2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления

Вопрос о соотношении муниципальной и государственной власти является предметом научных дискуссий, которое нашло отражение в следующих теориях местного самоуправления: теории свободной общины, общественной теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма местного самоуправления¹¹.

При изучении современного зарубежного опыта организации местного самоуправления как формы публичной власти мы будем рассматривать следующие блоки-основы:

1. полномочия органов местного самоуправления;

2. организационные основы местного самоуправления и внутренний (муниципальный) менеджмент;

3. финансово-экономические основы местного самоуправления;

4. формы взаимодействия государства и органов местной власти.

1. Полномочия органов местного самоуправления

Компетенция местных органов власти складывается из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий муниципальных органов по решению этих вопросов. Полномочия органов муниципального управления – это закрепленные законами права и обязанности по выполнению возложенных на них функций. С точки зрения происхождения функций и задач выделяют три группы полномочий: обязательные (такие как решение вопросов местного значения), делегированные или порученные (государственные полномочия или полномочия других муниципальных образований) и добровольные полномочия.

Схема 1

Полномочия органов

местного самоуправления

Обязательные

Делегированные

Добровольные

Предметы ведения и, соответственно, диапазон функций местного самоуправления очень широкий и в каждой стране имеет свои особенности. Наиболее типичные кластеры из них следующие: экономическое развитие местного сообщества; образование, здравоохранение и социальные услуги; услуги по развитию окружающей среды; защитные функции, охрана общественного порядка; коммунальное хозяйство; культурно-досуговая деятельность.

Основная деятельность и, соответствующие, функции органов местного самоуправления заключаются в самостоятельном оказании необходимых услуг и создании и развитии условий для оказания этих услуг. Стратегия развития местного самоуправления в развитых странах все чаще и чаще выводит на первый план второй аспект деятельности органов местного самоуправления. Местные власти не просто обеспечивают услугами, являясь их поставщиками, а способствуют оказанию услуг сообществу другими организациями, становясь организаторами и координаторами этих процессов¹². Определение диапазона полномочий, разграничение функций и объема компетенции органов местного самоуправления осуществляется на основе принципа субсидиарности, согласно которому те или иные функции не должны передаваться на более высокий уровень, если они эффективно могут выполняться на низовом уровне:.

2. Организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии. Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание заседает периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов.

Представительные органы местного самоуправления избираются на срок от 1 до 6 лет (чаще всего на 4 года). При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года. Выборы в представительный орган проводятся по мажоритарной системе (Великобритания, США) или по пропорциональной системе (большинство стран Западной Европы). Советы формируют постоянные или временные комитеты (комиссии).

Представительный орган, являясь высшим органом муниципальной власти, во всех странах представляет интересы населения – избирателей (отчитывается перед населением), определяет и контролирует стратегию деятельности и финансовую политику муниципалитета, утверждает бюджет, организует работу постоянных и временных комитетов (комиссий).

Исполнительный орган выполняет все решения совета, разрабатывает и реализует свои оперативные и тактические решения, а также делегированные государством полномочия и обязанности. Исполнительный орган местного самоуправления почти всегда подотчетен совету. В Великобритании нет отдельного исполнительного органа, и совет несет ответственность за оказание муниципальных услуг.

Можно выделить три основные формы образования местных исполнительных органов.

1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (совет) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции, или система «сильный совет-слабый мэр» в США. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ или комиссионная форма управления в США.

2. Система раздельного избрания муниципального собрания и исполнительного совета. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. Эта форма применяется в некоторых штатах США (форма «слабый совет-сильный мэр») и в некоторых землях ФРГ (южногерманская модель). При избираемом мере или бургомистре уменьшается роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.

3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером являлось положение префектов и супрефектов во Франции (до проведения муниципальной реформы), которые фактически возглавляли исполнительную власть в административной единице и были независимы от представительного органа муниципалитета. Сейчас такая система встречается в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, носит название «совет-управляющий». Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население.

геополитические процессы в современном мире

Одной из важнейших категорий геополитики является геостратегия — обоснованное геополитикой направление деятельности государств на международной арене. Масштаб геостратегии может быть глобальным, макрорегиональным, страновым. С. Коэн выделил два типа регионов мирового масштаба: геостратегические и геополитические. К первому типу он относил ориентированный на торговлю мир морских держав и евразийско-континентальный мир. Что касается континентального мира, то он состоит из двух геополитических регионов — хартленда вместе с Восточной Европой и Восточной Азией. Каждый геополитический регион состоит из одной большой страны или нескольких малых стран. Причем каждый из них имеет собственные политические, экономические, социальные и культурные характеристики, которые придают ему специфику и единство. При этом процесс объединения Европы Коэн рассматривал как процесс возникновения нового сверхгосударства, по своему весу и значимости равновеликого двум супердержавам. В его схеме два геостратегических региона разделяются друг от друга шаткими поясами Ближнего Востока и Юго-Западной Азии. Оба они только недавно вышли из-под колониального господства и не сумели добиться широкого регионального единства. В книге «География и политика в разделенном мире» (Нью-Йорк, 1964) Коэн предложил ввести в геополитический метод дополнительную классификацию, основанную на делении основных геополитических реальностей на «ядра» и «дисконтинуальные пояса». С его точки зрения, каждый конкретный регион планеты может быть разложен на четыре геополитические составляющие: 1) внешняя морская (водная) среда, зависящая от торгового флота и портов; 2) континентальное ядро, тождественное «Hinterland» (геополитическому термину, означающему «удаленные от побережья внутренние регионы»); 3) дисконтинуальный пояс (береговые сектора, ориентированные либо внутрь континента, либо от него); 4) регионы, геополитически независимые от этого ансамбля». Концепция дисконтинуальных поясов была подхвачена такими ведущими американскими стратегами, как Генри Киссинджер, который считал, что политическая стратегия США относительно дисконтинуальных береговых зон состоит в том, чтобы соединить фрагменты в одно целое и обеспечить тем самым атлантизму полный контроль над Советской Евразией.

Эта доктрина получила название «Linkage» (от англ. link — связь, звено). Чтобы стратегия «анаконды» была до конца успешной, необходимо было обратить особое внимание на те «береговые сектора» Евразии, которые либо сохраняли нейтралитет, либо тяготели к внутренним пространствам континента. На практике эта политика осуществлялась через вьетнамскую войну, активизацию американо-китайских отношений, поддержку США проамериканского режима в Иране, поддержку националистов-диссидентов Украины и Прибалтики и т.д. В этой же книге Коэн выделяет два геостратегических региона: 1. «Зависящий от торговли морской мир». 2. «Евразийский континентальный мир». В их составе он выделяет следующие геополитические регионы: Англо-Америка и Карибский бассейн; Западная (морская) Европа и Магриб; Советский Союз и Восточная Европа. Основу современной системы международных отношений положил Вестфальский мир 1648 г., которым закончилась Тридцати летняя война в Европе и который впервые в истории утвердил принцип территориального суверенитета в отношениях между государствами. Поэтому систему международных отношений, в основе которой лежит принцип государственно-территориального суверенитета, называют вестфальской системой. Отношения между государствами могут принимать различные формы: ? союзнические отношения; нейтральные отношения; конфликтные отношения. В геополитическом делении мира в последнее время все большее значение начинает приобретать на равнее с геостратегическим влиянием государства стран Запада, его экономические (страны экспортеры нефти Иран, Турция, Саудовскя Аравия, Пакистан), технические (Япония), информационные, демографические (Индия, Китай) и иные ресурсы. С окончанием евроцентристского мира рядом со странами Запада появились новые центры, с которыми они призваны разделить власть и влияние. Все ярче проявляет свои позиции Ближний Восток и Южная Африка. Нельзя сбрасывать со счетов Россию и страны СНГ, которые составят самостоятельный центр силы, способной на равных конкурировать и сотрудничать с остальными центрами. Стабильность и процветание Восточной Азии и Европы, имеющие ключевое значение для международной безопасности, во многом зависят от доступа к ближневосточной нефти

формирование и реализация государственной политики

Формирование и реализация государственной политики обычно проходит четыре этапа. Иногда этот процесс называют, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий: 1) определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики);  2) разработка и легитимация государственной политики (формирование политики);  3) осуществление и мониторинг государственной политики (осуществление политики);  4) оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).  В зависимости от того кто, играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели. Модель «сверху - вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей. Модель «снизу - вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются обще­ственные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов.  «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении. Можно выделить следующие виды государственной политики: экономи­ческую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологиче­скую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, де­мографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, науч­но-техническую. Одна из задач политической системы состоит в том, чтобы выявлять общественные проблемы и вырабатывать стратегию их решения. Если политики запаздывают с принятием мер по решению проблем, в частности, из-за неспособности их идентифицировать и выделить, то тогда они могут приобрести общенациональные масштабы и потребуются большие усилия и средства для ее решения. Общий механизм определения политических целей и приоритетов в демократическом обществе представляет собой сложный процесс, характеризующийся не только формальными, но и неформальными отношениями и связями между различными государственными и общественными структурами. Помимо парламента, правительства и государственной администрации в определении целей и направлений государственной политики активное участие принимают политические партии, научные центры и институты, группы интересов, СМИ. Все это усложняет проблему нахождения социального консенсуса среди различных политических и социальных сил по данному вопросу в условиях политического плюрализма. Большое значение имеет также позиция избирателей, на которую ориентируются политические и государственные лидеры. Критерии выбора альтернатив государственной политики могут делиться на следующие группы: экономические показатели; социальные показатели;  политические показатели; технические показатели;  показатели результативности. Суть политического анализа состоит в том, чтобы, используя междисциплинарные методы, изучить существующую проблему, совокупность условий и факторов, ее вызвавших, сформулировать несколько альтернативных вариантов политики, по мере возможности объективно их оценить и предложить лучший вариант решения проблемы с учетом поставленных политических целей. Одновременно с принятием решения целесообразно провести анализ всех потенциальных политических рисков и разработать защитные меры по уменьшению уровня рисков во время реализации политики, а также по лучшему использованию существующих, хотя и рискованных, возможностей и альтернатив.Риск - это потенциальная возможность различных по характеру и со держанию потерь или ущерба в результате определенных действий. Как правило, риск связан с деятельностью в условиях неопределенности и необходимости сделать выбор, когда в результате этих действий возможны отклонения от выполнения поставленных целей или появление нежелательных последствий и результатов. Для защиты от рисков необходимо создать механизм выявления и управления рисками, т. е., во-первых, провести углубленный и обстоятельный анализ рисков, во-вторых, разработать систему управления рисками. В общем этот механизм должен включать два основных элемента: 1) выявление и анализ факторов риска; 2) управление и предупреждение рисков Реализация государственной политики - это постоянный, динамич­ный процесс достижения поставленных целей, в котором принимают участие различные органы государственной власти и институты гражданского обще­ства. Реализация начинается сразу же после одобрения и легитимации госу­дарственной политики или отдельной программы и является основным видом деятельности государственного аппарата. Составной частью осуществления государственной политики является оп­ределение механизма ее реализации, включающего совокупность средств, методов и ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами. Механизм реализации состоит из комплекса мероприятий: организационно-управленческих; нормативно-правовых; финансово-экономических; социально-психологических. В целом выделяют следующие типы участников реализации: отдельные индивиды, организованные группы, государственные институты и организации. Последние обычно делят по двум критериям: уровню управления и характеру организации. Уровень управления:• федеральный; • региональный;• местный. Характер организаций:• центральные органы власти: президент и его администрация, правительство и его аппарат;• законодательные органы власти: парламент и его структуры, депутаты;• исполнительные органы власти: их руководители и сотрудники аппарата;• судебные органы власти: суд, прокуратура;• неправительственные организации: профсоюзы, группы интересов, частные компании и фирмы, СМИ, научные центры и совещательные органы. Процесс реализации политических целей начинается после принятия соответствующих законодательных документов и представляет собой конкретные действия и мероприятия государственных органов исполнительной власти. Целевые программы - это инструмент государственного управления. Эти программы направлены на достижение поставленных органами государственной власти целей и являются основным инструментом структурных преобразований в экономике и при решении важных социальных проблем. Мониторинг - это специальная система управления, связанная с получением и анализом информации, включающая механизм реагирования на внешние угрозы и отклонения в работе организации. Оценка реализации государственной политики - это совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их совершенствования. К основным типам оценок государственной политики относятся: 1) оценка прогресса реализации;2) оценка результатов;3) оценка последствий;4) оценка экономической эффективности.

российская империя на пути модернизации

Утверждение абсолютизма и военно-бюрократической (имперской) системы государственного управления в период правления Петра I. Принципы рациональной организации и управления. Петровская модель идеального («регулярного») государства. Перестройка система государственного управления (Сенат, Коллегии, губернии, уезды). Органы государственного надзора и контроля. Институт прокуратуры. Изменения в налоговой системе. Создание системы управления национальными окраинами империи. Проблема эффективности коллегиальной системы государственного управления. Значение петровских преобразований и проблема отчуждения общества от власти.

Национальный тип «дворянской империи» и политика рационализации административно-государственного управления. Реорганизация высших органов власти. Создание единой системы территориального управления и местного самоуправления. Губернская реформа 1775 г. и ее роль в укреплении местной администрации. Разделение функций органов административного, финансового управления и судебных учреждений, их сословный характер.

Реформы Павла I, кризис военно-бюрократической системы организации управления обществом.

История российской государственности в контексте современных подходов исторического познания. Основные этапы развития российской государственности и преемственность национальных типов государственного управления. Современная теория модернизации об объективной необходимости совершенствования и обновления политической системы общества как гарантии его политической стабильности. Проблема управления процессами модернизации. Либеральная и консервативная модели политической модернизации. Возможности и пределы политической модернизации в условиях авторитарных политических режимов.

Реформы в истории России. Национальные особенности реформаторских процессов в условиях «вторичной» модернизации. Причины неудач политических модернизаций в России. Бюрократия и реформы. Реформы и массовая психология. Традиции и модернизация: особенности реформаторских процессов в России в новое время (XVIII – начало ХХ вв.). Реформы и контрреформы в истории России. Реформы и революция.

1

2

3Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001. – С. 626.

4Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. На социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктуру водного транспорта и др. муниципалитеты тратят от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов.

5По Зотову В.Б. Система муниципального управления: учебник для вузов. – М.: «ОЛМА-ПРЕСС», 2006. С.79.

6Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001. – С. 703.

7Гончаров В.В. Там же. – С. 721.

8Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала в 3-х томах. Том 3. – М.: МНИИПУ, 2001. – С. 703.

9Гончаров В.В. Там же. – С. 721.

10Рысаев И.Ш. Зарубежный опыт муниципального управления в современных условиях // Экономика и управление. 2004. – № 6. – С. 43–47

11Подробнее о теориях МСУ см:Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов / Р.Т. Мухаев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – С. 204-206. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. – С. 6-12.

12Рысаев И.Ш. Там же. С. 43–47.