Особливості української моделі муніципального управління

§1. Організаційно-правові моделі муніципального управління

Ефективність функціонування муніципальної влади значною мірою залежить від організаційної системи місцевого самовряду­вання, яка являє собою сукупність інститутів безпосередньої де­мократії, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У цьому аспекті система місцевого самоврядування досить часто виз­начається як сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації насе­лення, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які жителі адміністративно-територіальних одиниць реалізують визнану й гарантовану на конституційному рівні владу, вирішують, виходячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспіль­них відносин суспільних справ. Такий підхід дозволяє виявити до­статньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реалі­зації місцевого самоврядування як владної функції з налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально наявних інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитар­них, бюрократичних методів владарювання (у тому числі засно­ваних на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляць­ких привілеїв, сімейності й т. ін., що подекуди і проявляється на місцевому рівні) до справжніх демократичних, які повною мірою відповідають самій природі самоврядування. Використовуючи ці та інші критерії для класифікації, виділяють організаційно-правові моделі муніципального управління. В науковій літературі моделі визначаються як форми місцевого самоврядування, що претенду­ють на видове виокремлення, які проявляють свою специфіку, від­мінність від інших форм комплексом сутнісних, функціональних, організаційно-структурних, матеріально-фінансович та інших ха­рактеристик¹ .

Конститутивним елементом (ядром) організаційно-правової моделі муніципального управління є струкіурно-інституційна ор­ганізація місцевого самоврядування, яка становить собою складне цілісне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, со­ціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком економіки та інши­ми факторами. Вона складається із сукупності окремих елементів підсистем, органів, їх структурних підрозділів, які в процесі по­точної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи для виконання завдань, що стоять перед ними. Кожен із таких елементів має своє чітко визначене місце, забезпе­чу« нормальне функціонування всієї системи і поза нею існувати не може. З точки зору загальної теорії держави і права - це називаєть­ся апаратом влади, а з позицій теорії організації — структурно-інс- штуційною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональне сполучення і внутрішня узгодженість елементів, координація та інтеграція всіх підрозділів, правова виз­наченій ь функціонального призначення окремих компонентів².

У зарубіжних країнах організаційно-правові моделі муніци­пального управління досить різноманітні, взаємовідносини в сис­темі місцевого самоврядування регулюються по-різному. Це зале­жить від історичних, географічних, демографічних особливостей тієї чи іншої країни, які лежать в основі традицій, що визначають правову систему, форму правління, адміністративно-територіаль­ний устрій і політичний режим держави.

У переважній більшості країн організаційно-правові моделі муніципального управління вибудовуються з дотриманням при­нципу оптимальної децентралізації влади. Ступінь децентралі­зації влади в демократичній державі повинен детермінуватися об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, тобто на місцевому рівні «влади» має бути стільки, стільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних співтовариств (територіальних колективів, громад, комун, приходів) і вирішення на містах (у ме­жах відповідних територій), питань державного значення'. Чим більше функцій і повноважень закріплюється за місцевими орга­нами влади, тим більш складною є організаційно-правова модель цього рівня публічної влади.

Важливе значення для організаційно-правові моделі муніци­пального управління має принцип організаційної автономії, який закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування і сутність якого полягає в тому, що без шкоди для більш загаль­них законодавчих положень органи місцевого самоврядування ма­ють можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпе­чення ефективного управління.

Світова практика місцевого самоврядування знає різноманіт­ні організаційно-правові моделі муніципального управління. Так, у найбільш відомими є три форми організації муніципального управління: а) «мер - рада»; б) «рада - менеджер»; в) «комісійне управління»².

Приміром, у Канаді найпоширенішою є модель управління типу «мер - рада». При цій формі муніципальна рада має голо­ву, що здійснює свою діяльність як генеральний керуючий і наді­ляється спеціальними повноваженнями. Мер обирається шляхом прямих виборів і вважається, що він представляє інтереси всіх жи­телів міста. Інші члени ради можуть представляти інтереси окре­мих міських адміністративних районів або округів, оскільки оби­раються, як правило, по одномандатних виборчих округах від цих адміністративних підрозділів.

Іншою формою муніципального управління в Канаді є систе­ма «рада - керуючий». За цією системою і мер, і нечисленна рада обираються населенням міста й займаються вирішенням політич­них питань. Повсякденну адміністративну роботу здійснює при­значуваний і контрольований муніципалітетом розпорядник — «ге­неральний керуючий». Така форма підкреслює відокремлення політики (політичні рішення приймають виборні члени ради) від адміністративної діяльності, тобто реалізації рішень ради. Основ­ною особливістю цього типу самоврядування є професійне управ­ління (менеджмент). Генеральний керуючий здійснює прийом та звільнення керівників департаментів, розробку кадрової політики, підготовку пропозицій для ради з питань бюджету, контроль за на­данням послуг тощо. Він є важливою особою в міському самовря­дуванні і його значення зростає, оскільки він має право вносити на розгляд ради конкретні пропозиції нормативного характеру. Сис­тема «рада - керуючий» охоплює приблизно 150 міст Канади (як правило, невеликих і середніх).

«Комісійне управління», як правило, застосовують невеликі міста. При цій моделі населення обирає «раду комісіонерів» кіль­кістю від трьох до семи чоловік. На відміну від системи «рада керуючий», для неї не властивий поділ влади. Рада комісіонерів водночас є і представницьким, і виконавчим органом. Кожний із комісіонерів, очолюючи який-небудь муніципальний департа­мент. відповідає за конкретну сферу діяльності. Потенційні пере­мін її цієї системи полягають у концентрації засобів і єдності під- кодін. а іакож у тому, що ті ж особи займаються як визначенням і.її алі.іюміської полі іики, так і її реалізацією. Разом із перевагами < и недопіки, які проннилися дуже швидко. До останніх належать і",- ііиііііролі.пісп. і кругова порука, відсутність необхідноїкваліфі- кпцїі (іісоГнімно її адміністративній сфері), відомчість (комісіонери ПІД» ПІК Hull. Ill І сріч и винятково своїх відомств).

І Цо один in dpi пін іііційною формою є «контрольне управління», мис і і нні'ііи мгрп як голову й декількох контролерів, щообирають- I. и um < ііі іііімм усього міста й водночас є повноправними членами

муніципальної ради. Інші члени ради звичайно обираються від адміністративних районів міста. Відповідно до положень закону контрольному управлінню довіряються виконавчі повноваження, у тому числі підготовка щорічного кошторису витрат, доповнення контрактів, призначення й звільнення муніципальних посадових осіб і службовців.

У ФРН, аналізуючи організаційно-правові моделі муніципаль­ного управління виділяють:

1. Магістратний тип (Гессен, великі мста Шлезвіг-Гольштей- на та Бременхафен). Громадяни обирають на прямих виборах представницький орган, який вибирає для адміністративного уп­равління колегіальний орган (магістрат), що складається з бурго­містра та завідувачів відділів (штатних та сумісників). Магістрат приймає рішення більшістю голосів, у разі рівності голос бурго­містра є вирішальним.

2. Тип із посиленим бургомістром (Рейнланд-Пфальц, Саар- ланд, громади Шлезвіг-Гольштейна до 10000 мешканців). Гро­мадяни обирають муніципальну раду як вищий орган місцевого самоврядування. Рада обирає бургомістра, а в окремих випадках і завідувачів відділів. Бургомістр є головою муніципальної ради (як правило, з правом голосу) та керівником адміністрації (виконавчо­го органу). В окремих випадках бургомістр та завідувачі відділів становлять президію, яка готує проекти рішень ради з питань ста­туту, розвитку та персоналій.

3. Північнонімецький тип самоуправління (Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія). Громадяни обирають муніципальну раду, яка із свого складу вибирає голову - бургомістра. Муніци­пальна рада обирає муніципального директора як керівника вико­навчого органу та завідувачів відділів. Муніципальна рада може відкликати директора, а в окремих випадках взяти на себе повно­важення муніципального директора.

4. Південнонімецький тип самоуправління (Баден-Вюрттен- берг, Баварія). Громадяни обирають муніципальну раду та вод­ночас прямими виборами обирають бургомістра, який є головою муніципальної ради та керівником адміністрації. Муніципальна рада обирає завідувачів відділів, які підпорядковуються бурго­містру.

5. Комунальний устрій нових земель. Громадяни прямими виб­орами обирають муніципальну раду, яка, у свою чергу, обирає го­лову, або правління, або президію. В містах із населенням більше 100 000 мешканців може бути створено магістрат як колегіальний орган. У невеликих громадах за рішенням ради почесний бурго­містр може бути водночас головою муніципапьноїради, але пред­ставницький та виконавчий органи чітко розрізняються.

Інші науковці зазначають, що організаційно-правові моделі муніципального управління залежать від форми правління. Зокре­ма, для президентських республік є характерним чіткий розподіл повноважень між представницькими і виконавчими органами міс­цевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконав­чого органу місцевого самоврядування не представницьким орга­ном, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39 %усіх міст США населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження че­рез періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, признача­ти чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру належить фактична влада в місті. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших іс­паномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюють­ся шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади.

Для парламентських республік і монархій є властивим певне «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого самоврядування найбільш представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради всіх рів­нів формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних зборах із числа радників і вико­нують виключно представницькі функції. Подібні моделі («рада магістрат» та «рада - бургомістр») існують на території багатьох

земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині. Обрання одно­осібного виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є характерним і для таких європейських країн із парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія.

У напівпрезидентських республіках простежується «перепле­тення» повноважень між представницькими і виконавчими орга­нами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формуван­ня виконавчого органу місцевого самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а виконавчу вла­ду здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами й координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, при­значають і усувають із посад службовців виконавчого апарату рад. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населен­ням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою прав­ління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Наприклад, певний виняток із загаль­ного правила становить Франція, де, на відміну від багатьох інших напівпрезидентських республік, організація місцевого самовряду­вання будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Однак це зумовлено значною мірою тим, що наявна у Франції організа­ція місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чин­на Конституція 1958 року первісно розроблялася як конституція парламентського типу. В деяких землях Німеччини, яка за фор­мою правління є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) становлять певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає

за посадою головою ради громади. Свої особливості мають і сис­теми місцевого самоврядування, що склалися в 1ндії.Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах'.

2.Системно-структурна організація місцевого самоврядування в Україні Місцеве самоврядування розглядається як певна соціальна сис­тема, елементний склад якої в науковій літературі визначається по-різному. Так, 0. Є. Кутафін і В. І. Фадеев визначають систему місцевого самоврядування як сукупність організаційних форм у рамках відповідних муніципальних утворень, за допомогою яких забезпечується вирішення питань місцевого значення, місцевого життя². Інші правники розуміють під системою місцевого само­врядування сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, територіального громадського самоврядування, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення вирішує, вихо­дячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питан­ня місцевого значення³. Система місцевого самоврядування та­кож визначається як сукупність місцевих співтовариств жителів, муніципальних утворень, їх внутрішніх суб'єктів і інститутів, які взаємодіють між собою та із зовнішнім середовищем у процесі здійснення самоврядних функцій⁴. Якщо мова йде про місцеве са­моврядування як об'єкт правового регулювання, то це сукупність суспільних відносин, які складаються в процесі діяльності тери­торіальних громад, їх органів або посадових осіб за самостійним та відповідальним вирішенням питань місцевого значення, уста­новлених і врегульованих нормами права. Особливість відносин у системі місцевого самоврядування полягає в тому, що вони знач­ною мірою є похідними та залежать від специфіки адміністратив­но-територіальної організації влади в країні, ступеня розвитку та самостійності територіальних громад у вирішенні питань місце­вого значення, науково-теоретичного розуміння та законодавчо­го втілення ролі місцевого самоврядування в суспільстві, а також ряду інших чинників.

Основою для визначення системно-структурної організації міс­цевого самоврядування є Конституція України, в якій закріплено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною грома­дою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації на­селення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, май­на (ст. 140). Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (ст. 141).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і встановлено, що систе­ма місцевого самоврядування містить:

5. територіальну громаду;

6. сільську, селищну, міську раду;

7. сільського, селищного, міського голову;

8. виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

9. районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

10. органи самоорганізації населення.

У містах із районним поділом система місцевого самоврядуван­ня може бути дещо складнішою. За рішенням територіальної гро­

мади міста або міської ради відповідно до вимог чинного законо­давства можуть утворюватися районні в місті ради.икі створюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, я кш одночасно є і головою її виконавчого комітету.

При елементній характеристиці системи місцевого самовряду­вання слід чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самов­рядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Якщо систе­ма місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування вза­галі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і системи місцевого самоврядування окремих регіонів, а отже, України в цілому¹.

Отже, Конституція та закони України досить жорстко визнача­ють систему місцевого самоврядування. У територіальних громад практично відсутня можливість самостійно визначати структурну організацію місцевого самоврядування, обирати ту чи іншу мо­дель або певну її модифікацію (сильна рада, сильний голова тощо). Питання, яке може бути розв'язане самостійно, - це визначення системи та структури виконавчих органів місцевих рад. Але й при цьому необхідно враховувати вимоги чинного законодавства, якими регламентується порядок створення виконкомів, відділів та управлінь. Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1999 р № 1349 головам обласних, районних, районних у містах рад, сільським, селищним, міським головам під час підготовки пропо­зицій щодо структури виконавчого апарату обласних, районних, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів рекомендується дотримуватися типових штатів.

Певна свобода щодо системно-структурної організації надаєть­ся лише сільським радам, що представляють територіальні гро­мили, які налічують до 500 жителів, де рішенням відповідної те­риторіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого ор-

гану ради (крім розпорядження земельними та природними ресур­сами) здійснює сільський голова одноособово (ч. З ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»),

В Україні реалізована система «сильний мер - рада», оскільки вони обираються населенням і мають однаковий ступінь легітим- ності. Сільські, селищні, міські голови мають суттєві можливості впливу на інших суб'єктів місцевого самоврядування, аналіз їх повноважень буде проведено в наступних розділах. Разом із тим, фахівці досить критично оцінюють системно-структурну органі­зацію місцевої влади й зазначають, що сучасна система місцевого самоврядування - це лише перехідна модель, гібрид форм, що від­живають, тоталітарного намісництва і демократичних щеплень до його стовбура¹.

На наш погляд, розвитку місцевого самоврядування в Україні сприяло б закріплення на конституційному рівні можливості для територіальних громад самостійно визначати системно-структур­ну організацію здійснення місцевого самоврядування. Подібна практика є досить поширеною в зарубіжних країнах. Так, напри­клад, у Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 1 лютого 1996 р. у справі про перевірку конституційності поло­жень Уставу (Основного закону) Читинської області була викла­дена правова позиція, відповідно до якої створення виконавчих органів місцевого самоврядування належить до відання місцевих співтовариств і не може встановлюватися як обов'язкова вимога законом суб'єкта Російської Федерації^-2.