. № 10. Ст. 573. ² СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

В прежнем Федеральном законе ограничение касалось только возможности проведения референдума, в комментируемом Федеральном законе ограничивается также и возможность его назначения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью в этой обстановке гарантировать конституционные права и свободы.

2. Пункт 2 введен в комментируемую статью впервые, в прежней редакции он входил отдельным пунктом 4 в статью 16. При выдвижении инициативы проведения референдума право органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, уполномоченных принимать решение о назначении референдума, отказать в назначении референдума ограничено только случаями нарушения нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующих референдумов. Это ограничение обосновано принципом законности и при вынесении решения об отказе в назначении референдума уполномоченные органы не вправе мотивировать отказ нецелесообразностью вынесения вопроса на референдум, отсутствием финансовых средств и прочим. Необходимо уточнить, что в данном случае под органом государственной власти субъекта Российской Федерации понимается законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что референдум субъекта Российской Федерации назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти, которое принимается большинством голосов от числа избранных депутатов (пункт 3 статьи 5; пункт 3 статьи 7). Не может быть отказано в назначении референдума по мотивам нецелесообразности.

3. В комментируемом пункте предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения – не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума. Так, согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» повторный референдум Российской Федерации не проводится в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) результатов такого референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса (часть 5 статьи 7).

4. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, перечисленные в пунктах 1–3 комментируемой статьи, составляют закрытый, исчерпывающий перечень, и установление иных, не предусмотренных комментируемым Федеральным законом, обстоятельств не допускается. Исключается назначение и проведение референдума, следовательно, только в трех случаях: 1) в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после их отмены; 2) в случаях нарушения законодательства о референдуме; 3) в связи с проведением повторного референдума. Такая позиция федерального законодателя имеет целью исключить необоснованное расширение ограничений для назначения и проведения референдума, так как референдум – это форма прямого волеизъявления граждан.