Varlamov_A_A_-_Zemelny_kadastr_tom_1_-_2003

Наука создает новые виды высокоурожайных растений и животных, что требует для получения большего количества продукции больше биологической и минеральной энергии, компенсировать которую естественным путем природе удается не всегда. Поэтому необходим искусственный процесс восстановления и даже наращивания плодородия за счет внесения в почву питательных веществ, использования активных питательных веществ, прогрессивных технологий обработки. С экономической точки зрения этот процесс представляет собой инвестиции в повышение почвенного плодородия.

Рациональное сочетание естественных и искусственных производительных возможностей земли — важнейшее условие для повышения ее плодородия. Продуктивное состояние почвы, складывающееся на основе этих двух факторов, образует так называемое экономическое плодородие.

Предметом труда земля становится тогда, когда в процессе обработки для растений создают необходимые условия роста и формирования полноценного урожая (вспашка, посев семян и т. д.), а также поддерживают или увеличивают плодородие земель (путем внесения минеральных и органических удобрений, микроэлементов и т. д.). Поэтому землю нельзя рассматривать только как природный дар; в современных условиях она фактически стала продуктом человеческой деятельности.

Уникальное свойство земли — ее способность к расширенному воспроизводству плодородия при правильном использовании. Все прочие средства производства, напротив, изнашиваются и со временем требуют замены.

Как элемент рыночных отношений земля выступает в форме объектов недвижимости; субъекты земельных отношений могут иметь на нее право собственности и другие вещные права. Их оценивают через систему специальных стоимостных характеристик (земельный налог, арендная плата, нормативная, рыночная, залоговая цена и др.). В отличие от любой иной недвижимости (зданий, сооружений, дорог и др.) земля не может быть снесена или перенесена. Разумеется, это не относится к почвенному покрову, который снимают при переводе сельскохозяйственных угодий под строительство, а затем используют для рекультивации малопродуктивных угодий.

Так как в разных климатических зонах плодородие земель неодинаково, а месторасположение участков также по-разному влияет на размер извлекаемых из них доходов, то в условиях рынка земля приобретает свойство товара и способна участвовать как объект недвижимости в различных рыночных операциях — купляпродажа, аренда, залог, дарение, наследование и т. д. От других групп товаров землю отличают два существенных момента.

Первый момент — земельный участок нельзя переместить в пространстве, переработать в другую продукцию, использовать без остатка. Поэтому права земельного собственника объективно бо-

14

лее ограничены, нежели владельцев иных видов собственности, в том числе и недвижимой. Кроме того, общество в целом остается главным собственником территориально-земельного ресурса, делегирующим конкретным земельным собственникам, владельцам и пользователям распределительные и иные функции в достаточно узких и открытых для изменения границах права пользования земельной собственностью. Поэтому вся система рыночных операций с земельной собственностью ограничена, так как собственник владеет и распоряжается не конкретным земельным участком, а только имеет право пользоваться им.

Второй момент — земля как товар является центральным, базовым объектом общественных интересов и отношений. Земельные отношения — это регулятор всей совокупности общественных интересов, включая не только экономическую, но и социально-де- мографическую, политическую, экологическую и другие сферы человеческой жизни.

Это обстоятельство вынуждает государство вводить целую систему особых правил и запретов по использованию земли. Если возникнет государственная или общественная необходимость, то земельный участок могут принудительно (и возмездно) изъять у любого пользователя или принудительно выкупить у любого собственника. Государство вправе вмешиваться в деятельность лиц, которые используют землю способами, ухудшающими земельный участок, применяя различные принудительные санкции к землевладельцам и землепользователям.

Законом установлено строго целевое назначение использования земли. Так, участок, предоставленный для выращивания сельскохозяйственных культур, нельзя использовать под строительство жилых, производственных и иных зданий и сооружений. В противном случае его могут изъять у собственника.

В земельном кадастре имеется специальный институт учета земель. Принципиально важно, что землю учитывают только государственные органы и за государственный счет, причем в натуральных показателях; тем самым истинные площади и ценность земли фиксируются документально и защищены от искажений. Система кадастрового учета построена так, что допустить какиелибо нарушения при использовании земель практически невозможно; учетные данные получают при проведении специальных исследований (топографо-геодезических, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и др.).

Достоверность учета земель обеспечивает возможность последующей их объективной денежной оценки, обоснованность налогообложения землепользователей и собственников земельных участков, объективность применения санкций и расчета убытков за причиненный ущерб.

Таким образом, в хозяйственном комплексе страны земля выступает как пространственный операционный базис (для несельс-

15

кохозяйственных отраслей), как предмет труда (для сельского хозяйства и добывающей промышленности), как средство труда и средство производства (в сельском и лесном хозяйстве), как объект недвижимости и как компонент природного комплекса. Поэтому земля представляет собой продукт сложной системы переплетения природных (естественных), пространственных, экологических, экономических, социальных и технологических факторов. При использовании земли необходимо одновременно учитывать ее характеристики и условия ее применения.

По сравнению с другими средствами производства, используемыми человеком в процессе создания потребительских стоимостей, земля имеет ряд отличий. Так, она неперемещаема, невоспроизводима, ничем не заменима, пространственно ограничена, физически и морально не изнашивается, а при правильном использовании плодородие земли повышается. Земля имеет также и другие характеристики, отличающие ее от прочих средств производства, — долговременное пользование, т. е. потенциал земли полностью в течение одного производственного цикла не используется, хотя в процессе производства может уменьшаться; одновременное использование для различных целей, по-разному реагируя на различные виды и объемы улучшений. Но самое большое влияние на использование земли по сравнению с другими средствами производства оказывают принятые в стране правовые, моральные и социально-этические нормы.

Первичный и основной объект всех кадастровых действий и процедур — земельный участок. Все остальное — почвенный плодородный слой, растительность, полезные ископаемые, водоемы, здания, сооружения, элементы инженерного обустройства и т. д. — недвижимое имущество. Различие между земельным участком и иным недвижимым имуществом заключается в том, что земля является всеобщим условием жизни человека, созданным природой, чего нельзя сказать о недвижимом имуществе, в основу создания которого положен труд человека. Единство земельного участка и недвижимого имущества, прочно связанного с ним, проявляется в процессе их совместного производственного использования. Поэтому в мировой практике отношения по поводу использования земельных участков регулируются земельным законодательством, а отношения по поводу использования недвижимого имущества — гражданским. Это важное обстоятельство нужно постоянно учитывать как при разработке нормативных правовых актов в области земельных отношений, так и при создании системы земельного кадастра.

Земельный участок как первичное понятие — единый для всей страны, поэтому он характеризуется определенным набором показателей: месторасположение, границы, площадь, стоимость, принадлежность и т.д. Когда же земельный участок рассматривают совместно с прочно связанным с ним недвижимым имуществом, число показателей резко возрастает за счет технических характе-

16

ристик недвижимого имущества, истории и экономики его использования и обустройства.

1.3. ЗНАЧЕНИЕ И МЕСТО ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

Создание системы земельного кадастра требует больших затрат, так как каждый земельный участок должен быть определен на местности, задокументирован, учтен и зарегистрирован. Дорогостоящими являются также работы и по описанию объектов недвижимого имущества, поэтому кадастровые системы многих стран создавались столетиями.

Так как земля занимает ключевые позиции среди всех других компонентов природы, то государственный земельный кадастр — государственный банк данных о земельных ресурсах и служит основой около 50 других государственных кадастров и реестров природных и антропогенных ресурсов, к которым относятся лесной и водный кадастры, кадастры месторождений полезных ископаемых, животного и растительного мира и др. Это связано с тем, что большинство природных и антропогенных ресурсов территориально привязано к конкретным земельным массивам. Кроме того, качественные и количественные характеристики природных и антропогенных ресурсов (лес, вода, здания, сооружения, животный и растительный мир и др.), возможности их использования во многом зависят от характеристик земельных участков. Поэтому государственный земельный кадастр (ГЗК) занимает особое место в ряду государственных ведомственных тематических кадастров и информационных потоков, учитывающих социально-экономи- ческие и технико-технологические условия (градостроительный, водный, лесной, экологический и т. д.), учитывая следующие условия:

объектом ГЗК является весь земельный фонд государства независимо от его ведомственной принадлежности, форм собственности, целевого назначения и вида использования;

объектом ГЗК является особая форма средства производства и недвижимости — земля, так как она неперемещаема в пространства, неоднородна, не ухудшает свои производственные свойства и т. д.;

ГЗК в соответствии с законодательством формирует земельнокадастровые объекты и ведет государственный кадастровый учет на эти объекты и права на них по единой общегосударственной системе. Под первичным учетным кадастровым объектом понимают земельный участок с его подземным и надземным пространством, включая иные объекты недвижимости, прочно связанные с участком. Последний должен иметь юридически описанные и Удостоверенные границы, площадь, месторасположение, правовой

17

режим, кадастровый номер, назначение, использование и другие характеристики;

ГЗК обеспечивает административную и территориальную целостность, адресную регистрацию и учет конкретных объектов и субъектов земельных отношений, а также учет текущих изменений, происходящих с ними;

ГЗК — единственный из 14 кадастров, связанных с недвижимостью, имеющий вертикальную государственную организационную структуру с подразделениями в административных районах и городах (2318 подразделений в России), информационно охватывая всю территорию страны;

ГЗК является единственным условием правового обеспечения доказательства существования конкретного объекта и права на него. Факт возникновения, существования или прекращения объекта или права на него, занесенный в ГЗК, в дальнейшем можно оспорить только в судебном порядке;

ГЗК регулирует в законодательном порядке земельные отношения между собственниками и пользователями на земельные участки и прочно связанные с ними иные объекты недвижимости, а также и с государственными органами, включая систему Росземкадастра, возникающие в процессе признания и удостоверения государством факта существования и прекращения существования объектов земельного кадастра;

ГЗК определяет пространственное положение земельных участков и всех прочих объектов недвижимости, что особенно важно для застроенных территорий;

ГЗК объединяет разнородную по структуре и составу ведомственную информацию и обеспечивает ей территориальную привязку;

ГЗК согласно федеральному законодательству обеспечивает взаимодействие между держателями кадастровой информации и ее пользователями (органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами), а также порядок ее предоставления;

данные ГЗК необходимы при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решении земельных споров, изъятии и предоставлении земель, оценке земель, определении размера платы за землю, налогообложении земли и объектов недвижимости, планировании использования (зонировании) земель, проведении землеустройства, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной земель, принятии управленческих и иных решений, защите прав юридических лиц и граждан на землю, признании государством факта существования или прекращения существования объекта учета, информационном обеспечении гражданского оборота земли и др.

Использование данных государственного земельного кадастра способствует улучшению управления финансовыми активами; пе-

18

редаче объектов недвижимости в собственность; получению кредитов; улучшению экологической, экономической, демографической и социальной ситуации; управлению развитием территорий; планированию и организации различных мероприятий по улучшению использования земельного фонда; оценке воздействия на окружающую среду; проведению сделок с недвижимостью и формированию земельного оборота; обеспечению контроля за достоверностью статистических данных; проведению территориальнопространственного планирования; формированию рынка ценных бумаг; информированию населения; определению месторасположения объектов недвижимости; эффективному использованию и охране земельных участков и др.

Широкий спектр задач, решаемых системой земельного кадастра в Российской Федерации, сложность правовой и экономической ситуации в стране повлияли на многогранность содержания понятия «земельный кадастр».

Исходя из большого объема информации и сложности задач, решаемых земельным кадастром, его целесообразно трактовать как науку, как систему документов и сведений и как систему орга- низационно-управленческих действий и мероприятий

Как наука земельный кадастр изучает общие свойства, принципы, закономерности формирования и функционирования единой государственной информационной системы о земельном фонде страны как объекте земельно-правовых и имущественных отношений, пространственном базисе, всеобщем средстве производства и природном ресурсе.

Как систему документов и сведений земельный кадастр можно трактовать как совокупность земельно-кадастровых документов, материалов и информации о правовом режиме земельного фонда, его распределении по категориям земельного фонда, объектам и субъектам земельных отношений, держателям прав, о видах пользования, количестве, качестве и экономической ценности земель, их территориальном расположении.

Как систему организационно-управленческих действий и мероприятий земельный кадастр можно представить как совокупность конкретных земельно-кадастровых мероприятий, действий и работ по регистрации, учету и оценке земельных участков и территориальных зон, их собственников, владельцев и пользователей.

До 90-х годов XX в. государственный земельный кадастр Российской Федерации содержал систему необходимых сведений и документов о количестве и правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам; категориям земель; качественной характеристике и ценности земель. В настоящее время система ГЗК состоит из следующих основных разделов: специальная регистрация землевладений, землепользовании и участков собственности, государственный кадастровый учет, количественный и качественный

19

учет земельного фонда, государственная кадастровая оценка земель, состоящая из кадастровой оценки земель, включающей бонитировку почв, а также стоимостной оценки земельных участков и других объектов недвижимого имущества.

При этом произошло разграничение понятий «государственный земельный кадастр», «государственный учет объектов недвижимости», «формирование и ведение государственного земельного кадастра». С учетом такого разграничения государственный земельный кадастр понимают как общегосударственный информационный фонд, содержащий актуальные и ретроспективные необходимые и достоверные сведения о природном, хозяйственном и правовом положении земель в Российской Федерации, месторасположении и размерах земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости, их качественных и оценочных характеристиках для фискальных целей, правовом режиме землевладения и землепользования, владельцах земельных участков, а также иных сведений о земле, необходимых для общественного регулирования земельных отношений и правоотношений.

Все кадастры государств мира имеют индивидуальные особенности, обусловленные в основном установленной системой земельных отношений в странах, их историческими традициями, а также экономическим положением; поэтому в мире не существует двух одинаковых кадастров.

Современный государственный земельный кадастр России формируют с учетом следующих особенностей:

отсутствие стабильности в содержании и порядке ведения кадастра на протяжении XX в.;

необходимость охвата огромной территории по площади и по многообразию пространственных экологических, природных и других характеристик земель;

отсутствие стабильности в экономической и финансовой политике государства;

недостаточная правовая обеспеченность ведения ГЗК; жесткая политическая и ведомственная борьба за право распо-

ряжения информацией о земле и иной недвижимости;

отсутствие у значительной части населения желания юридически закрепить права на принадлежащие им земельные участки;

большое влияние социальных факторов; огромное по масштабам перераспределение земельной соб-

ственности в стране, что влечет за собой формирование больших объемов исходной информации.

Совершенствование земельного кадастра требует совершенствования ведения комплекса работ, формирующих организацию и технологию получения, обработки и хранения информации.

Ведение государственного земельного кадастра осуществляет Федеральная служба земельного кадастра Российской Федерации

20

и ее территориальные органы на местах в тесном взаимодействии с иными органами управления и юридическими лицами, которые формируют и учитывают неразрывно связанные с землей объекты недвижимости (здания, сооружения, дороги, многолетние насаждения и др.).

Для информационного обеспечения государственного земельного кадастра проводят топографо-геодезические, картографические, землеустроительные, оценочные, почвенные, геолого-гео- морфологические и иные обследования и изыскания. При этом ведение ГЗК заключается в последовательном сборе, обработке, учете, хранении и предоставлении сведений, проводимых по единой методике на всей территории Российской Федерации с соблюдением принципов единства и совместимости с другими государственными кадастрами. Для этого принципы, методы и технология ведения кадастров, а также кадастровая документация и присвоение кадастровых номеров унифицированы.

Данные государственного земельного кадастра имеют правовой статус и обязательны при ведении единого реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним при государственной регистрации прав на объекты недвижимости и сделок с ними. Сведения государственного земельного кадастра доступны, платны, предоставляют их в виде выписок из форм государственного земельного кадастрового учета и копий земельно-кадастровых карт (планов).

Систему государственного земельного кадастра создают поэтапно с учетом результатов фактически проведенных работ, разработки нормативной правовой базы, программно-технического и кадрового оснащения кадастровой службой, финансового обеспечения работ, потребностей страны, регионов, муниципальных образований в кадастровой информации и других факторов.

Огромная территория РФ и вытекающие из этого региональные различия в традициях целевого назначения и использования земель, уклада жизни народов, а также тот факт, что установление земельных отношений в соответствии с Конституцией РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов, приведет к тому, что в ряде регионов возникнет потребность во включении в состав земельного кадастра региональной и муниципальной информации. Расходы на формирование и содержание ГЗК можно определить в соответствии со следующими положениями:

федеральные органы определяют минимальный состав сведений государственного земельного кадастра (обязательный для всех регионов), финансирование которого возлагают на федеральные органы;

субъект Федерации может, не меняя содержания установленных минимальных сведений, расширить состав и содержание сведений государственного земельного кадастра для своей территории одновременно с собственным финансированием расходов на их сбор и обновление не только для кадастра субъекта, но и для подчиненных ему кадастров муниципальных образований;

21

Г л а в а 2

НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА ФОРМИРОВАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

2.1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Одна из составляющих правовой системы государства — земельное право, призванное регулировать земельные общественные отношения с целью обеспечения наиболее рационального пользования и охраны земель, а также защищать разнообразные права и интересы собственников земли и землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков и обладателей сервитутов.

В общем виде земельные отношения можно охарактеризовать как систему социально-экономических связей по владению, пользованию и распоряжению землей, включая ее куплю-прода- жу, сдачу в аренду, организацию использования и т. д. Выделение земельных отношений в отдельную сферу является объективным историческим процессом, обусловленным особым значением земли, ее функциональным многообразием и ограниченностью как природного ресурса.

Земельные отношения связаны со множеством социальных, экономических, экологических, историко-культурных, психологических и других факторов, которые имеют сложную структуру, различные циклы развития, достаточно развитый механизм воздействия на процесс распределения, использования и охраны земельных ресурсов.

В результате исторического развития складывается определенная иерархия субъектов земельных отношений, к которым относятся физические лица (индивидуумы), их отдельные сообщества (например, общины), предприятия, организации (юридические лица). Государство объединяет, представляет и защищает их интересы, многообразные и часто противоречивые.

Субъектами земельных правоотношений являются все участники этих отношений, наделенные земельными правами и обязанностями, предусмотренными земельным законодательством.

Круг субъектов земельных правоотношений неоднократно изменялся. С ликвидацией монополии государственной собственности на землю, введением новых форм землепользования число этих субъектов значительно возросло. Так, сама Российская Феде-

23