Лекции Кросноглазов

государственного органа. Правовой статус включает в себя месторасположение и природу государственного органа в целостной системе государственных органов страны (по горизонтали, вертикали или в специализированной системе органов исполнительной власти), компетенцию государственного органа (набор управленческих функций, состав полномочий, перечень управленческих объектов или отдельных аспектов их функционирования), юридическое закрепление его организационной структуры, форм, методов и процедур функционирования.

В целом, к предмету правового регулирования относятся цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие элементы государственного управления.

Правовое регулирование государственного управления осуществляется следующими методами:

императивного регулирования (регулирование сверху донизу осуществляется на властно-императивных началах органами власти

государства в целом либо его субъектами (при федеративном устройстве) в рамках их компетенции); диапозитивного регулирования (осуществляется посредством

согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти).

Смысл и содержание правовых норм, определяющих поведение в управленческих процессах и отношениях, зависят от способов правового регулирования, которые отражают суть юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого взаимодействия.

9. Взаимодействие государства и общества в процессе государственного управления.

Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном курсе лекций подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть.

Иными словами, это механизм социального «насыщения» (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.

Социальный механизм определяется типом и уровнем общественного развития, соотношением прогрессивных и регрессивных, реформаторских и контрреформационных процессов, уровнем социальной, нравственной и духовной зрелости людей, формируется под влиянием геополитических и региональных особенностей страны, национальноисторических традиций, обычаев и нравов.

Практическое осуществление государственного управления всегда обусловлено историческим этапом развития определенного общества, его культурой, экономической, политической и правовой зрелостью, господствующими в нем идеалами и ценностями, одним словом, состоянием внешней среды государственного управления. Уровень эффективности и характер государственного управления находится в прямой зависимости от состояния общества. Каков уровень развития общества, таково и государство. Поэтому государство достигает свои цели с использованием того социального механизма, который возможен в данном обществе, то есть предопределен им.

Социальный механизм диктует необходимость определения для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственноуправленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде

есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов.

Общественные потребности в управлении проявляют себя, прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае — к использованию управления для обеспечения своих потребностей.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это — цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти. Управленческие решения — это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

10. Эффективность государственного управления.

Проблемы эффективности государственного управления в первом ряду тех, которые находятся в центре внимания современной науки и практики. Подтверждением тому, в частности, служит энциклопедический труд американских ученых и специалистов — “Эффективность государственного управления” . Анализу этой проблемы посвящены работы ученых Северо-Кавказской академии государственной службы “Проблемы эффективности государственной власти и управления в современной России”. “Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления”. Авторы, в том числе зарубежные, подчеркивают значительную актуальность проблемы для современной России. Нельзя не согласиться, например, с высказыванием проф. М. Хольцера в предисловии к изданию на русском языке названного труда: “Будущее демократических структур власти в России на всех уровнях во многом зависит от их способности обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом”... Долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен определяется реальным повышением производительности... тем, что эффективнее работают государственные структуры, предоставляющие населению разнообразные услуги, тем ...

насколько в действительности удается любым организациям, декларирующим своей целью “служение интересам народа”, получать реальные конечные результаты, на основании которых можно судить о достижении поставленной цели” .

В данной главе предстоит выяснить круг вопросов, составляющих содержание проблемы эффективности государственного управления; обобщить некоторые имеющиеся в литературе наработки и попытаться разобраться в вопросах, еще недостаточно освещенных.

Содержание понятия “эффективность деятельности” — это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции. Они могут быть использованы при определении рассматриваемого нами понятия эффективности государственного управления. Однако полной экстраполяции (перенесения) признаков понятий экономической или управленческой эффективности быть не может.

Проблема — в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия “эффективность государственного управления” и ее критериев не есть технологическая операция, скажем, по модели: “затраты

— выпуск”, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.

из них отражает специфические признаки государственного управления с аспектом политического. “Общественные цели” — в конечном счете — это политически значимые цели; “результаты” — объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике); “государственные ресурсы” — экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.

11. Оптимизация государственного управления.

Общество эпохи трансформации освобождается от догм и на какое-то время получает свободу поиска эксперимента, в том числе в сфере управления. Проходит шок от хаоса "перестройки", приходит осознание огромных потерь, отбросивших общество в его развитии. Выход из кризиса, налаживание управления всеми процессами на уровне высших достижений современной науки становятся первостепенной задачей нынешнего этапа. Забота о процветании нации составляет важнейшую часть повседневной управленческой работы, требующей тщательного учета влияния всех слагаемых ситуации. Скрупулезное изучение трансформационных процессов в странах Центральной и Восточной Европы, опыта успешной экономической политики послевоенной Германии убеждает в том, чтогосударственное регулирование не только не является антиподом рынка, но лишь оно и способно наладить "цивилизованное" функционирование рыночного хозяйства.

Наиболее эффективно реформы проходят (при прочих равных условиях) не там, где провозглашаются самые радикальные идеи, а там, где устанавливается новый системный подход к управлению социальными и экономическими процессами.

Необходимо учитывать и то, что удержать власть в обстановке хаоса практически невозможно и любые маневры в этом отношении имеют весьма ограниченный диапазон. С другой стороны, очевидно, что в новых условиях власть, чтобы выполнять свою миссию, должна изменить собственное содержание. Власть, которая отреклась от большинства прежних функций и только имитирует прежнюю деятельность, выявляет свою беспомощность и ненужность.

Эффективность государственного управления определяется прежде всего глубиной понимания действительности, т.е. четким видением определяющих факторов развития. Успех здесь могут предрешить как основательные знания, так и искусная практика. В этой связи оптимизация государственного управления есть прежде всего выбор корректных целей,

которые служат основой и для стратегии, и для тактики.

Всамом общем виде прогресс страны зависит от трех факторов - имеющихся ресурсов, системы приведения их в действие (управление в узком смысле) и системы высвобождения созидательной энергии работников (управление в широком смысле). Каждый из факторов, в свою очередь, имеет ряд составляющих, но я сделаю лишь общий очерк стратегии решения крупных национальных задач.

Впоследнее время все чаще дискутируется проблема "государства всеобщего благоденствия", создание которого является якобы выдающимся достижением Запада. При этом отмечается, что это государство находится в критическом состоянии и цели его остаются нереализованными. Более того, признается, что логика нынешнего "рынка" ведет к атомизации общества.

Государство, основанное на идеалах потребления, зашло в тупик. Это уже осознается, но продолжаются ожесточенные споры: где же выход?

Главный научный сотрудник Института социологии РАН, доктор философских наук О.Яницкий, анализируя новейшие работы западных социологов, обратил внимание на то, что доминирующий ныне взгляд на мир исходит из устаревших постулатов, в частности не учитывает "новую экологическую парадигму", утверждающую высшую ценность природы и необходимость государственного регулирования с целью защиты природы и человека. Современные политики часто строят свою линию исходя из действительности, а не из рекомендаций науки. Но в их арсенале есть средства прорыва к новой, будущей парадигме развития, в которой предпочтение отдается не рынку, а общественным благам, не механизмам рыночного контроля, а предвидению и планированию14.

Какие же это средства? Прежде всего - достижение общественного согласия на основе максимально возможной гармонизации интересов, постоянный конструктивный диалог всех социальных сил. Если же это затруднено, решающим способом прорыва к новой парадигме выступает всенародный опрос - референдум как форма прямого выявления общественного мнения.

Вусловиях нормальной информационной среды народное большинство, как правило, принимает оптимальные или близкие к ним решения. Конечно, с точки зрения региональных или геополитических интересов такие решения могут не вызвать всеобщего ликования, но их оправданность не подлежит сомнению, поскольку в результате референдума государственная власть получает условия для принятия полноценных управленческих решений.

Но возможность нигде не реализуется в действительность автоматически. Повсюду дело упирается в кадры управленцев, точнее - в качество элиты, т.е. того верхнего управленческого слоя, который принимает наиболее активное участие как в формировании, так и осуществлении государственной линии.

Здесь тоже есть секреты, и они уже выявились со всей определенностью. Нарождающаяся элита повсеместно, как это было всегда в истории, вынуждена опираться на часть прежних элитных кадров, способных к восприятию новых идей. Без них невозможно приступить к реальной организации процессов управления. С течением же времени во всех странах образуется новая элита, и ее национальная роль предопределяется прежде всего уровнем ее демократизма и открытости. В этом - залог ее успешных действий.

Именно наиболее последовательная демократизация реализует те требования, которые выдвигает все большее число социологов в качестве решающего условия перехода к новой системе организации общественных отношений, так называемой новой экологической парадигме.

Происходят перемены в самом механизме осуществления власти. Многочисленные ее функции как интеграторы социальной системы смещаются в сторону прогнозирования, отбора и закрепления наиболее эффективных моделей реализации "инвайронментальных" (т.е. экологических в самом широком смысле) подходов. Из надзора за строгим соблюдением того, что есть, деятельность перспективной государственной

машины должна все более трансформироваться в прогнозирование того, что должно быть, в

разработку и закрепление новых форм трудового, технологического, бытового и эстетического взаимодействия человека и природной среды.

Развернувшийся на огромной территории Центральной и Восточной Европы, Закавказья, Прибалтики, Центральной Азии процесс трансформации не может ограничиваться только прагматическими задачами политиков и экономистов, он неизбежно должен отразить общий поиск человечества. Только этим и определится конечный успех трансформации, которая есть не только суровая историческая необходимость, но и шанс для прорыва к более высоким формам цивилизации.

Может быть, сегодня еще не все общества способны находить средства социального обеспечения новых императивов управления, возможно, сами эти императивы встречают усиленное сопротивление поборников линейного рыночного мышления, но в целом понятно, что чем выше уровень демократизма, учета общих интересов, тем ближе общество к осуществлению принципов, игнорирование которых наверняка погубит человечество. Таким образом, демократизм в его классическом понимании становится одним из главных условий оптимизации общественного и государственного управления.

Реально это означает расширение занятости, развитие хозяйственной инициативы, устранение всех препятствий для роста производительности труда и повышения качества товаров. Но прежде всего это приложение постоянных усилий по улучшению качества среды управления, воздействие на человека с таким расчетом, чтобы в успешности процессов управления были заинтересованы все граждане. Это и большая культура, и более высокая мораль. Новые формы управления создаются не для успешного самообслуживания управляющих инстанций, а ради того, чтобы их функции во все большей степени исполнялись на местах, т.е. ради обеспечения приоритета не бюрократической, а гражданской жизни.

Сегодня еще не ясно, в чьи руки конкретно должны быть переданы важные функции государства на уровне первичного производственного коллектива, но очевидно, что эти функции должны быть переданы, если мы хотим реализовать новую парадигму развития, если мы не желаем оказаться под обломками старых и ветхих сооружений.

Мир меняется. Выиграет в нем тот, кто точнее и определеннее увидит перспективу его развития. И не только увидит, но и сумеет вручить судьбу будущего личностям, способным осуществлять планы преобразований с настойчивостью, последовательностью и постоянной заботой об интересах страны и ее граждан.

12.Законность и ответственность в государственном управлении.

Законность в государственном управлении режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории государства нормативных правовых актов.

Общие черты законности:

1)является принципом организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений и граждан;

2)выступает обязательным требованием к деятельности субъектов государственного управления;

3)является методом осуществления властных полномочий субъектов управленческой деятельности;

4)основывается на действующем российском законодательстве;

5)представляет собой режим должного поведения физических лип и коллективных субъектов в сфере государственного управления.

Принципы законности следующие.

Верховенство закона – состоит в требовании точно и неукоснительно соблюдать и исполнять нормативные правовые акты, действующие на территории государства; требовании соблюдать иерархию нормативных правовых актов; требовании соответствия нормативных правовых актов меньшей юридической силы тем, которые обладают большей юридической силой.

Равенство перед законом – перед законом все равны независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к религии, других обстоятельств и несут равную обязанность соблюдать требования юридических норм, а в случае их нарушения несут равную юридическую ответственность.

Единство законности – действие законов, подзаконных нормативных правовых актов на территории всего государства единообразно, их толкование и применение не должны отличаться в зависимости от территориального масштаба действия; это прежде всего единство нормативной основы законности для всего государства.

Всеобщность и непререкаемость законности – требования законности распространяются на деятельность как органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, так и граждан, общественных объединений; никто из субъектов управленческих отношений не может быть исключен из сферы законности.

Гарантированность прав и свобод личности – состоит в конституционном закреплении основополагающих прав и свобод человека и гражданина, создании условий для их реализации.

Неотвратимость ответственности за нарушения законности – каждый факт нарушения законности должен получить должную государственно-правовую оценку, которая выражается в обязанности виновных лиц нести установленные ограничения.

Недопустимость противопоставления законности и целесообразности – заключается в том, что субъектам управленческих отношений предоставляется возможность выбрать наиболее целесообразный вариант поведения в пределах определенных юридических норм; в случае противоречия между законностью и целесообразностью приоритет отдается законности с учетом последующего изменения нормативной правовой базы.