АДМИНИСТРАТИВНОЕ

ПРАВО

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Преподаватель: кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и административного права Михаил Николаевич Кудилинский.

Санкт-Петербург

2013 Год

• Тема 1. Административное право как отрасль права.

Как и любая другая отрасль права, предметом Административного права(далее- АП) являются общественные отношения. При этом,в научной и учебной литературе существует целый ряд т.з. на то, что именно считать предметом АП.Здесь необходимо отметить, что по большей части речь идет не о том, как определить этот предмет, речь идет о том, как его описать. Авторы обычно имеют ввиду все тоже самое, только говорят это разными словами

Трудность состоит в том, что традиционно с советского периода предмет АП раскрывался через деятельность органов государственного управления (далее- ГУ), говоря об АП как о праве управления,у авторов имелась перед глазами определенная социальная реальность. В советский период отрицалось наличие разделения властей в советском государстве, считалось, что ГУ является разновидностью государственно-управленческой деятельностью, которую, к тому же, осуществляют органы ГУ. Система органов и вид управленческой деятельности,они в значительной степени совпадали.Более того, и определение органов ГУ, и их признаки в значительной степени содержались в актах конституционного характера. Сейчас, как мы знаем из Конституции РФ, отдельно органы государственного управления не выделяются,и раскрывать предмет через деятельность органов государственного управления стало невозможно.

Поэтому существует определенный разброс, какие-то авторы говорят,чтопредметом АПявляютсяобщественные отношения, связанные с деятельностью исполнительной власти, с иолнительно-распорядительной деятельностью исполнительной власти, т.о. отождествляя по существу старую советскую концепцию органов государственного управления с исполнительной властью. Или, например,общественные отношения, складывающиеся в сфере исполнительной власти, или связанный с деятельностью исполнительной власти, разные вариации. Примеры приведены в УМК(его нужно читать).

Существует более традиционные подходы, связанные с тем, что,несмотря на отсутствие категории органов ГУ,надо понимать, что само по себе управление и ГУ никуда не ушло. То, что оно стало обозначаться в конституционном отношении другими терминами, по существу мало что меняет.

Поэтому до сих пор существуют т.з. либо о том, что предмет АП составляет государственное управление как общественное явление (общественный феномен), или как отношения, складывающиеся в процессе государственного управления.

Мы придерживаемся такой т.з., которая состоит в том, что предметом АП являютсяобщественные отношения, связанные с осуществлением государственного управления или связанные с государственно-управленческой деятельностью, вне зависимости от того, к какой ветви власти относятся субъекты, являющиеся участниками этих общественных отношений.

Здесь надо оговориться, что само по себе ГУ как таковое является разновидностью управления как такового. И разновидностью социального управления, т.е. управления общественными системами и отдельными индивидами, и разновидностью публичного управления. Публичное управление делится на государственное и муниципальное, т.е. по существу структурно между государственным и муниципальным управлением особой разницы нет, но поскольку в Конституции РФ жестко разделена система государственной власти и система органов местного самоуправления, выделяется публичное управление как собирательная категория. Принципы управления, что государственного, что муниципального, они одни и те же.

Кроме того, отдельные авторы считают частью публичного управления управление,осуществляемое от имени государства какими либо негосударственными субъектами по прямому поручению, или в силу каких-то субъективных обстоятельств, когда государство управомочивает осуществлять, например, правоохранительную деятельность, или когда государство делегирует общественным организациям допуск к определенной деятельности, т.е. это негосударственная аккредитация. С нашей т.з. в этом нет особого смысла, но некоторые авторы выделяют три составляющих публичного управления: государственное, муниципальное и, условно скажем, негосударственное общественное (с нашей т.з. оно делегировано государством, т.е. когда государство делегирует функции, управление от этого не становится государственным).

Что понимается под понятием управление?

Любое управление,как социальное, техническое или любое иное представляет собойупорядочивающее воздействие управляющей системы на объект управления. Этим объектом управления может быть что угодно: объекты материального мира, индивиду, социальные системы, чтобы то ни было еще.

Ключевое слово – упорядочивающее воздействие.Оно, во-первых, осмысленно,это неслучайные действия, во-вторых,это не любое воздействие, потому что биение по голове палкой – это тоже воздействие. Упорядочивающим оно является далеко не всегда. Более того, воздействие направлено на то, чтобы привести объект управления в состояние желательное для управляющего субъекта, а также поддержание его в этом состоянии неопределенный период времени.

В свою очередь, социальное управление – организующее упорядочивающее воздействие на отдельных индивидов, группы индивидов (группы людей), коллективы и более крупные социальные системы. Начиная от студенческой группы, заканчивая такими крупными системами как нация(в политическом смысле), человечество.

Надо иметь ввиду, что социальное управление характеризуется тем, что оно, во-первых, осуществляется значительным количеством субъектов, не обязательно связанных с государством, во-вторых, в большей своей части социальное управление государством не регулируется,а лишь фактически признается или находится вне понимания государства, поскольку любое общество, группа людей,они способны к самоорганизации, они этим успешно занимаются без участия государства.

По поводу политического режима мы с вами говорить вообще не будем. То, что мы говорили там: тоталитарное государство, авторитарное, демократическое, обратные связи, демократия – все эти концепции, это правильно, но с т.з. управления, они управлению абсолютно параллельны. Нет тоталитарного, демократического и авторитарного управления, управление бывает эффективное, и неэффективное, независимо от политического режима. Любое государство при достижении определенных задач, которые перед ними стоят, пользуются одними и теми же управленческими механизмами. Одним и тем же набором. Этот набор зависит от таких факторов как наличие задач, стоящих перед государством, и наличие у государства необходимых ресурсов. Одно и второе, все, больше ничем он не определяется, политический режим влияет на это в очень небольшой степени. Более того, политический режим – это особенность обратной связи между государством и обществом, который есть всегда, что при тоталитарном режиме, что в демократическом, просто механизмы другие. Управление начинается там, когда это решение принято и претворяется в жизнь, а после этого механизмы как управленческие, так и правовые, в принципе, одинаковые. Бывает эффективное \ неэффективное управление, остальные зависит от конкретной ситуации. Да, существует определенная специфика в зависимости от политической надстройки, политической системы, но она связана с целеполаганием, что перед каждым государством возникает определенный набор целей, задач и угроз, которые аналогичным образом решаются, достигаются и устраняются, не зависимо от политического режима. Это важно – политический режим – но не с т.з. АП, это КП. Там можно говорить: демократия, народовластие, гуманистические идеалы французского просвещения и прочее. В АП про это не надо, здесь это просто не рассматривается, иначе любое действие будет связано с тем: народный мандат, народное управление, можно, конечно, но это запутает окончательно АП, и мы реально ничего не поймем.

Государство – территориально организованная публичная власть. Механизм государственной власти в данном случае предполагает определенное целеполагание, которое в некоторой степени зависит от политического режима,и для достижения этих целей, которые в демократическом государстве теоретически совпадают с целями общества,а в тоталитарном теоретически не совпадают,для реализации этих целей государство имеет право на определенное властное принуждение. Но всегда надо помнить, что принуждение государства любого и его принудительное обеспечение своих решений в конечном счете не является самоцелью. Когда говоря, что государство -машина насилия,это правда, любое государство совершает наличие над какой-то конкретной личностью в конкретный период времени, но цель этого властного ненасильственного воздействия состоит в упорядочивающем воздействии на общество с тем, чтобы общество в целом, какая либо его часть: социальная группа, взятая по территориальному, иному критерию, находилась в состоянии желательном для государства. А в демократическом государстве, соответственно, считается, что антагонизма в этом нет, т.е. таким образом, осуществляя упорядочивающее воздействие, государство т.о. реализует интересы общества, действует в его интересах, в соответствии с целями, сформулированными обществом. Государство в данном случае имеет конкретные цели воздействия, которые трансформируются в определенные задачи соответствующего уровня, которые в свою очередь реализуются через нормативные акты и конкретные управленческие действия конкретных органов и должностных лиц.

В свою очередь, это происходит через правовую систему, поэтому, изучая АП, мы должны понимать, что по существу задача АП состоит в том, чтобы описать, урегулировать надлежащим образом механизм государственного воздействия на общество в целом, его части и отдельных индивидов.Т.е. АП и право вообще ни эти цели, ни управленческие механизмы не формулирует, оно лишь их описывает с тем, чтобы их претворять в жизнь определенным образом.

В этом смысле, способ описания управленческих отношения, способ описания упорядочивающего воздействия государства на общество и индивидов значительно зависит от правовой системы конкретного государства. Когда одни и те же действия в зависимости от имеющейся в государстве правовой системы и сформированного понятийного аппарата описываются одними и теме же терминами. Одни и те же управленческие действия и управленческие цели достигаются посредством применения разных правовых механизмов, поэтому мы можем столкнуться с тем, что, условно говоря, в странах с англо-американской системой права одни и те же общественные отношения и одни и те же общественные институты называются по-другому, описываются по-другому, это не говорит о том, что они радикально разные, это говорит об особенностях правовой системы того или иного государства.

Например, традиционно для англо-американских моделей управленческие отношения в значительной степени как описываются, так и регулируются через гражданско-правовые отношений и конструкции, присущие частному праву.Это нормально.В континентальной европейской модели это не совсем так, всегда существует специальное регулирование, с участием государства. Это, конечно, накладывает отпечаток на отношения как таковые, но характеризует в больше степени саму правовую систему.

При этом,надо иметь ввиду, что государственное управление следует понимать в двух разных смыслах:

Государственное управление (в широком смысле)– любое воздействие государства на общество и отдельных индивидов, поскольку в конечном счете деятельность государства в этом и заключается, она либо направлена на это непосредственно, либо создает для этого необходимые предпосылки.Когда мы говорим о внутриорганизационных отношениях внутри государственного аппарата.

Государственное управление (в узком смысле) – непосредственное организующее и упорядочивающее воздействие государства на общество, его структуры и отдельных индивидов, т.е. принятие конкретных управленческих решений для реализации государственных задач, проведения в жизнь государственной политики, либо принятия организационных решений с целью принятия конкретных управленческих решений в обществе, реализации государственной политики.

Т.е. в управление в узком смысле не входит законотворческая деятельность, поскольку с непосредственным воздействием она не связана, деятельность по осуществлению правосудия, разрешение споров о праве. При этом, как мы уже говорили вначале, большую часть государственного управления в узком смысле составляет деятельность именно исполнительной власти. Количественно больше. Однако это не значит, что государственное управление не осуществляет так же судебная и законодательная власть,поскольку конкретное управленческое решение, в принципе,может приниматься как носителями судебной власти, так и законодательными и представительными органами. ГУ в узком смысле не является собственно прерогативой исполнительной власти.

Можно сказать, что деятельность исполнительной власти – это почти всегда ГУ, но не все ГУ осуществляет только и исключительной исполнительной властью. Это просто разные классификации, прямой связи и прямой зависимости здесь нет.

Надо понимать, что ГУ направлено на реализацию публичной власти, т.е. общественные отношения в сфере ГУ – это всегда властеотношения. Либо непосредственно регулирующие властное воздействие, либо организующее, регулирующее организацию этого властного воздействия. Посредством управленческих отношений и посредством ГУ государство реализует свою публичную власть.

При этом, ГУ реализуется всегда в публичных интересах, в интересах общества, в интересах государства, притом, что интересы государства и общества в данном контексте не противопоставляются. Это то, что иногда называется общим благом, когда общество посредством механизмов обратной связи сформулировало через государственную надстройку свое представление о должном,и государство, в свою очередь, его реализует. Понятно, что теоретически в демократическом государстве здесь также существует система самоограничений, сдержек и противовесов, которая гарантирует от злоупотребления властью, которая, в свою очередь, будет означать отступление от пафосно понимаемого общего блага.

С другой стороны, нельзя отрицать, что в конкретный период времени то или иное государственное решение, принимаемое как отдельным должностным лицом, так и государством в целом (законодательным органом)может не только не совпадать с текущим мнением общества,более того, оно может ему прямо и непосредственно противоречить. Когда человек выбирает должностное лицо или представительный орган, то он выбирает не непосредственного ретранслятора своих волей и интересов. Орган власти – это не непосредственный ретранслятор общественного мнения, это просто люди, обладающие определенными качествами, которым общество (народ) делегирует право принимать решения, но не быть непосредственным выразителем конкретной воли по текущему вопросу. Всегда возможно несовпадения текущего мнения общества и конкретной деятельности государства.

ГУ всегда осуществляется специально уполномоченными субъектами. Полномочия на упорядочивающее властное воздействие должны быть прямо закреплены за тем или иным органом или должностным лицом. Причем, они должны быть закреплены в акте, который принял орган и должностное лицона более высоком уровне управления– это критически важно. Сам орган или должностное лицо по общему правилу не определяют свою компетенцию. Компетенция определяется актом более высокого уровня.

Из этого следует, что полномочия конкретного органа должны быть всегда исчерпывающим образом обозначены в нормативном акте, никаких подразумеваемых, вытекающих из хода вещей,из общественного блага, нашептанные духом конституционных законодателей, ничего этого не бывает в ГУ.

Более того, в ГУ запрещено все, что прямо не предписано. Когда мы требуем от органа или должностного лица, чтобы он сделал что-то,что нам кажется нужным, важным и единственно правильным в этой ситуации, всегда необходимо задать вопрос: может ли он это сделать. Потому что если мы не найдем какой-нибудь документ, который уполномочит(лучше даже предпишет) сделать это, то такое решение не может быть принято в принципе. Здесь публичное право,здесь запрещено все, что прямо не предписано.Так и только так.

Единственным исключением из этого правила в РФ являются чрезвычайные полномочия Президента РФ, который для защиты важнейших конституционно значимых социальных ценностей вправе издавать нормативные акты, соответственно, совершать действия,прямо не предусмотренные законом и Конституцией РФ, но им не противоречащие.

Поэтому, когда говорят, что Президент восполняет пробелы в законе – это полная ерунда. Президент – не аналитический центр по изучению законодательства,восполняющий пробелы, Президент не пробелы восполняет, он гарантирует социальные ценности, если какой-либо социальной ценности: правовая свобода, суверенитет, территориальная целостность, существует реальная угроза, которая не может быть устранена или каким-то иным образом парирована в рамках текущего законодательства, и очевидно, что для устранения этой угрозы необходимо издать нормативный акт, только тогда Президент имеет право издавать нормативный акт силы закона. То есть Президент делает это вынуждено, а не потому что заметил пробел. Если Президент просто заметил пробел в законе, то его задача выйти с законодательной инициативой. И только когда недостаток нормативного акта создает серьезную угрозу государству (в широком смысле), обществу, конкретным личностям,и нормативный акт отсутствует,только тогда Президент имеет право на опережающее, чрезвычайное в основе своей правовое регулирование.

Как мы уже говорили, категория публичного управления стала необходимой в силу соответствующей конституционной нормы о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако надо иметь ввиду, что публичное управление как категория,существует и в законодательстве иных государств, при этом, зачастую термин «публичный» является синонимом термина «государственный», во всяком случае,в своей некоторой части. Поэтому,когда мы говорим про публичные функции в унитарном государстве, например, во Франции, то мы должны понимать,что речь идет о государственных функциях, т.к. там нет федерализма и местное самоуправление формально не отделено. Когда мы говорим о публичном в российских реалиях, надо понимать специфику о невключении местного самоуправления в систему государственной власти.

Соответственно, ГУ отличается от муниципального управления по следующим критериям(основаниям):

Во-первых, ГУ осуществляется в целях осуществления государственной власти. И в этом смысле ГУ является реализацией государственного суверенитета. И ограничения на осуществление тех или иных государственных функций являются в значительной степени внутренними самоограничениями государства и самоограничениями государственной власти, которое обусловлено соответствующим воздействием общества и ограничениями, которые накладывает общество на государственную власть. В то время как муниципальное управление осуществляется в целях осуществления жизнеобеспечения и решения местных вопросов населением соответствующей территории. По вопросам местного значения в основе своей вопросами жизнеобеспечения.

При этом, надо понимать, что когда мы говорим о государственном управлении, мы нормативно противопоставляем управляющий субъект и управляемую систему, они с т.з. права не тождественны друг с другом, они не совпадают ни формально, ни доктринально. Есть понимание, что есть некая государственная власть, находящаяся в тесной связи с обществом, но не тождественная ему, отстоящая от него. Говоря о местном самоуправлении мы должны понимать, что с т.з. законодательства субъект с объектом управления совпадает. Теоретически это не органы местного самоуправления управляют местным сообществом, а это само местное сообщество посредством указанных в законе механизмов управляет само собой. Это юридическая фикция. Разумеется, местное сообщества не может само собой управлять в обывательском смысле,но это обуславливает наличие в системе муниципального управления значительных инструментов прямой демократии, которые на уровне государственного управления просто невозможны. Невозможны не в силу чьей-то злой воли, невозможны сугубо технически. Например, такая форма как сход граждан на уровне государственно власти нереализуемо, когда все жители поселения собираются и на соответствующем сходе решают те или иные вопросы, или обсуждают их. На уровне субъекта федерации с населением около200 тыс.сложно всех избирателей и половину из них разместить в одном месте и что-то решить, обсудить, технически это невозможно. Соответственно, формы вроде общественных слушаний, связанные с выявлением и учетом мнения населения на муниципальном уровне возможно технически, на уровне государства, даже самого небольшого государственного образования уже нет.

ГУ осуществляется в государственном интересе, понимаемом как интерес государства и общества в целом, интерес политической нации, определенным образом ей сформулированный через государственные механизмы, так и интересы соответствующего публично-территориального образования, также сформулированные через систему демократических институтов.

При этом, надо понимать, что интересы государства в смысле политической нации в целом, и интересы государства в смысле публично-территориального образования субъектов федерации могут не совпадать, они могут быть диаметрально противоположны, от этого ни то, ни другое не перестает быть государственными интересами. И интересы государства как политической нации не тождественны интересам составляющих ее публично-территориальных образований. Это вообще не одно и то же. Государственные интересы РФ – это не суммы интересов всех ее субъектов, хотя бы в силу противоречивости и функционально-компетенционального разграничения полномочий между уровнями публичной власти. В то время как муниципальное управление осуществляется в интересах местного сообщества, которое даже доктринально не только не может, но и не должно совпадать с интересами государства. Да, в результате механизмов координации противоречия между ними крайне нежелательны, но и совпадения законом не программируются. В этом смысле интересы местного сообщества могут быть более эгоистичными, т.е. автономными от государства, местные сообщества через свои органы имеет возможность их отстаивать, а в ряде случаев оно должно прямо противопоставлять их интересам государства.Почему? Потому что когда на территории того или иного муниципального образования реализуется какое-либо решение,от которого местному сообществу существует объективный вред, то не только право, но и долг соответствующих должностных лиц заявить об этом государству, не для того чтобы блокировать этот проект, а сам факт того, что у местного сообщества есть негативное отношение к реализации того или иного государственного решения должен быт доведен до компетентных органов не для того, чтобы его блокировать, а для того чтобы государство, понимая это,выработало какие-то механизмы, компенсирующие, смягчающие этот ущерб. Мы не говорим о том, что на каждом уровне публичной власти все встают в позу и отстаивают только свой интерес, стоят до последнего, но этот интерес должен быть: а) осознан; б) заявлен в соответствующих случаях.

Тоже самое существует и в межведомственном согласовании, строго говоря, внутри одного уровня публичной власти, когда какое-то одно Министерство говорит, что ему это не нравится, это значит, что он противопоставляет себя прочим? Но в данном случае речь будет идти о том, что есть некий аргумент, который должен быть высказан и должен быть учтен при принятии. Может быть он будет просто проигнорирован, может быть решение надо пересмотреть, скорректировать. В системе государственного управления без этого просто нельзя. В системе государственного управления нельзя так, чтобы один сказал, и все сразу побежали исполнять. Система государственного управления устроена гораздо сложнее, потому что центров принятия решения много. Значительная часть решений внутренне согласуется, с учетом различных факторов.

Как государственное, так и муниципальное управления является властной деятельностью. И решения, принимаемые как на государственном, так и на муниципальном уровне равным образом обеспечиваются принудительной силой государства. Несмотря на то, что доктринально это деятельность местного сообщества,решения, вырабатываемые местным сообществом, обеспечиваются принудительной силой государства, как и решения, вырабатываемые государственными органами и государственными должностными лицами.

ГУ осуществляется уполномоченными государственными органами или иными субъектами в силу прямого указания закона или иного нормативного акта. Т.е. государственное управлении может осуществляться как органом государственной власти, так и государственным юридическим лицом, созданном в специальной организационно-правовой форме унитарного предприятия, государственного учреждения, может осуществляться негосударственной организацией, независимо от доли государственного участия, в отдельных случаях может осуществляться даже частными лицами, опять же в силу прямого указания или иногда используя механизм доверенности. Но во всех случаях речь идет о прямом уполномочивании конкретного субъекта осуществлять государственное управление, причем, от того, включен этот субъект в систему органов государственной власти абсолютно не зависит характер его деятельности, связанный с деятельностью в публичных интересах, государственных интересах. Это равным образом распространяется и на органы власти, и какие либо иные субъекты. Более того, ГУ может в определенных случаях осуществляться в т.ч. и органами местного самоуправления, соответствующее указание есть как в Конституции РФ, так и в соответствующем законодательстве. Иногда возможно и обратное, когда в силу каких-то обстоятельств муниципальные полномочия осуществляются государственными субъектами. Главным образом, в силу отдельных чрезвычайных обстоятельств, но такое в принципе может быть.

Как мы уже говорили, отдельные авторы выделяют и негосударственное публичное управление, которое включает в себя(Кудилинский не согласен) условно общественное публичное управление, корпоративное публичное управление и т.н. индивидуальное публичное управление.

Выделение общественного управления связано с тем, что государство достаточно подробно регулирует деятельность разного рода общественных объединений, будь то партии, какие либо общественные организации, неком организации,т.е.из этого зачастую делается вывод, что,поскольку они участвуют в определении целей ГУ, участвуют в формулировании государственных общественных интересов, участвуют тем или иным способом в принятии решений, то также необходимо выделять отдельное публичное управление в виде общественного управления, т.е. когда государство институционализирует механизмы участия общественных объединение в публичном управлении, не говоря уже о том, что оно регулирует вопросы внутренней организации этих общественных объединений.

Кроме того,существуют случаи, когда государство прямо делегирует тем или иным общественным структурам осуществление государственных функций. Как, в частности, это сделано с отменой лицензирования общестроительной деятельности, когда получение государственной лицензии заменено на обязательное членство в аккредитованной государством саморегулируемой общественной организацией. С нашей т.з. речь идет исключительно о делегировании, когда государство делегирует свои властные полномочия. Строго говоря, отдельного вида управления здесь не возникает, просто государство реализует свои властные полномочия.

Корпоративное управление существует тогда, когда юридическим лицам тем или иным способом делегируются или вменяются в обязанность осуществление тех или иных государственных функций. А именно: оказание государственных услуг, иногда и непосредственно принятие властных решений в виде выдачи каких-либо разрешений, дачи санкции на осуществление тех или иных действий. С нашей т.з. речь идет о том, что через те или иные юридические лица государство и муниципальные образования просто реализуют государственное и муниципальное управление, т.е. это один из механизмов реализации государственного и муниципального управления.

Индивидуальное публичное управление существует в случаях, когда государство по специальному полномочию делегирует индивиду осуществление части своих функций, когда в этом возникает необходимость. Строго говоря, по доверенности,когда конкретное лицо, например, представляет интересы государства в суде, или при совершении каких-то сделок,особенно за рубежом, эта схема не является экстраординарной, иногда в этом есть необходимость.

Второй случай, когда государство наделяет неопределенный круг лиц полномочиями по принудительным действиям в тех или иных чрезвычайных ситуациях, как то: стихийные бедствия, катастрофы, совершения преступлений. Это, условно говоря, отголоски англо-американской концепции гражданского ареста, когда считается, что индивид в ситуации явного совершения противоправного деяния может взять на себя функции его пресечения и передачи правонарушителя властям. Считается, что такой индивид как бы персонифицирует собой государство, государственную власть,и становится чем то вроде должностного лица. Концепция более менее понятна, но представляется, что в рамках отечественной правовой системы речь должна идти не об этом, а о том, что определенные действия, выполняемые индивидом по собственной инициативе в интересах пресечения правонарушений, либо совершенно явного и очевидного действия в общественном интересе, но явно выходящие за пределы необходимой обороны, или действия индивида в обычной ситуации, в данном случае государством не наказываются, не рассматриваются как правонарушение.В известной мере поощряются, но, поскольку человек действует в общественном интересе, а не в своем личном. Это волонтерская деятельность, либо когда задерживают преступника, чем, конечно, лишают его свободы, объективная сторона преступления здесь есть:нельзя человека связывать и везти в каком-то направлении в связанном стоянии, но действие,совершенное для предотвращения,пресечения каких-то противоправных деяний государством не наказывается, но не более того. Говорить о том, что человек, действуя таким образом, условно говоря, разгребая завалы в ходе стихийного бедствия, берет на себя функции государства,было бы чрезмерно.Закон такого указания не дает.

Действии народных дружинников – это отдельная ситуация, когда государство урегулировало правовой статус этих лиц и допустила их ограниченное участие в правоохранительной деятельности. В любом случае речь идет об исполнении общественного долга,индивидуальных действиях не в личном, а в общественном интересе. Это бывает, но не делает эту деятельность государственной или даже публичной, хотя есть т.з., что это реализация публичной власти.Знать о ней надо.

ГУ, кроме того,можно классифицироватьв зависимости от сферы государственной общественной жизни, в рамках которой оно осуществляется, т.е. фактически в зависимости от специфики объекта приложения государственных усилий, объекта приложения государственного упорядочивающего воздействия. Это может быть управление экономикой, социальной сферой, управление в сфере безопасности, образования, здравоохранения и т.д. При этом, в каждой разновидности публичного управления,несмотря на наличие общих принципов и универсальных управленческих механизмов, существует определенная специфика,связанная с механизмом властного воздействия. Например, осуществляется оно в большей степени как принуждение, или в большей степени как предоставление каких-то благ бесплатно или за доступную плату, т.е. то, что сейчас принято именовать оказанием государственных услуг. Разные виды ГУ они с т.з права регулируются по-разному и, соответственно,будут рассматриваться по-разному.

В зависимости от способа осуществления ГУна территории государства выделяют децентрализованное и деконцентрированное управление.

Суть в том, что практически в любом государстве осуществлять управление только посредством органов центрального уровня невозможно. Так или иначе на местах создаются определенные властные институты, ораны власти или их структурные подразделения,которые реализуют публичную власть(государственную власть), осуществляют ГУ на определенной территории.

Соответственно, деконцентрированное управление характеризуется тем, что органы власти в территориальных единицах назначаются органами власти более высокого территориального уровня, или во всяком случае, у них есть преобладающие полномочия, преобладающее право назначать органы или должностные лица,т.е. они не избираются населением, они не назначаются избранными населениями органами, они назначаются вышестоящими в территориальном отношении органами.

Органы власти при деконцентрированном управлении действуют не в интересах местного населения,а действуют в общегосударственном интересе, или в интересах публично-территориального образования,органы которого его назначили.

Эти органы подотчетны вышестоящим органам власти, их назначившим,а не местному населению. Соответственно, ни местное населения,ни местные органы власти не могут их отстранить от должности, а только органы власти более высокого территориального уровня.

При деконцентрированном управлении органы власти на местах лишен собственной ресурсной базы, как то: бюджетное и иное финансирование, и имущество. И тем, и другим их обеспечивают органы вышестоящего уровня, по большей части органы, их назначившие.

Примерами деконцентрированного управления являются большая часть правоохранительных органов, когда связь(подотчетность) с местным населением не только не является необходимой, но зачастую даже является вредной, поскольку эти органы исполняют закон. А как известно,между законом и справедливостью не всегда существует 100% совпадение.Поэтому конкретное общественное мнение той или ной территории может предписывать: уничтожить злодея на месте, но эти органы, не смотря на то, что они должны поддерживать связь с населением, должны не уничтожать его сразу, а сперва осудить. Суд независимый,к общественному мнению теоретически не должен быть подвешен, хотя понятно,что судьи не в вакууме живут, но теоретически так.

Фактически децентрализованное управление реализуется тем, что значительная часть федеральных органов исполнительной власти имеет свои территориальные органы на местах: в субъектах федерации, в районах, по иным критериям определяемых территорий. Они могут назначаться с участием местной власти, о согласованию с ней, но всегда вышестоящим органом, они реализуют ГУ, даже если эта государственная политика противоречит интересам местного населения. Это важно. Понятно, что и прокуратура РФ, и полиция РФ,и ФАС РФ,они своих налогов не имеют, своего имущества не имеют,и существуют по смете и на базе имущества, которое предоставляют им вышестоящие органы.

При децентрализованном управлении все наоборот.

При децентрализованном управлении органы избираются населениям или назначаются органами, избранными населением.

Подотчетны населению, или органам, которые населением избраны.

Действуют в интересах соответствующего публично-территориального образования, или же в интересах местного населения, не противопоставляя государственным интересам, но в случае коллизии заявляя в случае наличия этого интереса.

Могут быть отстранены от должности либо местным населением через демократические механизмы, либо вышестоящими в территориальном отношении органами власти, но не на основании административного усмотрения, как в предыдущем случае, а в случае совершения правонарушения, или в случаях, прямо предусмотренных законом, или во всяком случае необходимо озвучить мотив такого решения(причину). Эта причина должна быть одной из прямо предусмотренных законом. А при деконцентрированном управлении лицо можно отстранить от должности на основании административного управления, почему? Потому что вышестоящий орган считает, что на этом месте лучше справится другой человек, причинны могу быть любыми. Есть определенная специфика, в случае правоохранительных органов такое перемещение осуществляется гораздо проще, в случае в органами гражданскими законодательство «О государственной гражданской службе» создает определенные гарантии. Но тем не менее, во всяком случае, эти причины не должны озвучиваться перед местным населением, перед местными органами власти.Это усмотрение вышестоящего органа.

При децентрализованном управлении, последнее- наличие собственной ресурсной базы в виде государственного муниципального имущества, и в виде местных налогов и иных неналоговых источников, которые создают экономическую автономность, экономическую самостоятельность органов власти соответствующего уровня. Речь идет не об экономической состоятельности конкретного органа, это просто невозможно, речь идет об экономической самостоятельности определенного уровня публичной власти. В идеале собственных источников должно быть достаточно для реализации полномочий органов соответствующего уровня.Другой вопрос что в силу специфики бюджетной системы РФ это не совсем так. Безусловно, вышестоящие уровни публичной власти, т.е. у нас в значительной степени идет аккумуляция финансовых ресурсов на более высоких уровнях публичной власти, впоследствии перераспределение. Но в идеале ресурсная база существует, а в отношении имущества она существует объективно, без изъятий. Государство постоянно при перераспределении публичных функций перераспределяет имущество, т.е. если выясняется, что то или иное имущество необходимо для осуществления функция, которые передаются на вышестоящие/ нижестоящие уровни публичной власти, то по общему правилу вместе с функциями передается имущество. Здесь корреляция100%. Условно говоря, если мы понимаем, что здравоохранение будет передано с регионального и муниципального уровня на федеральный, то тогда одновременно будут переданы больницы, поликлиники и т.д. И наоборот, если профессиональное техобразование с федерального уровня на региональный, то имущество также передается. Здесь корреляция100%, и наличие собственной ресурсной базы при децентрализованном управлении – это объективная реальность. С т.з.финансов это не совсем так,поскольку в этом особенность отечественной системы, с т.з. имущества это так.

Развитие предмета АП.

Исторически вопросы, связанные непосредственно с ГУ, они и изучались, и их правовое регулирование осуществлялось в зависимости от общественно-экономических формаций и соответствующего политического режима. Хотя даже в условиях ранних форм государственности существовало правовое регулирование осуществления управленческой деятельностью, регулируемой через реализацию полномочий органов и должностных лиц соответствующего уровня.

В ранние периоды (до позднего Средневековья) какой либо отдельной отрасли знания или науки об управлении, о ГУ не существовало, существовали общие представления об экономике и о ведении хозяйства, которые экстраполировались на государство, которое рассматривалось как особый хозяйствующий субъект, зачастую совпадающий с конкретным лицом, а именно -абсолютным монархом. Только к позднему Средневековью и доктринально, и нормативно разделялась деятельность монарха как суверена, т.е. руководителя государства и деятельность монарха как одного из феодалов, управляющей определенной хозяйственной единицей. Это было не вынужденное разделение, как в феодальной раздробленности, там все было относительно понятно, при номинальной власти верховного монарха, здесь же мы говорим о наличии абсолютной власти, но о разделении собственно деятельности монарха хозяйственной как некого лица(хозяйствующего субъекта), и его деятельности как суверена, которая регулирует состояние дел в своем государстве.

Исторически существовал свод правил, который регулировал правоохранительную деятельность, и управление определенными территориями, т.е. систему местного государственного управления. Посредством этого регулирования, с одной стороны, ограничивался произвол государственных чиновников на местах, с другой стороны, государство санкционировало формы самоорганизации местных сообществ, главным образом, местного дворянства(привилегированных сословий),и также ограничивала возможность его воздействия на местное население и конкретных индивидов. Государство это делало не из соображений человеколюбия, оно это делало их тех соображений, что казнить и миловать должно только государство, а не местная община. Государство т.о. ограничивало как местные сообщества, так и ограничивало местных чиновников. Поэтому, т.о. родилось два источника того, что позже стало административным правом.

Это, во-первых, т.н. полицейское право, которое стало так называться позже, но возникло оно уже в позднем Средневековье. Т.е.это свод норм по реализации принудительной власти на территориях. Слово «полицейское» не должно вводить в заблуждение. Речь идет не о полиции как строго правоохранительной системе, по существу в тех периодах существовало несколько министерств: министерство двора, т.к. надо монарха и двор обеспечивать, министерство военное (надо иногда воевать), министерство по внешним связям(сейчас- МИД) и министерство внутренних дел, которое все остальное.

Когда сейчас произносят МВД, то понимается, то это полиция, исторически же МВД – все внутреннее управление – это контроль, выдача разрешений, благоустройство, обеспечение гигиены, это не только и не столько правоохранительная деятельность. Отрасль, которая изучает нормы, содержащие в себе деятельность органов, занимающихся внутренними делами, именовалась- полицейское право.

Вторая составляющая – это т.н. камералистика, т.е. наука о публичном управлении, изначально наука о рачительном использовании ресурсов монархом, государством. Впоследствии предмет несколько расширился до рачительного управления как такого, управления государством в целом, а не властью на местном уровне.

Исторически предмет АП развивался из камералистики и т.н. полицейского права(термин19 в., но появилось оно раньше).

Если камералистика соседствовала с экономикой, то полицейское право прямо или косвенно содержало в себе некие зачатки гарантий прав человека.Разумеется, никто этими категориями не мерил, но, описывая полномочия властных субъектов,волей – неволей их ограничивали и создавали гарантии для подвластных субъектов, хотя цель такая государством не ставилась.

Постепенно от камералистики и полицейского права выделялись нормы, которые регулируют организацию высших органов власти, организацию власти как таковой. И постепенно к концу18века- началу19 века приходит понимание о наличии специальной, сперва правовой дисциплины, потом отрасли права, изучающей устройство государства, появилось государственное, впоследствии КП. А полицейское право к середине2 половины19века окончательно трансформировалось в то,что уже можно считать непосредственно аналогом права управления, т.е. собственно АП в современном смысле. Понятное дело,что современникам эта ситуация не очень нравилась, соответственно, виделось в этом узаконение произвола, но любое узаконение полномочия – это их ограничение. Современники не понимали,что может быть все совсем по-другому, гораздо хуже.

Когда мы говорим о российской системе права и описания правовой реальности, нам надо понимать, что современники не всегда объективны, им всегда хочется большего. Хотя объективно говоря, все может быть не так плохо, хотя современникам это кажется произволом.

С т.з. содержания отрасль полицейского права сформировалась.

Говоря о советском периоде, надо понимать, что существовал значительный корпус НПА, которые регулировали осуществление как управления на местах, так и государственного управления в целом. При этом, речь шла фактически до конца20-х гг. не об описании полномочий, а об их ограничении. Надо понимать,с чего советская система управления началась, а началась она осуществления лозунгов: «вся власть советам» в самом буквальном смысле.Советы каждого уровня считали себя вправе решать любой вопрос на своей территории.Эти анекдоты про обобществление жен, введение всеобщих трудовых повинностей, это, с одной стороны, достаточно смешно, это пресекалось. С другой стороны, эти люд искренне считали себя вправе это делать. Никому ха это ничего радикального не было: ошиблись люди, бывает, такое у них революционное правосознание и классовое чутью. До конца20-х гг. акты республиканского и союзного уровня были направлена не на наделение местные органы полномочиями, а на то, чтобы как-то ограничить местную инициативу. Поэтому акты носили название: Об упорядочении …, О некоторых мерах по … Речь шла не том, чтобы подвигнуть местные власти к тому, чтобы они что-то делали, а для того, чтобы их сдерживать.

Только с начала 30-х гг. сложилась относительно внутренне непротиворечивая система НПА, из которой вытекала компетенция органов власти каждого уровня – это было большое достижение, к нему шли лет 20. Окончательно это было оформлено в Конституции1936 года. Она интересна тем, что такого рода НПА разграничил полномочия между уровнями власти достаточно жестко, тогда же вновь все более и более появляется термин АП. При том, что существовал и иной предмет(иная дисциплина): советское строительство. Советское строительство – то,что теперь называется муниципальное право, наука, изучающая отношения по организации местной власти. АП, имеющий тот же самый предмет,– отношения по поводу организации и осуществления ГУ. Предмет ограничивался как с т.з. описания отношений, так и с т.з. органов,с участием которых эти отношения возникали. Все было относительно понятно, достаточно стройная система. При том, что для советского законодательства того периода было характерно более широкое применение административных мер. Гарантии и права личной собственности отсутствовали, не было гарантии относительно лишения имущества только по суду, допускалось лишение имущества в административном порядке.

Кроме того, характерной чертов АП тех лет являлась значительная компетенция органов власти всех уровней не только по установлению норм и запретов, но и по установлению ответственности за них. Фактически в30-60егг. ответственность за нарушение правовых актов местных органов власти в значительной степени устанавливалась самим же этими органами в пределах,установленных союзным и республиканским законодательством, но устанавливалась. И система запретов, и система наказаний за них, они были очень серьезно децентрализованы, причем, даже не на уровне союзных республик, а на уровне краев, областей и районов. Это особенность советской системы управления до60-х гг., ее реально серьезная децентрализация, объясняемая, прежде всего, отсутствием надежной связи и надежных путей сообщения между различными частями страны, т.е. у центральных органов власти технически не было возможности проконтролировать то, что происходит на определенной территории.СССР был разным, даже в рамках одной союзной республики,и правила были разные. Условно говоря, в одной области могли разрешать строить дачи2-этажные, в другой- запрещать, по тем временам это нормально, так и было. Значительная децентрализация правового регулирования имело место. Централизация в60-х пошла. Раньше было иначе, поэтому кодификация и систематизации АП в советский период была задачей вообще нерешаемой технически,поскольку корпус нормативных актов,составляющих советское АП,был очень велик, гораздо больше, чем они имеет место сейчас. Существовала значительная эклектика в правовом регулировании, то, чего сейчас нет. Сейчас известная унификация норм она имеет место,тогда было не совсем так. Компетенция местных властей была значительна, особенно в том, что касается непосредственно управления.

Советское АП таким образом сложилось в 60-80 гг. как право управления:и как учебная дисциплина,и как отрасль права. При этом, уже в поздний советский период постепенно в АП появлялись некие отдельные комплексные институты, потом они все более и боле обособлялись,и появлялись новые отрасли права. Речь, в частности,идет о земельном праве, которое исторически изучалось отдельно, речь идет о финансовом праве, которое с т.з. предмета и метода от АП вообще не отличается до сих пор. Но объект изучения,специфика управления денежными средствами, оно порождает существование новой отрасли,и финансовое право постепенно выделилось. Из финансового права потом выделилось налоговое. Из АП по аналогии с земельным же выделялось экологическое право(право пользования природными ресурсами), с т.з. предмета и метода особенной разницы нет.Т.е. постепенно из АП выделялись сперва подотрасли, затем комплексные институты, которые трансформировались в те или иные отрасли права, отдельные от АП.

В начале 90-х гг. ставился вопрос о том, что АП не существует в том смысле, что органов ГУ нет, концепция разделения властей, поэтому вроде АП нет, есть единое публичное право.Оно имеет много отраслей, есть КП, например. Эта радикальная позиция не получила поддержки, но имела место.

Речь шла о предмете АП, в значительной степени это была дискуссия о том, как это называть, сам предмет все понимали одинаково.В течение фактически всех90-х гг. и начала 2000-х на самом деле отсутствовало четкое понимание границы между ГП и АП. Фактически все90-е гг. существовали концепции, связанные с тем,что государство, участвуя в экономической жизни, оно является специфическим, но одним из субъектов. И действуя в государственном интересе, тем не менее деятельность государства регулируется, прежде всего, ГП. И руководствуясь нормами ГП, прежде всего ГК,органы государственной власти, в принципе,могут совершать значительное количество действий с государственным имуществом, с государственными финансовыми средствами, без относительного регулирования этого вопроса в АП. Такая т.з. существовала, она высказывалась в т.ч. и в литературе, эта т.з. претворялась в жизнь правоприменителями.

По существу, только к середине2000-х гг., только10 лет назад и нормативно, и доктринально, и с т.з. правоприменения разграничение АП и ГП было более или менее установлено.

Суть в том, что гражданское законодательство определяет потенциальные возможности участия государства в гражданских правоотношениях,оно регулирует такое участие, оно регулирует потенциальную возможность участие государства в гражданских правоотношениях, но само по себе гражданское законодательство не устанавливает компетенции конкретных органов власти. И для того чтобы совершить то или иное действие по участию в гражданском обороте органы и должностное лицо должны быть прямо наделены этой компетенцией. АП устанавливает механизмы внутреннего принятии решений государством, т.е. АП регулирует возникновение воли участника гражданского оборота, т.е. государства на совершение тех или иных действий. Когда по правилам,установленным АП, это решение принято, начинает действовать ГП и реализация этого принятого решения осуществляется в рамках,установленных гражданским законодательством. Соответственно, когда мы говорим о частных субъектах, там это не важно, т.е. государству абсолютно безразлично,почему внутри АО принято то или иное решение, государство исходит из того, что оно действует в собственном интересе. Когда мы говорим о государстве, то понятно, что собственный интерес должностного лица по объективным причинам может не совпадать с интересами государства. Понятно, что должностное лицо не персонифицирует собой государство. и даже если мы оставим в стороне возможные злоупотребления, все равно, оставлять это исключительно на усмотрение конкретного одного лица, возникает вероятность ошибки, поэтому государство регулирует эти вопросы.А в случае в АО ему это не надо, мы считаем, что собственник АО сам таки образом выстроит принятие решений, т.к. это его интерес, и государство регулирует этот вопрос менее подробно. В случае с участием государство подробность такого регулирования безальтернативна. Это АП- когда приняли решение, дальнейшее участие в гражданском обороте- это ГП. Там уже и равенство сторон, и прочие гражданско-правовые прелести. Внутри себя государство принимает решение на основании норм, составляющих предмет АП.

Что касается ограничения предмета АП от КП (ГосП),то в разные периоды эта грань проводилась по-разному, потому что четко отграничить две эти отрасли достаточно сложно, поскольку предметом обоих отраслей являются властеотношения, соответственно, такие отграничения носят оценочный характер. В настоящее время разграничение осуществляется по принципу субъектов властеотношений. Если КП имеет своим предметом отношения по поводу осуществления государственной власти, складывающиеся между высшими органами власти, КП изучает общие принципы организации власти в государстве, принципы взаимодействия в треугольнике «личность-общество-государство», кроме того, надо понимать, что КП может оперировать такими категориями как общество, народ, нация, в этом смысле достаточно сложно провести грань между собственно КП и политологий, и социологией, разного рода общественными науками. Кроме того, в КП значительный удельный вес занимает абстрактное правоотношение. Говоря об АП, мы говорим о властеотношениях, и отношениях не между государством или ветвями власти как таковыми, мы говорим об отношениях между конкретными представителями государства, государственными органами и должностными лицами и конкретными индивидами и общественными образованиями при осуществлении текущего непосредственного управления. Нас в данном случае интересуют не принципы организации власти как таковой, а в известной степени технология властвования, технология взаимоотношения между конкретными государственными органами и должностными лицами и невластными субъектами. Если мы говорим о КП, то ему это также свойственно, но только в рамках взаимоотношений между высшими государственными органами, отчасти высшими органами государственной власти субъектов РФ, не более того. Сама технология властвования на основе этих принципов,она вне рассмотрения КП, напротив, на изучение этой проблематики обращен основный акцент при изучении АП и административно-правовой наукой. Хотя это не исключает выявления общих принципов, основ, общих положений, но именно положений непосредственно технологий воздействия на общество, а не общих принципов организации власти и ее взаимоотношения с обществом.

Модели АП посмотреть в УМК!

Если в двух слова: естьзакрытая модель– это плохое АП, злое АП, тоталитарное, антидемократическое, отрицающее права человека, злое АП, нехорошее, при проклятом прошлом оно было, когда один сплошной государственный произвол, нет судебного контроля. Приоткрытой модели– действие государства обусловлено общим благом, любое действие можно обжаловать, защитить свои права и т.д.

Метод АП.

Методом любой отрасли права является специфическое отраслевое сочетание императивной и диспозитивной методологии. АП здесь не исключение.

Однако, в АП доминируетимперативная методология, т.е. императивный метод правового регулирования. Связано это с тем, что административное правоотношение – это отношение всегда с участием властного субъекта, поэтому для надлежащего гарантирования прав субъекта невластного, для исключения потенциально возможного произвола со стороны властного субъекта,его полномочия в этих правоотношениях описываются исчерпывающим образом,и возможность его усмотрения серьезно ограничена. В то время как,если мы говорим о статусе невластных субъектов, то для них, напротив,существует очень серьезная возможность выбирать способы взаимодействия с государством, выбирать способы защиты своих прав. Здесь имеется значительная диспозитивность, хотя если мы говорим о собственно отношениях по текущему управлению, то в данном случае у невластного субъекта действительно существует обязанность следовать властному предписанию, исполнять решение, принятое соответствующим уполномоченным органом. А диспозитивность, о которой мы говорили, представляет собой лишь компенсаторный механизм, призванный до некоторой степени устранить или уравновесить, компенсировать изначальное неравенство сторон, поскольку в административных правоотношениях участники практически любого правоотношения юридически между собой не равны. Один имеет право и обязан, к слову сказать, давать властные предписания, принимать обязательные для другой стороны решения, другая же сторона(невластный субъект) обязана подчиняться принятому решению и предписанию.

Из этого не следует, что в АП всегда стороны не равны, это не совсем так. В частности, в рамках координационных отношений, в рамках отношений внутри системы государственной власти, органы одного вида, одного порядка, одного публично-территориального образования друг к другу не подчинены, хотя вступают в координационные связи,и здесь нет властной и невластной стороны,обе стороны властны,одна другой не подчинена, ни у одной стороны нет права властного веления,однако отношения административные, когда органы власти координируют свою деятельность при принятии тех или иных решений. Но в подавляющем большинстве административных правоотношений юридическое равенство отсутствует.

Административные правоотношения.

Административные правоотношения возникают независимо от воли, по крайней мере,одной стороны, а в значительной части случаев независимо от воли всех сторон, участвующих в правоотношениях. Государство в лице соответствующего уполномоченного органа или должностного лица не только вправе, но и обязано в определенных случаях принимать те или иные решения. Не вправе,а обязано. Государственный орган и должностное лицо не может уклониться от исполнения своей обязанности. Закон может не предрешать, какое решение может быть принято, административное усмотрение есть всегда, но он предрешает необходимость такого выбора.

Когда есть данные о совершении правонарушения, обязательно надо эти данные проверить. А будет ли возбуждено уголовное дело,либо лицо будет привлечено к административной ответственности, или оно состоится ложным, или просто факт не будет иметь место – это не имеет никакого значения, есть входящая информация – надо принять решение. Какое решение – это зависит от органа, программировать это всегда нельзя, но решение надо принять обязательно.

Тоже самое, когда в отношении принимается властно-распорядительное действие в отношении невластного субъекта, у него нет права уклониться от его исполнения, что не исключает возможности принятии органом власти каких-то решений по собственной инициативе, исходя из своего понимания собственных задач, инициативно. Это тоже возможно,он желает это сделать.

Нет никакого акта, который предписал бы Комитету по дорожному хозяйству ремонтировать Средний проспект. Сочли, что надо отремонтировать сейчас Средний, потом Малый. Или инициативно издать НПА, который установил бы жесткую систему того, в какой последовательности ремонтировать дороги, не надо этого делать, но есть такая инициатива, как бы урегулировать, издать НПА.

С другой стороны, во взаимоотношений по линии индивид-государство,властный-невластный субъект существует значительное количество отношений, которые возникают по воле невластного субъекта. Отношения возникают в зависимости от воли частного лица или организации, а у государства нет возможности уклониться от участия в правоотношениях.

Например, юридическое лицо обращается за выдачей лицензии, это юридическое лицо предрешает участие в этом отношении лицензирующего органа, варианта здесь никакого нет, такое участие должно быть. Но как мы видим, отношение возникло в зависимости от воли одного субъекта, но независимо от воли другого, т.е. здесь сочетается.

Теоретически возможно, какое-то правоотношение, которое возникнет по воле обеих сторон. Теоретически заключение договоров координационного характера,договора по передаче полномочий, оно может осуществляться инициативно и по воле обеих стороны. Эти ситуации, они по большому счету достаточно редки.

А базовый принцип состоит в том, что правоотношения возникают независимо от воли участвующих в них сторон.

Содержание правоотношений не зависит от воли сторон. Даже если отношения возникли по инициативе одной стороны, то содержание этих отношений, т.е. права и обязанности сторон в рамках этого отношения,установлены государством. И участниками правоотношений они изменяться не могут ни в коем случае. В рамках этих правоотношений стороны могут выбирать различные варианты должного поведения, но стороны не могут изменить свои права и обязанности, в отличие от ГП, где конструирование моделей взаимодействия двух равноправных субъектов ограничено значительно меньше. И там не любые отношения можно сконструировать, но тем не менее.

Санкции в АП носят характер ответственности перед государством,и в большинстве случаев носят карательный характер. Государство посредством механизмов ответственности, как административной,так и уголовной, не имеет целью компенсировать собственные убытки, или компенсировать собственные расходы, оно имеет цель дать негативную оценку поведения субъекта, соответственно, обеспечить наступления для него неблагоприятных последствий. Это не значит,что государство отказывается от принудительных механизмов компенсации ущерба, причиненного себе, но эти механизмы, даже зачастую внесудебные,не рассматриваются как ответственность. Когда мы говорим о проблеме взыскания пеней по налогам, когда государство предпринимает попытки во внесудебном, административном порядке взыскать пени за просрочку исполнения налоговой обязанности, отдельные авторы говорили,что речь идет об ответственность, в данном случае есть общепринятая т.з., разделяемая КС РФ, что в данном случае речь идет не об ответственности, а о компенсации. Не уплатив налоги в бюджет,налогоплательщик нанес ущерб, поэтому налоги и пени взыскиваются в административном порядке. Это иллюстрирует,что государство не отказывается от принудительных механизмов компенсации собственного ущерба, причиненного правонарушением, это говорит о том, что государство не рассматривает это как ответственность.

Кроме того, следует отметить, что на современном этапе государство,ограниченное конституционными положениями, фактически ограничено в возможности применять разного рода компенсационные, восстановительные меры, восстановление нарушенного права во внесудебном порядке. Если для советского АП такие меры были характерны, то на современном этапе конституционной гарантии от произвольного лишения имущества, они не дают возможности эффективно решать эти вопросы.

Система АП.

Разделение на Общую и Особенную часть для российского права является достаточно условным. И АП не является исключением.

В Общую часть традиционно выделяются нормы, регулирующие административную государственно-управленческую деятельность как таковую: общие правила правового регулирования,принципы государственной управленческой деятельности, без относительно к конкретным сферам государственной и общественной жизни, в рамках которых осуществляется управление. Отчасти в Общую часть включается управленческий и правовой инструментарий, посредством которого государство осуществляет свою управленческую деятельность, которая также универсальна, независимо от сферы общественных отношений, сферы государственной и общественной жизни.

Особенная часть включает в себя нормы, регулирующие государственное управление в соответствующих сферах: образование, здравоохранение, оборона, культура, экономика и т.д.

Надо сказать, что исторически у нас Особенная часть АП изучается исключительно обзорно. Подробно не изучается, поскольку тогда АП будет представлять безразмерный мощный двухлетний курс, что,в принципе, не нужно. Вполне достаточно понимание общих принципов и закономерностей.

При этом, надо подчеркнуть, что АП в РФ не кодифицировано, т.е. нет базового нормативного акта, который бы включал в себя значительную часть норм отрасли и являлся бы для нее системообразующим. КоАП– это хорошо, но надо понимать, что КоАП нам понадобится в самом конце2 семестра, до это КоАП вообще не нужен. КоАП – важный НПА, административная ответственность в курсе АП занимает важное и почетное место, но это небольшая часть АП.

А кодификации как таковой нет, этот вопрос ставили давно. Это вечный вопрос о кодификации административного законодательства, он вечно дискутируется, вечно существуют какие-то т.з., но практически он не сдвинулся вообще. Это невозможно в силу эклектики предмета,и в силу того обстоятельства, что регулирование осуществляется на2 уровнях публичной власти, принцип федерализма препятствует кодификации АП. Поэтому либо это будет некий Кодекс об общих принципах, т.е. ни о чем, либо это будет настолько безразмерный и эклектичный документ, который вряд ли будет практически применим. Кодификация АП интересна в научном смысле, богатая с т.з. обсуждения, но не жизненная.

Административные правоотношения.

Административные правоотношения (далее – Апр) – это общественные отношения, которые складываются при осуществлении государством своей властной, управленческой компетенции(публично-властной компетенции в сфере управления).

Ключевым элементом Апр является их субъектный состав. Одной из сторон Апр всегда является субъект, действующий от имени государства. Чаще всего им является орган государственной власти, или должностное лицо. Реже им является иной субъект, действующий от имени государства по специальному правомочию. Второй стороной также может являться властный субъект, например, в рамках внутренних регулятивных отношений,внутри системы государственного управления, вне зависимости от того, является ли субъект соподчиненным или несоподчиненным. Но чаще всего другой стороной является невластный субъект,на который оказывается упорядочивающее государственно-властное воздействие.

Посредством Апр реализуется публично-властная функция государства, т.е. это в любом случае является основной, а в большинстве случаев единственной целью, ради которой эти отношения возникают,и целью, с которой эти отношения урегулированы государством. Как правило, это воздействие, властно-распорядительный характер, но может быть и другой вариант: координационный, предупредительный, карательный характер, но это необходимо для решения публично-правовых задач.

Административные правоотношения по целямделятся на:

• Регулятивные

Складываются в связи с упорядочивающим государственным властно-управленческим воздействием, это некие формализованные в праве отношения, посредством этих правовых норм упорядочивается, регламентируется властно-управленческое воздействие, т.е. формализуется механизм властвования в части осуществления государственного управления.

• Охранительные

Отношения, которые обеспечивают реализацию отношений регулятивных через гарантирование должного поведения участников этих отношений. Наиболее массовой разновидностью этих отношений являются отношения ответственности, отношения, предполагающие любое другое принудительное воздействие на лицо, осуществляемое помимо его воли с тем, чтобы обеспечить реализацию соответствующих правовых норм.

В этом смысле конструкция регулятивных отношенийсостоит в том, что их участники по общему правилу исполняют свои обязанности исключительно добровольно, властное принуждение лишь подразумевается.

В то время как в охранительных отношенияхситуация обратная. Речь идет о непосредственно принуждения к исполнению своих обязанностей, притом, что в рамках охранительных отношений тоже вполне возможно и добровольное, не принудительное исполнение своих обязанностей. Но значение общего правила имеет именно принуждение, а не добровольность. Человек может и согласиться с тем, что его привлекут к ответственности: наложат штраф, назначат наказание в виде ареста на5 суток, но его согласие не имеет никакого значения, соответствующие права и обязанности будут реализованы независимо от этого.

В регулятивных отношениях волевое начало, волевые действия невластной стороны подразумеваются,необходимы, а вохранительныхсовершенно нет, хочешь, не хочешь, согласен, не согласен, в любом случае сотов нормы закона будут применены.

По составу субъектовадминистративные правоотношения делятся на:

• отношения между государственными органами и должностными лицами

Носят либо координационный, либо субординационный характер.

Субординационные отношенияскладываются между органами и должностными лицами, находящимися на разных ступенях управленческой иерархии, относящиеся к разным звеньям механизма государственного управления, относящиеся к разным уровням государственной администрации и предполагающие подчинения одного органа или должностного лица другому,т.е. право одного органа или должностного лица давать другому нижестоящему обязательные для исполнения указания, обязанность другой стороны этим указания и предписаниям следовать.

При этом, надо понимать, что субординационные связи категорически не отменяют самостоятельность каждого органа в рамках своей компетенции, и ответственность должностных лиц этого органа за принятое решение, в более широком смысле- за состояние дел в соответствующей сфере государственной и общественной жизни. Это означает, что вышестоящий орган вправе определять или корректировать в установленных рамках деятельность нижестоящего, в т.ч. давать обязательные указания, касающиеся существа работы этого органа. В российской традиции правового регулирования такая субординация органов именуется координацией и контролем. Если встретить это в НПА, а мы это встретим, нас это не должно смущать. Когда координация и контроль – это субординация,не координация, просто в российской традиции правового регулирования субординацию обозначают так. В данном случае речь идет именно об иерархии.

Что касается координационных отношений, то здесь надо понимать, что координация, т.е. обеспечение согласованного функционирования двух и более субъектов фактически имеет место в 2 разновидностях:

1) координация как часть руководства (координация как часть субординации), т.е.когда одному субъекту подчинены две и более инстанции, уполномоченные в смежных сферах государственной и общественной жизни или просто в одной сфере,и в рамках руководства ими координирующая инстанция дает им обязательные указания, но направлены они не только на упорядочивание работы каждого конкретного субъекта, но и на обеспечение их совместной работы с тем, чтобы они принимали взаимосогласованные решения, во всяком случае, реализация государственной политики в смежных сферах не противоречила одна другой.

Условно говоря, чтобы было понятно: что после того как улицу заасфальтируют, через полгода там не меняли трубы и не ломали этот асфальт. Чтобы сперва поменяли трубы, потом только положили асфальт. С тем, чтобы этого безобразия не было, есть координирующая инстанция. В СПб, например, вице-губернатор СПб, который обеспечивает государственное управление так,чтобы сперва клали трубы, а потом закатывали асфальт. Это значит, что ему подчиняются и одни,и другие, и он должен им объяснить, что делать надо так, а так не надо, под угрозой охранительных отношений.

2) координация как взаимодействие несоподчиненных субъектов, когда они без непосредственного властного принуждения согласовывают соответствующие управленческие решения друг с другом в целях более эффективного решения как одним органом, так и другим органом, Это означает, что после того как вице-губернатор применил охранительное отношение к обоим субъектам,они вооруженные передовой идеологией в следующий раз сами без принуждения откоординируются между собой. И сперва будет труба, потом асфальт, без непосредственного принуждения. Имеется два несоподчиненных субъекта, один к другому права властного веления не имеет, но они посредством координационных связей принимают наиболее оптимальное решение,каждый в рамках своих компетенций.

• внутриорганизационные отношения в рамках одного органа исполнительной власти;

Это отношения между сотрудниками одной и той же государственной организации, т.е. органа государственной власти, которые направлены на обеспечение приятия по существу управленческих решений или издания НПА. Как правило, эти отношения устанавливают процедуру управленческой деятельности в рамках одного органа, поскольку органы как таковые технически никакие решения не принимают, решения принимаются конкретными должностными лицами, или несколькими лицами в рамках установленной процедуры. Более90% людского субстрата органов государственной власти никаких решений не принимает, а участвует в их выработке, каждый в рамках своей компетенции. По определенной процедуре. Решение принимает весьма ограниченный круг лиц, эти лица и являются должностными лицами. Только должностное лицо может самостоятельно принимать властно-распорядительные решения, или решения материально-технического характера самостоятельно.

В конечном свете деятельность государственных органов сводится к тому, чтобы обеспечить принятие этими лицами соответствующих решений, которые были бы законны, обоснованны и эффективны. Каждый сотрудник, не являющийся должностным лицом, в своей части обеспечивает принятие этого решения, т.е. участвует в реализации государственного управления,но сам решения не принимает и не несет за них ответственность, поскольку принятие таких решений есть ответственность,в т.ч. уголовная.

Как говорил нарком путей сообщения Л.М.Коганвич: У каждой катастрофы есть фамилия, имя и отчество. У каждого государственного решения есть фамилия, имя и отчество. Если это решение коллегиального органа, то тогда этих ФИО просто некоторое количество. Но всегда есть ответственность(не путать с козлом отпущения). В государственном органе есть люди, которые только принимают решения, остальные подтаскивают документы, материалы, информацию. Если каждый будет принимать решение, то это будет неверно, так система не работает. Поэтому если нам кажется, что государственные органы как гнездо коррупции, где каждый в ней погряз по списку, то более чем90% сотрудников в коррупции участвовать невозможно, потому что их коррумпировать бессмысленно, это по факту не имеет место. Когда говорят о коррупции, это явление технически весьма ограничено, большинству госслужащих просто не за чем взятки давать, а также в силу их высоких человеческих принципов.

• организационные отношения между государственными органами и должностными лицами, и подведомственными им государственными организациями;

Как правило, речь идет о специализированных организациях: государственные унитарные предприятия и государственные учреждения (бюджетные и автономные), или же как отношения между государством и организациями с преобладающим или значительным государственным участии в уставном капитале. Такого рода отношения являются отношениями смешанного характера, частично государственно-управленческими, административными, частично гражданско-правовыми. Почему так? Потому что государство выступает в отношении подведомственных организаций в двух ипостасях.

Во-первых, собственно,как государство, т.е. как инстанция, которая устанавливает соответствующие правила и издает НПА, которое действует на все субъекты, государство как источник правового регулирования.

Второе – это государство, которое осуществляет правомочия собственника в отношении имущества данных организаций(если мы говорим о ГУП или учреждениях),или находится в обязательственных отношениях с организациями, где имеется преобладающая или значительная доля в уставном капитале. Государство является собственником ГУП и учреждений, в отношение же иных организаций как то: АО, ООО государство владеет лишь долями в уставном капитале.

Технически это означает, что в отношении ГУП и учреждений у государства относительно более обширные правомочия, реализуются эти правомочия в большей степени посредством предписаний государственно-властного характера, как то: назначение руководителя, решение о выделении финансовых средств, решение о закреплении соответствующих материальных средств за организацией. В случае же, когда речь идет об организациях с государственным участием в уставном капитале, тоже самое осуществляется посредством решений, принимаемых государством, но реализуемых через гражданско-правовые механизмы, т.е. государство не может назначить руководителя ОАО, даже с преобладающим государственным участием, непосредственно своим решением,необходимо провести собрание акционеров,и принятие решения на соответствующем огранном управления ЮЛ. Государство действует ровно также как действовал бы любой другой собственник. Другой вопрос, что если у собственника основная цель – извлечение прибыли, то у государства цель извлечения прибыли вторична. Первично участие этих организаций в решении государственных задач, проведения государственной политики, хотя государство, естественно, от прибыли не откажется. Государство не будет возражать, если часть этой прибыли будет распределена ему как основному акционеру в виде дивидендов.Такие задачи ставятся, но они для государства вторичны.

• отношения между государственными органами, должностными лицами, иными лицами, выступающими от имени государства и невластными субъектами;

Такого рода отношения носят властно-распорядительный характер, контрольный характер, или властно-принудительный, например, в части ответственности. Такого рода отношения складываются с любыми субъектами: гражданами и ЮЛ,и иными значимыми для государства субъектами без относительно от их отношения к государству. Государство выступает в этих отношениях в своей публично-властной ипостаси, т.е. как нормотворец, регулятор, инстанция, привлекающая к ответственность, осуществляющая властно-принудительные действия.

• отношения между государственными организациями и невластными субъектами (частными лицами).

Распадаются на 2 составляющих:

1- отдельные случаи, когда государственным организациям государством же делегировано осуществление части властных полномочий, полномочий по принятию управленческих решений, или же полномочия экспертного, контрольного характера.

Как, например, государственная экспертиза в сфере строительства, когда соответствующая государственная организация дает заключение и осуществляет государственную экспертизу архитектурных проектов, без этого возводить здание нельзя. Кроме того, соответствующие организации могут выдавать разрешения на ту или иную деятельность, это вполне возможно.

2 – когда государство через сеть подведомственных организаций оказывает гражданам,организациям, обществу государственные услуги, т.е. предоставляет бесплатно или за доступную плату, или по регулируемым расценкам определенные услуги, реже осуществляет работы и предоставляет товары, реализуя таким образом государственную политику, эти отношения являются предоставляющими, не принудительными. Они, как правило, возникают по желанию невластного субъекта, более того, эти отношения сами по себе властного характера не носят, через них лишь реализуется государственная политика.

Например, реализуется государственная политика, когда гражданам предоставляется бесплатно или по регулируемым расценкам соответствующая образовательная услуга. Отношения не властны сами по себе, т.е. никто не принуждал приходить, пришли добровольно.

Административные правоотношения по характеру воздействиямогут быть разделены на:

• властно-принудительные

Предполагается властное воздействие на соответствующего субъекта: либо принудительное, либо обеспеченное государственным принуждением.

• предоставляющие

Частному лицу или неограниченному кругу субъектов предоставляются бесплатно,либо за доступную плату некие блага, социально значимые,либо государством непосредственно, либо государством через подведомственные организации,либо частными организациями, но на средства государства.

Теоретически бюджетные места могут государством финансироваться и негосударственными образовательными учреждениями, такое редко делается, но это не исключено.

Основания возникновения административных правоотношений.

Как правило, Апр возникают в связи с двумя обстоятельствами:

-наступлением какого-то события или наличия неких обстоятельств, с которыми закон связывает необходимость возникновения правоотношений;

-волевой аспект, т.е. принятие соответствующим уполномоченным субъектом формального решения распорядительного или констатирующего характера.

Т.е. дело в том,что для того чтобы государство вступило в те или иные правоотношения, всегда необходимо волеизъявление, т.е. принятие волевого решения соответствующим представителем государства. То, что он,может быть,не вправе принять иное решение, этого обстоятельства не отменяет. В любом случае,необходим волевой аспект. Иногда соответствующее проявление воли на вступление в отношение необходимо с обеих сторон. Когда, например, отношения возникают по инициативе невластного субъекта. В некоторых источниках это назевается сложным юридическим составом, в результате которого возникают Апр.Сочетание формально-правовых оснований и материально-правовых оснований, т.е. принятие некого волевого решения.

В качестве субъекта Апр выступают соответственно государственные органы, должностные лица и иные властные субъекты, и иные невластные субъекты, независимо от их отношения к государству.

Объектом Апр является достижение целей государственного управления через реализацию задач, стоящих перед государством в целом, или конкретными государственными органами и должностными лицами.Государство в данном случае реализует соответствующие задачи, достигает цели, действует в интересах общества, в своих собственных интересах, не противопоставляя их, некий публичный интерес, если угодно, общее благо.

Реализация интересов государства и общества в конечном счете и представляет собой содержание государственных Апр.

Цель и задача - не одно и то же.

Цель– желаемый результат, состояние к которому необходимо стремиться.

Задача– это что для этого необходимо сделать, т.е. это набор действий,необходимых для достижения цели.

Т.е. цель – статика,задача – динамика. Даже если целью является поддержание социальной системы в определенном балансе, необходимо для этого совершать действия, самое сложное в управлении – трансформация целей и задач.Цели понятны каждому, а задачи, совершение действий, которых в совокупности было бы достаточно, в этом есть основная трудность.

Одно дело сидеть и мечтать, как было бы хорошо, если бы то-то и то-то, а, другое дело, что-то для этого сделать.

Принципы административного права.

ПРИОРИТЕТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

По Конституции РФ они составляют смысл и содержание применения законов, т.е. и смысл, и содержания государственной и управленческой деятельности. Это не надо понимать буквально. На самом деле эта конституционная норма означает, что в коллизии частных и публичных интересов, при прочих равных, приоритет должен отдаваться интересу частному. Но это не означает, что наши субъективно понимаемые интересы есть цель деятельности РФ. Речь идет о неком приоритете. При прочих равных приоритет за частным интересом. Если приоритет за публичным интересом, это должно быть надлежащим образом обоснованно защитой определенных конституционных ценностей.Любая властная деятельность должна быть надлежащим образом обоснована, как формально с т.з. соответствия нормативному акту, так и содержательно с т.з. защиты конституционно значимых ценностей. Технически эти ценности совпадают с теми ценностями, для защиты которых можно ограничивать права и свободы. Поскольку в широком смысле любая властная деятельность – ограничение прав и свобод. Необходимо, чтобы она осуществлялась на основании соответствующих законов, принятых в отсутствии противоречия с Конституцией РФ. Это не значит, что каждый конкретно государственный служащий и должностное лицо каждое свое действие должен соотносить с правами и свободами конкретного человека и гражданина. Это означает, что при издании законов, при их применении это должно учитываться, но учитывается не каждым конкретным государственным служащим и должностным лицом, а учитывается на более высоких инстанциях, которые при издании законов и подзаконных актов, и при распределении обязанностей внутри органа должны этот факт учитывать. Потому что у нас нет таких больших пределов административного усмотрения,чтобы на базе конституционно значимых ценностей каждый конкретный служащий мог принимать распорядительные решения,это невозможно, это и не требуется.

ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ

В данном случае речь идет о том, чтобы с одной стороны, полномочия каждого органа и должностного лица с неизбежностью вытекали из соответствующего закона и НПА, который закон предоставил бы государству право совершать определенные действия, наделил бы государство в целом определенными полномочиями, и часть этих полномочий была бы в установленном порядке распределена по органам власти и дальше по конкретным должностным лицам.

Кроме того, вторая составляющая законности означает, что государственно-властная деятельность должна осуществляться уполномоченными субъектами и в установленной процедуре, закрепленной также нормативно, закрепленной на уровне более высоком, чем инстанция, принимающая решение. На практике это означает, что не субъект определяет правила своей деятельности,а более высокая инстанция. Если он сам будет определять, как ему действовать, это порождает произвол, а это с т.з. Конституции и здравого смысла крайне нежелательно.

Принцип законности подразумевает установление эффективных механизмов обеспечения этой законности, как то: наличие механизмов взаимного контроля между различными государственно-властными инстанциями, а также наличие эффективной возможности по общественному контролю, или во всяком случае,возможность невластных субъектов обжаловать государственно-властное решение в административном или судебном порядке.

В конечном счете, это необходимо не только для защиты субъективных прав конкретного индивида, это необходимо для повышения эффективности системы, когда конкретный индивид или организация, видя нарушения своих субъективных прав и отстаивая их, т.о. указывают на возможный недостаток в работе системы государственного управления. В этом смысле такого рода механизм полезен объективно с т.з.эффективности государственно-управленческой деятельности.

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Предполагает разграничение государственных функций между инстанциями, относящимися к различным ветвям власти, и с т.з. государственного управления принцип разделения властей важен, поскольку ограничивает нормотворческие и юрисдикционные полномочия органов государственного управления.

ПРИНЦИП РАВЕНСТВА ПЕРЕД ЗАКОНОМ.

В Апр стороны не равны, в данном случае речь идет о равенстве внутри соответствующей группы, т.е. равенство между властными субъектами и между невластными субъектами.

Между властными субъектами равенство бессмысленно,там нет такого массива отношений между ними, требующего формального равенства.

А в отношении невластных субъектов формальное равенство означает, что государство в своей подзаконно-нормотворческой и управленческой деятельности (распределительной, контрольной и т.д.)не должно отдавать предпочтения каким-либо субъектам, или, напротив, дискриминировать, умалять или ограничивать права субъектов по неустановленным в законе критериям.

С одной стороны, необходимо единообразное применение закона,с другой стороны, необходимо установление единых правил как властных,так и предоставление тех или иных благ в отношении субъектов одного вида, т.е. граждане – граждане, ЮЛ-ЮЛ. Понятно, что полного равенства невластных субъектов физических лиц и невластных субъектов ЮЛ не бывает, здесь в рамках соответствующего вида. Что опять же не означает равенства в предоставлении этих благ и принятие одинаковых государственно-властных решений в отношении одних и тех же субъектов, должны быть определенные критерии, есть лица в сложной жизненной ситуации,градация в зависимости от места проживания, материального положения, но это должны быть не дискриминационные различия,и в значительной степени они призваны компенсировать определенные недостатки,объективно существующие, компенсировать объективно имеющееся состояние субъекта управления, чтобы обеспечить формальное и фактическое равенство субъектов.

Есть студент – просто студент, есть студент иногородний, а есть студент из числа детей-сирот. Понятно, что иногороднему студент из числа детей сирот со стороны государства предоставлений несколько больше, чем неиногороднему студенту из полной семьи. Это не говорит о неравенстве, это говорит о том, что государство для обеспечения равенства задействует определенный компенсаторный механизм, что формального равенства, без сомнения,не нарушает.

ПРИНЦИП СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Означает, что по общему правилу любое государственно-властное решение или действие государственного органа или должностного лица может быть подвергнуто судебному контролю, может быть обжаловано в судебном порядке на предмет законности и фактической обоснованности.

КС один раз в 2004 году сомнительное решение принял о том, что решения государства не могут быть оценены на основе их целесообразности. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.07.2004 №14-П. Разница между целесообразностью и обоснованностью даже в трактовке КС – нет этой разницы. Или она настолько зыбка, что формализовать ее с т.з. усвоения, с т.з. нормативной практически невозможно.

Невозможно, например, принудить государство осуществлять проверку одного ЮЛ, а не другого, здесь государство может само выбирать, если есть определенные основания. Здесь решение государства обжаловано быть не может, но в более сложных случаях, когда мы говорим в принятии решения по существу, там обоснованность или целесообразность не важны.

Можно проверять на предмет обоснованности,нельзя на предмет целесообразность,но суды этим не заморачиваются, а проверяют обоснованность решения. Можно говорить, что это неправильно, но это означает тонкий намек суду, что судья мается дурью, судьи не любят такие намеки, они любят уважение к своей работе.

ПРИНЦИП ЕДИНСТВА СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Означает, что государственная власть в целом и система государственного управления в частности основана на единых общеконституционных принципах,и на единстве конституционного и нормативного регулирования. Строго говоря, такое единство и правда существует, поскольку, как мы знаем, система органов субъектов федерации основана на общих принципах, которые нашли свое отражение в соответствующем ФЗ. В данном случае конституционные ценности трансформировались в номы закона, здесь не надо придумывать какие-то ценности, на основании которых действуют органы власти всех уровней.Вполне возможно, что они действительно существуют, но они применяются не непосредственно, а трансформированы через правовые нормы.

Объяснение, почему. Поскольку как только мы начинаем говорить, что каждые государственные органы и каждое должностное лицо в своей деятельности вдохновляется конституционными ценностями, то мы приходим к наличию общеобязательной идеологии, а она у нас запрещена. Это при советской власти было можно иметь весьма фрагментарное регулирование общественных отношений,поскольку каждое должностное лицо единообразно понимало общеидеологические установки. Сейчас так нельзя, сейчас ценности трансформируются через нормы и применяются через нормы.

ЕДИНСТВО СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Конституционное положение о том, что органы исполнительной власти федерации и субъектов по полномочиям по совместному ведению образуют единую систему.Правда в том, что на сегодняшний день, к сожалению, это единство системы исполнительной власти не всегда четко институционализировано, отсутствует универсальный механизм, применение которого обеспечивало бы единство этой системы, и в зависимости от каждой конкретной сферы государственной и общественной жизни этот механизм свой, существует чуть более жесткие и чуть менее жесткие связи между федеральными и региональными органами. Формально между ними нет соподчиненности, принцип федерализма здесь имеет приоритет. Например, орган управления федеральный не является вышестоящей инстанцией по отношению к региональному органу управления образования, также здравоохранение и т.д.

Здесь механизмы каждый раз свои, даже внутри одной сферы общественных отношений, в отдельных аспектах есть свои собственные механизма. Иногда они связаны с особенностями межбюджетных трансфертов, иногда они просто реализуются через нормотворческую функцию федеральных органов. Единого механизма пока нет, он просто не сложился, этот принцип с принципом федерализма в коллизии находится. Это при советской власти были, условно, союзные и республиканские министерства, было понятно, что есть некие органы,которые находятся в иерархической связи. Сейчас сложнее, универсального механизма нет,в каждой сфере свой,что не умаляет конституционный принцип единства системы исполнительной власти.

ПРИНЦИП МИНИМИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

Цели и задачи ГУ должны достигаться не только наиболее эффективными для государства средствами, но и таким образом, чтобы минимизировать вмешательство государства в сферу частных интересов, в сферу частной свободы граждан и организаций. Это один из частных случаев реализации конституционного принципа о примате прав и свобод человека и гражданина.Способы должны быть не только наиболее эффективные, но и наименее затратные для общества. Они должны наименьшим образом ограничивать чьи-либо права, свободы или законные интересы. Этот принцип сложно институционализировать через правовые нормы. По большому счету он институционализируется посредством политической системы,поскольку теоретически именно посредством политической системы и наличия общественного контроля,с учетом периодичности проведения выборов, теоретически государство вынуждено принимать именно такие решения. Но на практике это работает далеко не всегда, в разных государствах, например, при определенном консенсусе со стороны управляющих элит никакие демократические механизмы не могут гарантировать принятие решений,то, что не популярно, иногда просто неправильных,непопулярных, противоречащих текущим интересам общества. Теоретически этот принцип реализуется через механизм сдержек и противовесов, через не столько правовые нормы, сколько эффективность политической системы конкретного государства.

Реализация административно – правовых норм.

Реализация норм заключается в их исполнении, использовании, соблюдении, применении.

Использование административно-правовых норм представляет собой реализацию как властным так и невластным субъектом одной из правовых возможностей. Выбор одного из возможных вариантов правомерного поведения в тех или иных обстоятельствах. Частным субъектом – выбор в зависимости от своих собственных субъективно понимаемых интересов. В случае государством -выбор одного из имеющихся вариантов правомерного поведения. Всегда должна быть альтернатива, поскольку в противном случае речь пойдет уже несколько о других способах реализации.

Исполнение административно-правовых норм состоит в совершении действий и принятии решений в соответствии с той или иной правовой нормой. В случае, когда имеется установленное законом стечение фактических обстоятельств, в результате которого субъект должен принять то или иное решение или должен совершить то или иное действие. Волевой аспект в данном случае всегда присутствует, а также предполагается некая активная роль соответствующего субъекта, принимающего решение или реализующего его.

Соблюдение правовых норм предполагает следование установленному в законе способу поведения, и предполагает как принятие решения или совершение того или иного действия, так и,напротив, отсутствие такого действия и непринятие решения. То есть, субъект может сознательно воздержаться от какой-либо реакции или не совершать какие-либо противоправные действия. В отличие от исполнения, соблюдение правовых норм может не требовать какой-то активной позиции, а, напротив, исключать таковую позицию.

Применение административно-правовых норм осуществляется властными субъектами для реализации правовых норм вне зависимости от воли иной стороны, как принудительными, так и иными средствами. Достаточно часто применение административно-правовых норм заключается в привлечении к ответственности конкретных лиц или же в совершении действий, которые направлены на предупреждение правонарушений со стороны неопределённого круга лиц, конкретных лиц или пресечения соответствующих преступных действий. Применение административных норм – прерогатива властных субъектов.

Источники административного права.

Традиционно в теории выделяют материальные и формальные.

Материальные– фактически сложившиеся общественные отношения, общественное сознание, индивидуальное и коллективное правосознание, сложившееся представление в обществе о должном порядке вещей, о праве, о взаимоотношении общества, личности, государства и т.д. Мы сейчас об этом говорить не будем.

Мы будем говорить о формальныхисточниках права – формах внешнего выражения правовых норм в РФ.

Основной группой источников административного права является нормативный акт. Кроме того, существует проблема того, являются ли источниками административного права, соответственно,судебный прецедент, обычай. Кроме того, отдельные авторы специально выделяют нормативный договор как источник права, выделяя его из общей массы нормативных актов.

Сперва – проблемные источники.

Во-первых, судебный прецедентисудебный акт. Мы все помним, что для континентальной системы права судебный прецедент в целом не характерен, однако существуют определенные нюансы, связанные с тем, что КС РФ фактически предписывает применять свои решения по принципу судебного прецедента, основываясь на сомнительной волюнтаристской доктрине правовой позиции Конституционного суда, которая как бы должна действовать в неограниченном количестве случаев. Скорее,речь идёт о нежелании КС РФ рассматривать аналогичные дела. Здесь нет глубокого смысла, а просто желание КС сбросить с себя определенный круг работы, из чего родилась такая теория, здесь глубокой теоретической проработки нет. Но есть и другие т.з. Надо придерживаться, что это вытекает из положения ФЗ «О КС РФ».

КС РФ считает, что его решения должны применяться по принципу судебного прецедента и очень огорчается, когда другие Высшие суды не следуют его замечательной мысли, сетуют на отсутствие принудительного механизма. Эта доктринальная теория о правовой позиции КС РФ как о фактически универсальном источнике судебного толкования, некоем универсальном способе толкования закона. Фактически КС РФ толкует правовые нормы и свою позицию предписывает применять как прецедент. Кроме того, КС РФ со своей доктриной конституционно-правового смысла закона иногда трактует закон не так, как он написан, а так, как он считает нужным. Фактически судебный прецедент есть.

С другой стороны, проблема Пленумов высших судов об обобщении практики также фактически предписывает нижестоящим судам применять эти акты по принципу судебного прецедента.

В условиях обязательности такого рода официального толкования Высших судов мы можем говорить о наличии, условно, элементов судебного прецедента РФ, а также о наличии «нормативного судебного прецедента».

С другой стороны, невозможно не признать того факта, что при наличии общедоступности решений судов, в т.ч. и Высших судов, фактически, решения вышестоящих судов, начиная с ФАС, уж точно судов по конкретным делам,оказывают непосредственное влияние на административную и судебную практику. Формально общеобязательности здесь нет, фактически такое влияние имеется. Это не позитивно или негативно, это некая данность, неизбежно имеющая место.

Фактически, в РФ уже сложилась система своего рода административных прецедентов. Когда, особенно юрисдикционные органы, обобщая административную практику, фактически формируют единообразное применение закона своими территориальными органами, тем самым, безусловно оказывают влияние на правоприменение и фактически формулируют некие правовые позиции, которые содержат в себе отдельные элементы административного прецедента. Например, ФАС, она склонна к тому, чтобы считать собственную позицию истиной в последней инстанции, даже не очень сообразуясь с законом. Отчасти это связано не с их волюнтаризмом, а с тем, что антимонопольное законодательство у нас оставляет большую свободу для усмотрения. Такая деятельность позитивна и прогрессивна, это скорее системный изъян законодателя, изъян системы возможно, неустранимый.Но факт есть факт. Органы формируют единообразие административной практики, особенно юрисдикционной. Некие элементы административного прецедента у нас складываются.

Можно говорить о существовании неких административных обыкновений, т.е. неких способов организации работы тех или иных органов, которые формально нигде не закреплены как общеобязательные, но фактически имеют место.Технически все закреплено на локальном уровне.Организация документооборота в РФ почти во всех органах одинакова не потому, что есть какие-то общие унифицированные правила по всей стране, а просто в силу того, что такие правила когда-то существовали в Советском периоде, выработались определенные алгоритмы внутреннего документооборота. Они сейчас урегулированы своими внутренними актами, но, тем не менее,они очень похожи. Или есть некие управленческие приемы, управленческие институциональные механизмы,которые для РФ являются традиционными, например, для российской системы управления характерно относительно большая роль заместителя руководителя органа. Если мы говорим о европейской, или, тем более, об англо-американской традиции, о для них это не характерно. В условиях российской системы управления традиционно заместитель руководителя является важной управленческой инстанцией. Эта традиция у нас скорее советская. Никто не заставляет в каждом органе иметь нескольких заместителей руководителя. Традиционно в России заместитель руководителя- это не тот,кто его замещает в отсутствие начальника. Это должностное лицо, принимающее решение по существу.Нормативно нигде не закреплено, но соответствующая традиция, административное обыкновение существует.

Также ЕСПЧ участвует в формировании определённой судебной практики, есть некий корпус судебных решений. Позиция ЕСПЧ по тем или иным вопросам вполне себе сформирована.

Система нормативного актакак источника АП по существу не сильно отличается от общей системы нормативного регулирования в РФ и существует на4 уровнях:

1. Федеральный;

2. Региональный;

3. Муниципальный;

4. Международные договоры (особая группа);

Как на федеральном, так и на федеральном уровне существует своя собственная иерархия источников административного права. Эти2 системы взаимосвязаны друг с другом, но иерархически прямой взаимосвязи между этими актами нет. Она не универсальна, а касается только коллизии федеральных и региональных законов (Конституции и НПА субъектов Федерации). Никогда нельзя устанавливать прямую коллизию, например, между Постановлением Правительства и региональным законом. Это будет ошибкой. Так ставить вопрос в принципе нельзя, коллизионное право более сложно. Говорить об иерархии всех федеральных актах и всех региональных актах просто невозможно, поэтому коллизии сперва рассматриваются внутри каждой группы.

Федеральные НА:

• Конституция Российской Федерации

Основное, что Конституция РФ сделала для АП – это отнесла административное законодательство к совместному ведению,чем предопределила систему правового регулирования этой сферы. Кроме того, значение для АП имеют нормы о единстве системы исполнительной власти, также нормы, касающиеся организации исполнительной власти и особой роли Президента в механизме разделения властей,в механизме властвования в РФ, также, без сомнения, конституционные принципы.

• Федеральные конституционные законы РФ

Значительная их часть содержит нормы административного права. Прежде всего, ФКЗ «О Правительстве РФ», а также ФКЗ «О чрезвычайном и военном положении», который по большому счету содержит в себе по большей части нормы АП.Вообще говоря, особые правовые режимы значительно расширяют сферу действия АП, что с неизбежностью следует из этих законов.

• Федеральные законы РФ

Любой комплексный ФЗ, регулирующий ту или иную сферу общественной жизни, с неизбежностью содержит в себе нормы АП, хотя бы в части распределения управленческой компетенции между уровнями публичной власти. Какой закон ни возьмем, там это обязательно будет. Начиная от ФЗ «О погребении и похоронном деле», заканчивая законами антимонопольного законодательства; ГК, который все равно содержит нормы АП. Такого рода нормы в огромном числе ФЗ.

• нормативные Указы Президента РФ

Они являются источником АП в части организующей роли Президента РФ в системе исполнительной власти, функции Президента РФ как фактического (не формального)руководителя исполнительной власти, издание Президентом РФ нормативных актов во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ,а также во исполнение своих полномочий как Главы государства, гаранта конституционно-значимых ценностей.

• Акты Правительства РФ

Строго издаются во исполнение соответствующих нормативных актов более высокого уровня.

• Акты органов исполнительной власти

То же, что и с актами Правительства РФ. В соответствии с исполнительной системой РФ, на федеральном уровне их издают, главным образом,федеральные министерства, хотя возможны исключения.

Региональный уровень НА:

• Конституция (Устав)субъекта РФ

• Региональный закон

• Акт высшего должностного лица субъекта

• Акты органов власти общей компетенции и иных органов исполнительной власти

Аналогия здесь прямая, разве что компетенция высшего должностного лица менее обширна, чем у Президента РФ. Кроме того, эта компетенция достаточно чётко отграничена от компетенции высшего исполнительного органа.Высшее должностное лицо, по общему правилу, руководитель высшего исполнительного органа.

Говоря об иерархии соподчинённости, все они должны соответствовать Конституции РФ, но, говоря о законах, есть иерархия федерального и регионального закона, прямо вытекающая из Конституции. Общее коллизионное правило: ФЗ имеет приоритет по предметам исключительного ведения Федерации и по предметам совместного ведения, то есть, фактически ФЗ имеет приоритет всегда. Поскольку предмет исключительного ведения субъектов РФ в российской традиции правового регулирования- явление исчезающее. Про опережающее регулирование помним, но по существу предметов для него уже не сталось.Федерация уже все урегулировала, урегулировала настолько подробно, что дальше уже практически некуда регулировать. Отечественная традиция правового регулирования идёт по пути расширения федерального регулирования, значительного расширения.

Когда мы говорим о подзаконных актах, то подзаконные акты самостоятельно в коллизиях не участвуют. Мы всегда должны понимать, что федеральный подзаконный акт издан во исполнение Конституции РФ или ФКЗ, ФЗ, а региональный подзаконный акт во исполнение регионального закона. Чтобы быть выявить, какой акт применяется, мы не должны применять их непосредственно из серии того, что выше: Постановление федерального Правительства или Постановление регионального Правительства, мы должны выяснить, во исполнение какого акта принят этот подзаконный акт, и уже сравнить акты уровня закон-закон. Если мы видим, что в данном случае ФЗ имеет приоритет, то приоритет имеет и соответствующий подзаконный акт выше. Не потому, что он федеральный и он выше, а потому что закон, во исполнение которого он принят, выше регионального закона, во исполнение которого принят региональный подзаконный акт. Нельзя ставить вопрос: что выше, региональный закон или Постановление федерального Правительства? Они вообще не в коллизии, здесь коллизии нет.Необходимо обратиться к закону и сравнивать уже законы, принято ли оно во исполнение этого закона, не противоречит ли он акту одного уровня? (Региональный подзаконный акт – региональному закону, федеральный акт – ФЗ).

Муниципальные правовые акты содержат источники АП в очень ограниченных пределах, когда Уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты изданы во исполнение ФЗ или в рамках осуществления делегированных, переданных им государственных полномочий.У нас в данном случае нет оснований не считать их источниками АП.

Значительное количество источников административного права содержится в локальных нормативных актах,которые принимаются органами власти и регламентируют внутреннюю организацию их деятельности или взаимодействие с подчинёнными органами и организациями. В большинстве случаев с т.з. государственной регистрации эти нормативные акты таковыми не рассматриваются. Технически, это не нормативные акты. Фактически, они содержат нормы права, пускай их нормативность ограничена применением по кругу лиц, т.е. он касается только внутренней организации, и, строго говоря, прав и свобод не затрагивают в формальном смысле, фактически затрагивают, поскольку от эффективности деятельности конкретного органа права и свободы объективно зависят.

Международные договоры – их применение достаточно ограничено в том, что касается АП. Касается главным образом административно – правового статуса иностранцев на территории РФ и российских граждан за рубежом. В большинстве случаев какое-то регулирование здесь отсутствует, иностранцы подчиняются общим правилам страны пребывания, но за исключением дипломатических иммунитетов,или распространения на территории чужого государства действия определённого корпуса НПА. Например, это связано с функционированием на территории иностранных государств российских объектов военного назначения. Когда на территорию иностранного государства переносятся действия соответствующих российских НПА, регулирующих статус военнослужащего, также действие Воинских Уставов, применяемых локально, т.е. по кругу лиц, иногда и ограничено по территории. Понятно, что в российских ВЧ применяются российские Уставы, а не Уставы страны пребывания, это очевидно. Но для того чтобы это происходило, соответствующие международные договоры должны быть заключены.

Кроме того, на управленческую практику оказывают воздействие международные договоры, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, в том числе, Европейские Хартии и Конвенции, т.е. установление на международному уровне тех или иных минимальных стандартов прав и свобод человека и гражданина, которые государство обязуется соблюдать, соответственно, действие которых гарантируется как российской правовой судебной системой, так и деятельностью ЕСПЧ.

Говоря о нормативных договорах как источники права надо понимать, что есть международные, о которых мы уже говорили,и есть внутригосударственные договоры.

К внутригосударственным договорам относится Федеративный договор, который формально сохраняет силу, фактически он не действует. Поскольку он действует в части, не противоречащей Конституции РФ,а он Конституции РФ противоречит, поэтому действует Конституция. Но в силу политических аспектов его отменить было невозможно, но формально он у нас где-то на заднем плане он находится, и как бы действует. Он касается распределения предметов ведения, а в Конституции дано оно совершенно друге, вот и все действие Федеративного договора.

Что касается договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации,то данные договоры, по существу, хотя и являются самостоятельными источниками права, они вводятся в правовую систему через издание соответствующих законов. Поэтому их самостоятельное значение достаточно ограничено.

Соглашения о временном делегировании предметов ведения заключаются между органами власти разных уровней. Общее правило их заключения: орган не может передать полномочия, которые он будет осуществлять.Это разными способами осуществляется. Либо договор заключает орган общей компетенции субъекта Федерации, передавая, как правило, своему отраслевому органу, либо действия федерального органа санкционируются федеральным Правительством. Здесь нет волюнтаристских решений. Общее правило о том, что не сам орган определяет свои полномочия, оно действует и здесь, и при делегировании полномочий.