Вопрос 2. Понятие электронного правительства

Становление новых общественных и управленческих структур происходит не само по себе, для этого должны быть веские причины. В полной мере данная мысль относится к информационному обществу, в котором происходит немало серьезных изменений, а социальная жизнь в значительной мере становится электронной, виртуальной. Появляются электронный рынок, электронные торги, электронные сети, электронные отношения и знакомства, и т. д.

Под электронным рынком понимается совокупность его участников и процессов их взаимодействия, характеризующаяся определенными закономерностями в условиях развитой структуры информационных и телекоммуникационных технологий и систем. Электронный рынок характеризуется более совершенной конкуренцией, чем традиционный физический рынок. На электронном рынке работает большое количество продавцов и покупателей, намного меньше барьеров для выхода на рынок новых участников, все участники имеют свободный доступ к информации.

«За последние годы информационные технологии и информационные услуги стали достаточно существенной статьей российского несырьевого экспорта, достигнув уровня приблизительно в миллиард долларов».

Премьер-министр Российской Федерации Д.А. Медведев

Продавцы на электронном рынке представлены компаниями разного размера, расположенными в разных географических районах, находящимися на разных стадиях внедрения инструментов электронного бизнеса. На физическом рынке большие компании имеют преимущество, поскольку из-за своего большего присутствия на рынке, большей доли рынка они формируют у потребителей восприятие их товаров или услуг как более качественных, более надежных. Однако это преимущество не существует в электронной коммерции, поскольку мелкие компании могут добиться большого успеха и на равных конкурировать с крупными фирмами за счет большей информационной активности.

При этом свободный доступ к информации выгоден не только потребителям, которые могут сравнить характеристики и цены товаров различных компаний. Информационные технологии позволяют сохранять и накапливать полученную в результате обменов информацию о потребителях, их вкусах и предпочтениях, становится возможным более индивидуальный подход к обслуживанию потребителей, что снижает уровень неопределенности спроса и устраняет потери компаний от этой неопределенности. Наличие и открытость информации также позволяют продавцам устанавливать максимальную приемлемую для покупателей цену.

Электронный рынок более эффективен по сравнению с его традиционными видами, так как обеспечивает потребителя самой полной информацией о товарах и услугах, предоставляя значительно больший контроль над процессом поиска и выбора информации среди значительно большего ее объема, чем, например, в печатных изданиях, в рекламе на телевидении или радио. Особенности электронного рынка состоят в том, что он является, во-первых, открытым, то есть доступным как для компаний любых размеров, так и для потребителей, а во-вторых – глобальным, то есть доступ к нему возможен из любой точки земного шара. Открытость электронного рынка обусловлена также тем, что он характеризуется достаточно низким барьером для входа на него фирм.

Интернет предоставляет возможность субъектам электронного рынка сокращения каналов распространения товаров и ликвидации промежуточных звеньев, таких как дистрибьютор и оптовый продавец, на смену которым приходит прямая связь производитель – покупатель. Причиной сокращения каналов распространения является возможность для фирм взять на себя функции, традиционно выполняемые специалистами промежуточных звеньев, так как Интернет обладает более эффективной возможностью взаимодействия с потребителями и одновременно позволяет отслеживать информацию о потребителях. С технической стороны это обусловлено развитием технологий построения и ведения баз данных и автоматической обработкой поступающих запросов.

Сеть Интернет обеспечила доступ производителей к максимальному числу потребителей и их многообразным предпочтениям и предоставила возможность клиентам вводить свои заказы в систему управления предприятием. Это обстоятельство привело, в частности, к новому витку развития автоматизированных систем управления, основанных на стандарте CSRP (Customer Synchronized Resource Planning – планирование ресурсов во взаимодействии с покупателем).

Для предприятий организация электронного бизнеса несет следующие выгоды:

– расширение рынка. Даже с небольшим капиталом компания может обслуживать клиентов в глобальном масштабе;

– снижение издержек получения, обработки и хранения информации, снижение административных расходов за счет уменьшения запасов;

– специализация бизнеса;

– усиление конкурентных преимуществ компании за счет кастомизации (ориентации производства на заказы клиентов);

– ускорение бизнес-процессов за счет повышения производительности труда сотрудников;

– возможность интерактивности и совместимости в реальном масштабе времени;

– увеличение скорости «перестройки»/модернизации бизнеса в случае необходимости.

Для потребителей электронный бизнес несет следующие выгоды:

– круглосуточное обслуживание в любое удобное для потребителя время, без перерывов и выходных;

– расширение выбора товаров, поставщиков, цены, качества;

– получение подробной и своевременной информации;

– сравнение предложений и обмена информацией с другими потребителями.

Фактически сегодня в большинстве стран мира в публичную власть все больше включаются такие формы, как комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. Если ранее информация об управленческих действиях власти была в большей степени централизованной и засекреченной, то в информационном обществе она становится распределенной и открытой, а информационные процессы, связанные с интерфейсами и протоколами, становятся сетевыми, включают сетевые форумы и систему образования.

«Создание более открытого государственного управления в XXI веке станет отражением новых подходов, основанных на гибкости, инновациях и творческой инициативе. Это повлечет за собой более широкое использование новых технологий связи и электронного правительства, которые будут содействовать расширению участия граждан в управлении, повышению ответственности и большей прозрачности нормативного регулирования и расходов. Этот новый подход уже способствует … стимулированию экономического роста, сокращению затрат и повышению эффективности наших государственных аппаратов и общества в целом».

Из совместного заявления президентов Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки о содействии повышению открытости государственного управления, июнь 2010 года

Электронное государство – способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании ИКТ-систем³⁰, а также новый тип государства, основанный на использовании этой технологии. Электронное государство подразумевает поддержку при помощи ИКТ-деятельности как исполнительной власти («электронное правительство»), так и парламентских («электронный парламент») и судебных органов («электронное правосудие»). При описании соответствующих методов управления, в отличие от электронного государства как такого, иногда удобно также использовать понятие цифровое управление. Электронное государство является субъектом электронной экономики.

В Российской Федерации деятельность по созданию «электронного государства» осуществлялась в 2002–2010 годах в рамках Федеральной целевой программы (ФЦП) «Электронная Россия» и была направлена на повышение качества государственного управления. Первоначально планировалось направить на реализацию программы 77 млрд руб. (в ценах 2002 года), фактически было израсходован 21 млрд руб. Исполнение программы должно было обеспечить кардинальное ускорение процессов информационного обмена в экономике и обществе в целом, в том числе между гражданами и органами государственной власти, повышение эффективности государственного управ-ления и местного самоуправления.

Однако по состоянию на конец 2010 года эффективность исполнения программы оценивалась экспертами и политиками как низкая: в полной мере электронный документооборот между государственными органами, а также электронные коммуникации между государственными органами и гражданами функционировали не в ожидаемой степени. Эффективность государственного управления в России, по оценке Всемирного банка, за эти годы практически не изменилась. По итогам 2011 года Россия заняла 27 место в мире в рейтинге электронного правительства, улучшив свои позиции на 32 пункта – в прошлом рейтинге она находилась на 59-м месте.

По оценкам исследователей ООН, дела с электронным правительством в России обстоят лучше, чем в Ирландии, Италии, Греции, Литве и Польше. Существенно отстают от России соседи по БРИК, при этом все они потеряли позиции в рейтинге. Так, Бразилия занимает 59-е место, Китай – 78-е место, а Индия – 125-е место. В Восточной Европе Россия является лидером по уровню развития электронного правительства, опережая Венгрию и Чехию. По данным исследователей ООН, существенно от России отстает Украина: в глобальном рейтинге она занимает 68-е место, опустившись за год на 14 позиций.

Одним из основных направлений формирования электронного государства является реализация концепции электронного правительства. Электронное правительство (англ. e-Government) – способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное (вербальное) взаимодействие между государством и заявителем минимизировано, а информационные технологии используются максимально полно.

Электронное правительство – система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны, служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.

Внедрение информационных технологий в практику государственного управления повышает его интенсивность, способствует качественному изменению отношений между властью и обществом. Информационные технологии могут способствовать развитию политической активности в обществе при условии заинтересованности в этом власти и общества. Тогда Интернет создает возможности для расширения публичного пространства и вовлечения в это пространство все новых и новых акторов и пользователей.

Так, один из известных исследователей нового государственного менеджмента писатель К. Шедлер считает, что «… концепт «электронное правительство» является новой возможностью для изучения перемен в политико-административной системе»³¹. Таким образом, термин «электронное правительство» означает использование ИКТ как инструмента для достижения некоего «лучшего», то есть, более эффективного, управления. Акцент делается на том, как новые ИКТ изменяют внутреннюю структуру публично-властного управления и отношения власти с обществом.

При этом возможны различные варианты. Так, если в традиционном обществе власть осуществляется в основном правительствами, бюрократиями и парламентами (то есть, достаточно традиционными политическими институтами), то в информационном обществе (то есть, в обществе сетевого типа) в публичную власть все больше включаются такие формы, как комиссии, форумы, большие демократически организованные группы. При этом, если ранее информация об управленческих действиях власти была в большей степени централизованной и засекреченной, то в информационном обществе она становится распределенной и открытой, а информационные процессы, связанные с интерфейсами и протоколами, становятся сетевыми, включают сетевые форумы и систему образования.

В настоящее время понятие «governance» отражает изменения, которыми характеризуются отношения между гражданским обществом и органами публичной власти и отношения внутри организационной структуры государства. Считается, что сформированные межорганизационные сети в системе нового публичного управления отличаются от аналогичных сетей в системе управления бюрократического. Именно сетевые формы включают совместные предприятия, стратегические альянсы, деловые группы, предприятия с особыми правами, исследовательские консорциумы, контрактные отношения и межотраслевые образования. Для них Интернет и ИКТ создают дополнительный базис для повышения эффективности, хотя объективно в бюрократических структурах существует сопротивление любым переменам.

Органы государственной власти посредством электронных средств более оперативно и эффективно предоставляют услуги населению и бизнес-организациям, совершенствуют отношения между различными властными структурами. Обычно специалисты отмечают, что при этом достигаются общие (для власти и общества) цели деятельности государства:

– укрепляются и расширяются формы сотрудничества между обществом и государством;

– более эффективно осуществляется экономическое и социальное развитие общества и граждан;

– повышается эффективность реагирования власти на социальные проблемы;

– уменьшается стоимость услуг населению;

– развивается кадровый потенциал государственного управления;

– повышается ответственность государственных служащих, поощряется их инициатива и повышается уровень прозрачности государственного управления в целом.

Концепция электронного правительства развивается, как обычно отмечается учеными и специалистами, за счет «размещения правительства в сети Интернет», то есть путем увеличения степени публичности действий органов государственной власти.

«Стратегические информационные технологии – это одно из важнейших направлений развития нашей страны. Количество видов услуг, которые оказываются государственными и муниципальными структурами, переваливает за полторы тысячи».

Премьер-министр Российской Федерации Д. А. Медведев

Целями формирования в Российской Федерации электронного правительства являются:

– повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан;

– повышение открытости информации о деятельности органов государст-венной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;

– повышение качества административно-управленческих процессов;

– совершенствование системы информационно-аналитического обеспече-ния принимаемых решений на всех уровнях государственного управления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и обеспечение требуемого уровня информационной безопасности электронного правительства при его функционировании.

«Электронное правительство», по сути, является единственным официальным источником информации о деятельности властных структур. Все другие источники информации о деятельности правительства либо имеют ограниченный доступ, либо не являются официальными.

Так, СМИ широко распространяют информацию о деятельности органов государственной власти, но эта информация передает их собственную интерпретацию событий, за которую органы власти не несут никакой ответственности. Например, одним из признанных лидеров в использовании информационно-коммуникационных технологий в органах государственной власти в настоящее время являются США. В этой стране в 2000 году начал функционировать первый правительственный портал FirstGov.gov, а в 2002 году Конгрессом США был принят закон «Об электронном государственном управлении».

Россия же от Советского Союза унаследовала высокую степень информационной закрытости. С этим, скорее всего, связано скептическое отношение населения к достоверности сведений, получаемых через официальные каналы государственных органов. Поэтому студентам следует знать, что усилия российской власти по постоянному мониторингу использования ИКТ в деятельности федеральных органов государственной власти (например, см. Постановление Правительства РФ от 18 мая 2006 г. № 298) должны быть дополнены независимым контролем со стороны гражданского общества эффективности использования ИКТ³².

Какой эффект дает реализация развития системы «электронного правительства»? Согласно Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р) представляется возможным оценить его с учетом следующих основных направлений формирования электронного правительства:

а) снижение трудозатрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне до 50 %;

б) уменьшение административной нагрузки на организации и граждан, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, снижение количества обращений граждан в органы государственной власти для оказания услуг и сокращение времени ожидания за счет повышения оперативности взаимодействия органов государственной власти на основе информационно-коммуникационных технологий исходя из принципов «одного окна», что, по экспертным оценкам, позволит в масштабах страны получить ежегодную экономию до 10 млрд рублей;

в) обеспечение гарантированного уровня информационной открытости органов государственной власти, повышение уровня доверия и взаимодействия, сокращение затрат времени на реализацию гражданами своих конституционных прав и обязанностей за счет создания новых и модернизации действующих ведомственных сайтов в сети Интернет, развития их информационного наполнения и функциональных возможностей, а также обеспечение тематического доступа к размещаемой на них информации через специализированную информационную систему «Правительственный портал». В соответствии с этим направлением в декабре 2010 года открылся интернет-портал «Государственные услуги» (www.gosuslugi.ru).

В настоящее время данный интернет-портал выполняет информационно-справочные функции: содержит описание госуслуг, порядка их предоставления, списки документов, необходимых для их получения, бланки и образцы заявлений, квитанций, контакты соответствующих государственных органов. Сейчас на портале есть такой набор сведений о более чем 100 федеральных и 250 региональных государственных услугах. Информацию на портале размещают и актуализируют сами ведомства, предоставляющие те или иные услуги. Кроме этого, обеспечена возможность представлять в государственные органы через портал документы в электронном виде без личной явки. Затем заявитель сможет сам отслеживать на портале, как его документы «идут» по госорганам, где рассматриваются и какие решения по ним принимаются. В перспективе результат своего обращения за госуслугой заявитель будет получать на этом же портале, если это не запрещено федеральными законами. Данный портал разработан по заданию Министерства связи и массовых коммуникаций в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия»³³;

г) повышение оперативности и качества принимаемых решений, сокраще-ние издержек на управление за счет создания соответствующих ведомственных информационно-аналитических систем;

д) повышение спроса на информационно-коммуникационные технологии со стороны органов государственной власти и, как следствие, рост отечественного производства их до 10 % в год за счет повышения готовности и мотивации работников органов государственной власти к использованию современных информационно-коммуникационных технологий в своей деятельности, а также за счет содействия разработке и обоснованию ведомственных программ и проектов информатизации;

е) развитие национальной инфокоммуникационной инфраструктуры и обеспечение информационного единства страны за счет формирования единой телекоммуникационной инфраструктуры для государственных нужд и подключения к ней государственных органов на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, в любой современной, экономически развитой стране сформировано и функционирует электронное правительство. Его главной целью является повышение качества и увеличение скорости оказания государственных услуг собственным гражданам. В нашей стране (в мае 2012 года) также сформировано Открытое правительство, являющееся, по сути, электронным правительством. Полагаем, что со временем каждый бакалавр, каждый российский гражданин может принять участие в его деятельности.